有效供給農(nóng)村公共產(chǎn)品，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化

中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部 廖敏中共樂(lè)平市委農(nóng)村工作部 王斌

有效供給農(nóng)村公共產(chǎn)品，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化

中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部 廖敏
中共樂(lè)平市委農(nóng)村工作部 王斌

摘 要：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是十八大提出的2020年要實(shí)現(xiàn)的宏偉目標(biāo)，公共產(chǎn)品的供給是政府履行公共服務(wù)職能的一種方式，有效供給農(nóng)村公共產(chǎn)品是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要轉(zhuǎn)變農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方式和供給機(jī)制，建立健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的法律保障機(jī)制，增加對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入和保障，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品 供給 城鄉(xiāng)一體化

王斌(1976-)，男，漢族，江西樂(lè)平人，中共樂(lè)平市委農(nóng)村工作部，研究生，主要從事公共服務(wù)等方面的研究。

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)村是國(guó)強(qiáng)民富的載體。近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了巨大變化，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變遷中實(shí)現(xiàn)了初步跨越，但是農(nóng)村與城市的差距仍在加大，特別是農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重滯后。黨和國(guó)家歷來(lái)重視對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的支持，出臺(tái)了基本公共服務(wù)的“十二五”規(guī)劃等諸多政策文件。黨的十八大報(bào)告提出到2020年要達(dá)到“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的宏偉目標(biāo)，為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給發(fā)展指明了方向。在全面深化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村體制改革的新時(shí)期，如何有效供給農(nóng)村公共產(chǎn)品已成為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的熱點(diǎn)問(wèn)題。

1 城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)成為我國(guó)從根本上解決中國(guó)城鄉(xiāng)二元分化結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。十八大報(bào)告提出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，不僅可以讓農(nóng)村居民享有與城市居民等值的公共服務(wù)，還有助于稀釋因城鄉(xiāng)居民收入、物品消費(fèi)差距引發(fā)的階層對(duì)立、區(qū)域陷阱等矛盾，增強(qiáng)“公民的權(quán)利意識(shí)、義務(wù)意識(shí)、自由選擇意識(shí)和擇他性意識(shí)”，以及增強(qiáng)“人們對(duì)公共部門更具責(zé)任性的要求”。

提供農(nóng)村公共產(chǎn)品是履行政府公共服務(wù)職能的一種方式。農(nóng)村公共產(chǎn)品是公共產(chǎn)品按照地域劃分的一個(gè)類別，是相對(duì)于城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品而言。農(nóng)村公共產(chǎn)品“是指供由范圍不同的農(nóng)村居民消費(fèi)、享用，具有‘非排他性’和‘公共性’的種類物質(zhì)或服務(wù)產(chǎn)品”[1]。

“十三五”時(shí)期，通過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型發(fā)展，我國(guó)人均GDP的目標(biāo)是1萬(wàn)美元，以步入發(fā)達(dá)國(guó)家之列。在此期間，人們對(duì)公共服務(wù)的需求也將隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而提升。中央高度重視基本公共服務(wù)體系的完善，十八屆三中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》等已經(jīng)做出要求，到2020年基本公共服務(wù)體系比較健全，城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)差距明顯縮小，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)[2]。

基本服務(wù)的均等化重點(diǎn)難點(diǎn)在城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域一體化當(dāng)中，而通過(guò)公共產(chǎn)品的有效供給可以提升公共服務(wù)的水平和效率，滿足公眾對(duì)于基本服務(wù)的需求，為農(nóng)村發(fā)展提供有效保障，從而解決城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大的問(wèn)題，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)。農(nóng)村基本公共服務(wù)的提供重點(diǎn)在于兩個(gè)方面：拓寬方面，包括農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、食品藥品等消費(fèi)安全、公共安全等；縱深方面，包括義務(wù)教育水平提升，基本醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)的完善，道路、供水供電供氣、住房保障水平的提升等。而對(duì)于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的縣域，應(yīng)該提出有針對(duì)性的治理工具，能夠因地制宜地提升其公共服務(wù)能力。

2 我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題分析

受我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度的影響，我國(guó)社會(huì)的城鄉(xiāng)差距加大，由于農(nóng)村的基礎(chǔ)和實(shí)力比較薄弱，在城市與鄉(xiāng)村博弈過(guò)程中農(nóng)村始終處于弱勢(shì)，加之國(guó)家長(zhǎng)期施行的重城輕農(nóng)、以農(nóng)補(bǔ)工等政策的偏向，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品處于高度匱乏狀態(tài)，觸及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的根本問(wèn)題始終沒有得到解決。主要表現(xiàn)在以下方面。

2.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品總量供給不足

當(dāng)前主要表現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共服務(wù)體系、農(nóng)村教育事業(yè)、農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)方面的總量不足或匱乏。

首先，基礎(chǔ)公共設(shè)施供給不足。據(jù)收集數(shù)據(jù)顯示，在飲用水方面，全國(guó)目前只約1/2的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有供水站，有3億人飲水不安全，其中有9億人飲用水有害物質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)；在農(nóng)村電力方面，雖95%的農(nóng)村都通電，但農(nóng)村電價(jià)約是城鎮(zhèn)居民的2倍；在農(nóng)村道路方面，目前全國(guó)還有13%的鄉(xiāng)村不通公路，在這些不通公路的農(nóng)鄉(xiāng)中88.6%在西部地區(qū)。

其次，教育事業(yè)發(fā)展滯后。目前，全國(guó)還有部分縣沒有公共圖書館，2/3左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站。教育生均教育經(jīng)費(fèi)少，義務(wù)教育的投入農(nóng)民負(fù)擔(dān)高，鄉(xiāng)村和農(nóng)民承擔(dān)71%左右，中央4%左右、省市約占15%、縣占10%。職業(yè)教育發(fā)展滯后，偏遠(yuǎn)貧困的農(nóng)村甚至沒有，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)更是少之又少。

再次，衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展不足，主要體現(xiàn)在醫(yī)療衛(wèi)生體系不健全。農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施條件極差，并且覆蓋率相對(duì)偏低，多層次的醫(yī)療服務(wù)和保健嚴(yán)重缺失，衛(wèi)生資源配置嚴(yán)重失衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院運(yùn)行艱難、效率低下。雖然當(dāng)前新型農(nóng)村合作醫(yī)療正在廣泛開展，但是基礎(chǔ)比較薄弱，農(nóng)民“看病難，看病貴”的根本問(wèn)題依舊存在。

最后，農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全。2006年以來(lái)農(nóng)村納入社會(huì)保障體系，但相對(duì)來(lái)講，保障底數(shù)小，保障水平低，還不能做到應(yīng)保盡保。

2.2 農(nóng)村產(chǎn)品供給體制不健全

在我國(guó)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響根深蒂固。在相應(yīng)的公共產(chǎn)品供給方式和供給機(jī)制也帶有很強(qiáng)的計(jì)劃調(diào)控和指令分配性。在城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，在很大程度上，這不利于公共產(chǎn)品在農(nóng)村的合理配置，也阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)、快速、健康和協(xié)調(diào)發(fā)展。

首先，供給方式單一。我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是政府主導(dǎo)型，采用的是配給制，這是一種自上而下的決策機(jī)制，這種方式很難有效的表達(dá)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，農(nóng)民很難有機(jī)會(huì)直接提出需要或者影響決策者安排。并且市場(chǎng)參與不足，市場(chǎng)要想介入政府主導(dǎo)的供給格局幾乎不可能，引發(fā)了公共產(chǎn)品供給不順暢的一系列問(wèn)題。面對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品數(shù)量龐大和多樣性的需求，供給主體和供給渠道單一，導(dǎo)致供求的失衡[3]。

其次，供給機(jī)制不完善。在我國(guó)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制長(zhǎng)期實(shí)行的是一種“制度外供給”和“供給主導(dǎo)型供給”，這種供給機(jī)制事實(shí)上是犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè)，犧牲農(nóng)村發(fā)展城市。同時(shí)還表現(xiàn)在公共產(chǎn)品的提供中農(nóng)民以勞動(dòng)力換取公共產(chǎn)品上。此外，政府重城輕農(nóng)、以農(nóng)補(bǔ)工政策的推行，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、嚴(yán)重缺失等一系列問(wèn)題。

2.3 農(nóng)村公共產(chǎn)品財(cái)政資金投入不足和供給低效率

一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品存在嚴(yán)重的資金投入不足。主要原因是目前農(nóng)村公共產(chǎn)品是一種“以農(nóng)養(yǎng)農(nóng)”，制度外供給的機(jī)制。另一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品資金投入低效率，事關(guān)農(nóng)村發(fā)展的根本性公共產(chǎn)品，如義務(wù)教育、衛(wèi)生事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的公共物品是農(nóng)民急需的，但供給不足。而另一些非生產(chǎn)性公共物品，如見效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目卻得到政府的熱衷，形成了一種低效率供給格局。另外，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏透明度和必要的監(jiān)督約束機(jī)制，也導(dǎo)致了公共產(chǎn)品生產(chǎn)資金的流失和利用率低下，本身就有限的投入沒有運(yùn)用到位，公共產(chǎn)品的供給狀況自然不樂(lè)觀。

3 有效供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的對(duì)策與建議

3.1 轉(zhuǎn)變農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方式和供給機(jī)制

創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方式，重點(diǎn)在于推廣政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人相合作的供給方式。2015年5月13日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理明確表示，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，是當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是拉動(dòng)投資增長(zhǎng)的有效手段。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方式的創(chuàng)新包括三方面，第一，政府通過(guò)直接生產(chǎn)，向農(nóng)村提供部分純公共產(chǎn)品和一部分壟斷性較高的準(zhǔn)公共產(chǎn)品；同時(shí)，政府通過(guò)與企業(yè)訂立合同、授權(quán)或出資，由企業(yè)或個(gè)人生產(chǎn)一部分他們生產(chǎn)效率較高而政府自身生產(chǎn)率較低的農(nóng)村公共產(chǎn)品。第二，引入市場(chǎng)主體，通過(guò)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能和市場(chǎng)監(jiān)管職能，放活以前被禁錮的市場(chǎng)去生產(chǎn)部分公共產(chǎn)品。利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高資源效率和優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。第三，鼓勵(lì)社會(huì)部門對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。如鼓勵(lì)采用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與，為廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

3.2 建立健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的法律保障機(jī)制

健全的法律保障機(jī)制是支撐農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的必要基礎(chǔ)。特別是當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給處于“失序”狀態(tài)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)無(wú)所適從、無(wú)從發(fā)力，法律保障機(jī)制的建立健全尤其重要。

要盡可能通過(guò)立法的形式確定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策，如在《憲法》《預(yù)算法》《義務(wù)教育法》和《保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)中增加城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化內(nèi)容，也可專門制定《城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給法》或《農(nóng)村公共服務(wù)法》，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有法可依。這些法律法規(guī)用以規(guī)定某些農(nóng)村公共產(chǎn)品在政府支出中的比重或公共支出中的比重，強(qiáng)化政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供中的職責(zé)。

3.3 加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入和保障

在考慮到各地不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的前提下，要逐步建立農(nóng)村各地公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與均等化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)道路、供水供電等各項(xiàng)公共產(chǎn)品所應(yīng)達(dá)到的水平建立量化標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的重視，以此作為施政的導(dǎo)向，并納入地方政府績(jī)效考核體系中。在此基礎(chǔ)上，細(xì)化公共財(cái)政部門預(yù)算，促進(jìn)財(cái)政支出公共化、透明化、民主化，并逐步向農(nóng)村傾斜。

一是要在公共財(cái)政支出上實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民意愿的有效對(duì)接，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)在活力；二是要建立健康有序的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給平臺(tái)，保障縣鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)；三是要協(xié)調(diào)政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的投入多元化。

3.4 重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

“十二五”以來(lái)，中央大力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品特別是涉及基本民生的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、環(huán)保等支出逐步加大，在財(cái)政總支出中的比重不斷提高。這說(shuō)明，加快財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的前提和關(guān)鍵。十三五期間，需要在城鄉(xiāng)一體化方面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，而推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是重點(diǎn)。

3.4.1 教育事業(yè)

要真正建立城鄉(xiāng)一體的教育經(jīng)費(fèi)支出體系，加大對(duì)農(nóng)村教育的投入力度，對(duì)農(nóng)村校舍、師資、圖書、儀器進(jìn)行傾斜，健全義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)村學(xué)生就學(xué)渠道，進(jìn)一步完善教育成本分擔(dān)機(jī)制，逐步建立新型城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，徹底解決城鄉(xiāng)教育公共產(chǎn)品分配不平衡問(wèn)題。

3.4.2 衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)

應(yīng)進(jìn)一步完善政府醫(yī)療衛(wèi)生投入機(jī)制，不斷加大支持，財(cái)政補(bǔ)助應(yīng)從主要補(bǔ)助供方向主要補(bǔ)助需方轉(zhuǎn)變，全面實(shí)行并不斷完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，擴(kuò)大農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。

3.4.3 社會(huì)保障事業(yè)

應(yīng)增加財(cái)政投入，擴(kuò)大社會(huì)保障規(guī)模，加大覆蓋面，全面建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，以面對(duì)日益嚴(yán)重的農(nóng)村老齡化趨勢(shì)。

3.4.4 農(nóng)林水事業(yè)

主要用于落實(shí)農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)作物良種補(bǔ)貼覆蓋地域和品種范圍；增加農(nóng)機(jī)購(gòu)置的補(bǔ)貼，促進(jìn)現(xiàn)金技術(shù)在農(nóng)業(yè)的推廣應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；s化生產(chǎn)模式的發(fā)展；扶持農(nóng)民專業(yè)合作社組織發(fā)展，推進(jìn)優(yōu)勢(shì)特色和安全高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[4]。

3.5 以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)

農(nóng)村公共服務(wù)應(yīng)該著力于解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，當(dāng)以農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求為導(dǎo)向，才能著力提高政府公共供給的效用。當(dāng)前政府購(gòu)買農(nóng)村基本公共服務(wù)的切入點(diǎn)應(yīng)包含區(qū)域保潔、居家養(yǎng)老服務(wù)、教育培訓(xùn)、外來(lái)人口管理與服務(wù)、中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估鑒定服務(wù)等。但是目前最大困境是，農(nóng)村干部群眾對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)還缺乏認(rèn)識(shí)，政府購(gòu)買農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)工作需要系統(tǒng)化、規(guī)范化和制度化。因此要充分利用城區(qū)、社區(qū)對(duì)農(nóng)村的擴(kuò)散效應(yīng)，抓緊培育鄉(xiāng)村公益性民間組織。主要途徑有：挖掘農(nóng)村社區(qū)既有組織資源，使傳統(tǒng)組織資源在社區(qū)建設(shè)中煥發(fā)生機(jī)；引導(dǎo)成立一些覆蓋鎮(zhèn)村區(qū)域的公益性民間組織；城市公益性民間組織業(yè)務(wù)范圍向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展。

參考文獻(xiàn)

[1] 景天魁,王頡.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展[M].黑龍江人民出版社, 2006.

[2] 曾紅穎.“十三五”公共服務(wù)重點(diǎn)應(yīng)從三方面展開[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào),2015-01-08.

[3] 王周鎖.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給及模式創(chuàng)新研究[J].陜西農(nóng)業(yè)科學(xué),2005(03).

[4] 賈康.“十二五”時(shí)期公共財(cái)政制度改革建議[J].中國(guó)財(cái)政,2011(11).

作者簡(jiǎn)介：廖敏(1981-)，女，漢族，江西贛州人，中共江西省委黨校公共管理學(xué)教研部，行政管理學(xué)碩士，副教授，主要從事公共服務(wù)等方面的研究；

中圖分類號(hào)：F291.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298(2015)10(a)-127-04