寧國市農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對策建議

劉海

摘 要：介紹了寧國市農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，分析其存在的主要問題，并提出對策建議。主要包括：全面完成土地確認(rèn)登記領(lǐng)證工作；加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)、轉(zhuǎn)變農(nóng)民從業(yè)觀觀念；引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)等。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；問題；對策建議；寧國市

中圖分類號 F311 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）03-04-07-02

寧國市是一個山區(qū)市，山多田少，素有“八山一水半分田，半分道路和莊園”之稱。全市總面積為2 487km2，轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），103個行政村，農(nóng)戶數(shù)8.9萬戶，農(nóng)業(yè)人口31.2萬人，常用耕地面積1.41hm2，其中水田1.12hm2。

1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來，寧國市按照“依法、自愿、有償”的原則，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，在推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營上，發(fā)揮了積極的作用。截至目前，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積近0.3萬hm2，占全市家庭承包經(jīng)營面積的23.6%。特點主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)面積規(guī)?；?.33hm2以上的占60%以上），流轉(zhuǎn)渠道組織化（市、鄉(xiāng)、村三級均成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，2012年6月20日掛牌成立了全省第一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易市場—寧國市城鄉(xiāng)土地交易中心），流轉(zhuǎn)主體多元化（農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場主和種養(yǎng)大戶等），流轉(zhuǎn)形式多樣化（轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股），流轉(zhuǎn)成效顯性化（實現(xiàn)了集約化和規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移勞動力和增收雙贏，提高了土地資源的利用效益）。同時2011年以來，寧國市緊緊抓住作為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用制度改革試點這一契機(jī)，大膽實踐、勇于創(chuàng)新，積極探索土地股份化流轉(zhuǎn)的新形式，成立了全市首家土地股份合作社—河瀝溪街道營盤土地股份合作社，建立了“土地變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東、收益靠分紅、打工還賺錢”的土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制。目前，這一新型流轉(zhuǎn)形式所流轉(zhuǎn)土地面積約占總面積的5%。

2 存在主要問題

2.1 土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不到位 推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要“思想先行”。思想認(rèn)識的局限妨礙了土地進(jìn)行規(guī)范化流轉(zhuǎn)的速度。當(dāng)前少數(shù)村組干部對現(xiàn)行土地法律法規(guī)、土地政策的理解存在片面性，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自己的事、是市場行為，政府沒必要干預(yù)，于是采取放任不管、聽之任之的態(tài)度，存在管理缺位的現(xiàn)象。同時，由于指導(dǎo)與監(jiān)管不到位，導(dǎo)致部分土地流轉(zhuǎn)的操作程序不規(guī)范。據(jù)了解，我市簽訂的書面流轉(zhuǎn)合同中，不同程度地存在合同形式不規(guī)范，條款過于簡單，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)、責(zé)不明確，有的流轉(zhuǎn)期限甚至超過了第二輪土地承包合同的剩余期限等問題，一旦出現(xiàn)糾紛，很難調(diào)解。

2.2 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善 土地流轉(zhuǎn)與土地市場二者相輔相成、互相促進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)可以促成土地市場的發(fā)育和完善，健全的土地市場能為土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的交易場所，使土地流轉(zhuǎn)更趨合理化。雖然目前寧國市已建立起市、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)政府服務(wù)平臺，城鄉(xiāng)土地交易中心已經(jīng)運行，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化運作機(jī)制還沒有完全建立起來，從而制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行。同時，土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)管理體制不順，職責(zé)不明，隊伍不穩(wěn)，甚至個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏專業(yè)農(nóng)經(jīng)人員，無力對土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行指導(dǎo)和管理，農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害。

2.3 土地成片規(guī)模流轉(zhuǎn)較難 由于我市屬于丘陵地形，絕大部分耕地還沒有進(jìn)行土地整理，田塊高低不平、形狀各異，農(nóng)戶的承包地塊又零星分散，要流轉(zhuǎn)相對集中連片的土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，不僅需要對現(xiàn)有田塊進(jìn)行從新整理，還需要與不同的農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，既增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，也加大了規(guī)模流轉(zhuǎn)的難度。同時，隨著國家各種惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的實施，加大了農(nóng)民對土地的依賴，加之還有部分農(nóng)民把土地視為生存保障的最后一道防線不愿流轉(zhuǎn)，土地成片規(guī)模流轉(zhuǎn)難度較大。

2.4 土地股份合作社發(fā)展后勁不足 土地股份合作社是寧國市新興的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一種形式。但是，目前國家對土地股份合作社還沒有立法，工商部門對土地股份合作社尚未開展注冊登記。因此，運行狀態(tài)缺乏動力，發(fā)展后勁不足。

3 對策建議

當(dāng)前，寧國市正處在率先實行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，土地流轉(zhuǎn)必須堅持生態(tài)高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。只有通過引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，盤活土地資源，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)生態(tài)高效農(nóng)業(yè)的示范和引領(lǐng)作用，才是我市發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)“規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、科技化、生態(tài)化、休閑化、藝術(shù)化”的重要突破口。

3.1 全面完成土地確權(quán)登記頒證工作 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個重要前提是明晰農(nóng)村土地承包關(guān)系，明確參與流轉(zhuǎn)的主體，這是確保農(nóng)村土地合法有序流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)具備的一個基本條件。土地確權(quán)將更好地推動土地流轉(zhuǎn)。按照“保持穩(wěn)定、依法規(guī)范、民主協(xié)商”的原則，實行“政府主導(dǎo)、部門參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體操作”的工作機(jī)制，到2015年底，全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，切實解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，確保承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實到戶。

3.2 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民從業(yè)觀念 要加快和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，就要切實轉(zhuǎn)變農(nóng)民就業(yè)觀念，降低農(nóng)民對土地的依賴性。為此，必須加強(qiáng)政策宣傳和技能培訓(xùn)，降低種植業(yè)在農(nóng)民收入中的比重，鼓勵農(nóng)民從土地生產(chǎn)中擺脫出來從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。同時鼓勵和支持長期外出或遷入城鎮(zhèn)并有相對穩(wěn)定職業(yè)或收入的農(nóng)民自愿放棄或出租承包地。

3.3 引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn) 遵循“依法、自愿、有償”的原則，讓土地向種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)集中，逐步形成連片種養(yǎng)的格局，讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。同時土地流轉(zhuǎn)要與發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，發(fā)揮比較優(yōu)勢，體現(xiàn)比較效益；與發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)相結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)綜合效益。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè) 按照國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，堅持公益性為主，公開公正規(guī)范，因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)的原則，在寧國市城鄉(xiāng)土地交易中心的基礎(chǔ)上，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格評估體系、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策保障體系、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督服務(wù)體系，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，正確引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

3.5 加快土地股份合作社試點建設(shè) 在堅持農(nóng)村土地“三不變”（集體所有權(quán)不變、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制不變、雙層經(jīng)營體制不變）、“三權(quán)分離”（所有權(quán)屬集體、承包權(quán)屬農(nóng)戶、經(jīng)營權(quán)屬使用者）的前提下，在現(xiàn)有開展的土地股份合作社試點的基礎(chǔ)上，選擇有條件的行政村，以村為單位，以擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的全體農(nóng)戶為股東組建村級土地股份合作社。通過股份合作集約式耕作、現(xiàn)代化管理方式，提高產(chǎn)值，農(nóng)戶則得到分紅，村集體經(jīng)濟(jì)則也得到增強(qiáng)；從土地上“解放”出來的村民或就地當(dāng)起了“產(chǎn)業(yè)工人”，或進(jìn)入私企工作，或進(jìn)城打工，增加收入。

3.6 創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式，拓寬土地流轉(zhuǎn)渠道 依托農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，借鑒一些成功經(jīng)驗，如“土地入股”公共建設(shè)征地模式，讓農(nóng)民參與征地項目的利潤分配和土地升值后的利益分紅；“村企合作”發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的土地流轉(zhuǎn)模式，讓農(nóng)民獲股金和工作收入，有利于維護(hù)農(nóng)民的當(dāng)前利益和長期利益。

3.7 開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作 與相關(guān)金融部門加強(qiáng)合作，開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款登記試點工作。建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款登記制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)村土地資源資本化，把農(nóng)民大量的沉睡資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為能夠“生錢”的資本，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供資金支持。

3.8 加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育 一是支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)，有利于促進(jìn)土地的規(guī)范流轉(zhuǎn)。一個運行良好的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，往往由村集體中威望較高、文化水平等方面素質(zhì)相對好的人發(fā)揮積極的作用，能夠產(chǎn)生凝聚力和向心力，將農(nóng)民的意見討論、處理、集中，同時擁有一定的話語權(quán)，能夠代表農(nóng)民的利益。在土地流轉(zhuǎn)過程中，充分發(fā)揮主體的協(xié)商作用，更有利土地流轉(zhuǎn)工作的開展。二是規(guī)范新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，側(cè)重發(fā)揮其在提升農(nóng)民素質(zhì)、推廣農(nóng)業(yè)科技，生產(chǎn)農(nóng)業(yè)資料以及促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通等方面的作用，有利于發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)后土地集中起來經(jīng)營的效益。 （責(zé)編：徐煥斗）