我國民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的完善建議①——基于國外最低生活保障制度的基本經(jīng)驗

昆明理工大學(xué)法學(xué)院 丁國峰 王浩

我國民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的完善建議①——基于國外最低生活保障制度的基本經(jīng)驗

昆明理工大學(xué)法學(xué)院 丁國峰 王浩

摘 要：民族地區(qū)農(nóng)村低保制度在保障貧困者的最低生活水平、縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)民族地區(qū)穩(wěn)定、促進社會和諧等方面具有積極意義。然而，我國民族地區(qū)農(nóng)村低保制度建設(shè)起步晚，實踐經(jīng)驗不足，存在著實踐與理論“脫節(jié)”的現(xiàn)象。發(fā)達國家先進的低保制度立法理念及實踐經(jīng)驗，可以為我國民族地區(qū)農(nóng)村低保制度建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：低保制度 保障標(biāo)準(zhǔn) 立法 民族地區(qū)

1 國外低保制度的立法嬗變

1.1 英國低保制度立法

英國社會救助類型包括兒童救助、老齡救助、疾病救助、免費醫(yī)療救助、低收入家庭救助、失業(yè)救助等，其中一些項目帶有很強的福利性，如《補充救濟法》規(guī)定：年滿十六周歲的英國公民，收入不能滿足最低生活需要的，可以申請社會救助。此條款規(guī)定可知，凡達到一定年齡，只要具有英國國民權(quán)，就能享受相應(yīng)的社會保障待遇，此為典型的福利國家型社會救助。

在救助程序上，為了最大限度的擴大社會救助范圍，發(fā)揮社會救助制度的作用，英國社會救濟實行申請制和調(diào)查制。申請制度是指，需要救助的對象向社會保障主管機構(gòu)遞交申請書，申請書的內(nèi)容包括家庭人口數(shù)、工作人口、無勞動能力人口及收人、支出狀況等信息，社會保障主管機構(gòu)就會以此作為批準(zhǔn)救助的依據(jù)。在申請者提出救助申請后并不能立即獲得相應(yīng)救助資金，社會保障機構(gòu)根據(jù)申請書指派專業(yè)人員向申請家庭及其所在社區(qū)、工作者所在單位進行詳細調(diào)查，核實申請者所填寫申請信息的真實性，此為社會救助調(diào)查制度。主管機構(gòu)根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出是否批準(zhǔn)救助申請的報告。

1.2 美國低保制度立法

美國社會救助法律制度的內(nèi)容包括以下方面：其一，對撫養(yǎng)子女進行補助。美國立法明確“各州利用聯(lián)邦政府撥款向多子女家庭、父母無工作能力家庭及單親家庭提供幫助。即政府以國家財政資助單親家庭、父母失業(yè)和喪失勞動能力的家庭。當(dāng)前此項救助已擴大到所有需撫養(yǎng)子女的家庭。其二，對特困人員進行收入補助。即殘疾人、兒童、老人以及從來就沒有工作的成年人，其收入不能滿足最低生活需求時，可以申請收入補助，所需費用由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)。其三，對兒童進行營養(yǎng)補助。美國政府對于哺乳期的母親、嬰兒、5歲以下兒童進行營養(yǎng)補助。補助標(biāo)準(zhǔn)由受益人的家庭收人決定，但不得高于政府規(guī)定的最高補助限額。其四，食品券補助。美國政府發(fā)行的專供購買食品的有價證券，發(fā)放給貧困人員，其可在市場上或指定商店購買食品，以解決基本生活。食品券計劃是美國社會救助計劃的重要組成部分。其五，對特別群體提供免費醫(yī)療。免費醫(yī)療的覆蓋范圍廣，從住院到門診，從檢查到手術(shù)治療、住院等均可以享受，但免費醫(yī)療的對象卻有所限制，主要包括三類人：臨時性窮人；符合法律規(guī)定的貧困者；缺醫(yī)少藥者[1]。

1.3 德國的低保制度立法

德國低保救助的對象包括：疾病貧困者、無工作者、無家可歸者、酗酒吸毒者等。救助方式包括發(fā)放救助金和提供必要的生活服務(wù)等。該低保制度規(guī)定了嚴(yán)格程序，對低保領(lǐng)取進行審查制。德國低保標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府勞工和社會局制定國家標(biāo)準(zhǔn)，各城市根據(jù)聯(lián)邦政府的保障標(biāo)準(zhǔn)來確定地方低保標(biāo)準(zhǔn)。社會保障資金由國家稅收保障。德國設(shè)置了專門的低保管理機構(gòu)，且各級低保機構(gòu)較完善。從1860年至今，德國已形成了較健全的低保法律體系。

1.4 日本低保制度立法

日本低保制度始于“二戰(zhàn)”前，社會保障立法主要包括戰(zhàn)時災(zāi)害法、濟貧法、醫(yī)療保護法等。日本政府制定的最早的低保制度是1874年明治政府制定的恤救規(guī)則，該規(guī)則明顯的體現(xiàn)出恩惠性的救貧色彩。“二戰(zhàn)”后，日本的低保立法主要有《舊生活保護法》(1946年)、《新生活保護法》(1950年)?！度毡拘律畋Ｗo法》是日本公共扶助法律制度體系完善的最高典范，是日本低保制度建成的重要標(biāo)志[2]。根據(jù)該法，日本建立面向全體國民的最低生活保障制度，為全體貧困者提供生活保障，其體現(xiàn)了最基本的社會公平、正義法理原則、深厚的儒法文化底蘊、完善的低保法律體系。

2 外國低保制度的經(jīng)驗總結(jié)

2.1 構(gòu)建強有力的低保法律制度體系

無論是大陸法系國家還是英美法系國家都制定了相關(guān)法律法規(guī)，以支撐低保制度建設(shè)。如英國于1601年頒布了世界上第一部《濟貧法》，該法主要采用傳統(tǒng)的慈善救濟方式；1834年英國制定了新的《濟貧法》，將救濟貧民改為保障國民最低生活標(biāo)準(zhǔn)。此后又施行《國民保障法》等一系列法律文件，這些法律明確界定了政府職責(zé)、保障范圍、保障程序、監(jiān)管方式等內(nèi)容，為英國農(nóng)村低保制度建設(shè)提供了強有力的法律保障。德國于1942年制定了關(guān)于政府救濟的法令，明確社會救助的范圍、方式、程度等內(nèi)容。1962年頒行了新的《聯(lián)邦社會救助法》，規(guī)定對特殊困難者給予社會救助，此后幾次修訂，社會救助法律體系日益完善。

2.2 設(shè)置與各國實際情況相適應(yīng)的低保制度內(nèi)容

由于不同國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治文化制度、地理環(huán)境等因素存在著巨大差異，所以各國結(jié)合各自國情建立了各具特色的農(nóng)村低保制度。在疾病救助方面，英國實行全民免費醫(yī)療；對于困難病人則提供疾病救助。德國的社會救助分為兩類：一是對特殊困難人員的救助，包括殘疾人、病人、孕婦、產(chǎn)婦、老人等；二是對低收入家庭的救助，面向全社會低收入家庭。美國社會救助區(qū)別不同對象，包括低收入家庭能源補助；撫養(yǎng)子女補助；特困人員收入補助；醫(yī)療補助；食品券補助等[3]。

2.3 制定嚴(yán)格可操作的低保標(biāo)準(zhǔn)

英國相關(guān)法律文件規(guī)定，政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r制定了明確的社會保障標(biāo)準(zhǔn)，只要收入低于官方規(guī)定的貧困線的家庭都可以享受家庭救助。美國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)各州經(jīng)濟發(fā)展水平確定，并適時調(diào)整。人均收入相對較低的州，聯(lián)邦政府在社會救助與福利方面給予更多傾斜性的保護。

2.4 鼓勵社會團體參與低保制度建設(shè)

農(nóng)村低保救助的保障資金主要由中央政府和地方政府按比例承擔(dān)，實踐中為了更充分地增強社會救助力量，拓寬救助資金來源，政府亦鼓勵民間組織在社會救助中發(fā)揮積極作用。德國社會救助法律規(guī)定，社會救助實行政府和民間合作的原則，聯(lián)邦社會救助措施不得侵犯宗教團體、教會、民間福利團體的獨立地位，政府與民間機構(gòu)合作時，應(yīng)尊重其獨立性，取長補短，相互促進和發(fā)展。

3 國外低保制度對我國民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的啟示

3.1 明確民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的定位

農(nóng)村低保制度是民族地區(qū)農(nóng)村問題的“穩(wěn)定器”“減震器”，是社會最后一道“安全網(wǎng)”，目的在于通過國家財政支持和幫助處于當(dāng)?shù)刎毨Ь€以下的農(nóng)村貧困人口維持其必要的生活水平而逐步脫貧。建立農(nóng)村低保制度可以緩解民族地區(qū)社會矛盾、穩(wěn)定民族社區(qū)秩序，并在一定程度上縮小城鄉(xiāng)差距，促進民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合。民族地區(qū)農(nóng)村低保制度是我國社會保障制度的重要組成部分，政府在社會保障建設(shè)進程中應(yīng)明確民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的定位和功能，兼顧該制度與社會保險制度、社會福利制度之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 加強民族地區(qū)農(nóng)村低保制度的立法

美國作為英美法系的典型國家，其社會保障的單行立法和各州立法相當(dāng)豐富和發(fā)達，特別是在社會救助制度方面的立法完善是其一大亮點。只有將社會保障政策法律化，才能保證制度的執(zhí)行具有持續(xù)性，方能從根本上明確民族地區(qū)農(nóng)村低保制度各主體的“責(zé)”“權(quán)”“利”，以保障民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口和農(nóng)戶的基本權(quán)益。當(dāng)前我國低保制度立法存在城鄉(xiāng)兩條不同路線，城市低保立法為《城市居民最低生活保障條例》，農(nóng)村低保立法僅有國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(2007年)，但至今尚未上升到法律位階的效力層次。應(yīng)制定一部全國統(tǒng)一適用的《農(nóng)村最低生活保障法》，使其在我國民族地區(qū)予以調(diào)整，只有通過國家層級立法才能保證該制度在民族地區(qū)農(nóng)村長久存續(xù)和有力實施。該制度應(yīng)通過各民族地區(qū)予以強化，以保障此制度的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、權(quán)威性，使得民族地區(qū)農(nóng)村低保工作納入有法可依的民主化軌道，確保民族地區(qū)農(nóng)村居民的基本生存權(quán)，最低限度物質(zhì)生活有法律保障，通過司法救濟使其不落空，又能提升司法公信力[4]。

3.3 設(shè)立合理的民族地區(qū)農(nóng)村低?；鶞?zhǔn)線

制定一條科學(xué)合理的民族地區(qū)農(nóng)村低?；鶞?zhǔn)線是實施該地區(qū)農(nóng)村低保制度的基礎(chǔ)和前提。制定一條明確合理的低?；鶞?zhǔn)線，一方面可以強化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，進而杜絕在低保發(fā)放過程中出現(xiàn)的主觀性和隨意性，另一方面可以切實保障所需保護弱勢民族地區(qū)農(nóng)村貧困群體的切實利益。當(dāng)然，這條基準(zhǔn)線的設(shè)定應(yīng)該結(jié)合各地區(qū)實際情況進行具體詳細地劃定，如美國規(guī)定月收入的1/3用在食物方面的家庭就屬于貧困人口家庭。又可以根據(jù)各民族地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)民收入水平的差異而制定不同的低保標(biāo)準(zhǔn)，帶有一定彈性的標(biāo)準(zhǔn)既能發(fā)揮在適用中的靈活性，又能最大限度體現(xiàn)“公平保護”的立法目的。

3.4 加強政府在低保制度中與民間團體的合作

政府應(yīng)該積極拓寬民族地區(qū)農(nóng)村救助資金的來源渠道，除了中央政府和地方政府的投入比例之外，還應(yīng)發(fā)揮民間力量在民族地區(qū)農(nóng)村低保制度中扮演的積極角色。政府在農(nóng)村低保制度建設(shè)中扮演著重要角色，但民間力量也不容輕視。目前我國民間社會互助力量仍較脆弱，如何更好協(xié)調(diào)社會各方面資源，發(fā)揮民間社會團隊為民族地區(qū)農(nóng)村低保制度貢獻其應(yīng)有力量，是不斷完善該制度的重要環(huán)節(jié)[5]。如在美國，政府與民間慈善組織之間的合作比較融洽，在政府的引導(dǎo)下，民間團體從事救助、慈善的福利機構(gòu)比較多，市民的慈善責(zé)任和服務(wù)意識非常強烈，救助行為不僅僅是政府的業(yè)務(wù)，也逐漸發(fā)展成為社會義務(wù)。今后，我國應(yīng)該建立健全相關(guān)法律法規(guī)，積極引導(dǎo)這些民間組織機構(gòu)與民族地區(qū)農(nóng)村低保管理機構(gòu)合作，并不斷增強其投入低保制度運作的社會正能量，不斷提高廣大民眾的公益意識，輔助政府施行民族地區(qū)農(nóng)村低保制度，構(gòu)建和諧有序的社會救助制度，減小貧富差距，構(gòu)建形成適合我國國情、頗具中國特色的民族地區(qū)農(nóng)村低保制度，與扶貧開發(fā)、慈善救濟等制度相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一。

參考文獻

[1] 李媛媛,喬慶敏.國外農(nóng)村低保制度建設(shè)實踐與經(jīng)驗借鑒[J].科技信息,2012(34).

[2] 丁國峰等.日本“低保”制度及其對我國的借鑒意義[J].北京交通大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2011(3).

[3] 林莉紅,孔繁華.社會救助法研究[M].法律出版社,2008.

[4] 丁國峰.司法公信力的內(nèi)涵解讀、現(xiàn)狀問題及構(gòu)建路徑[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2013(6).

[5] 劉嘉慧,黃黎若蓮.英、美兩國及大中華地區(qū)社會救助制度發(fā)展的反思[J].社會保障研究,2009(2).

作者簡介：丁國峰(1980-)，男，湖北英山人，法學(xué)博士，副教授；王浩(1990-)，女，昆明理工大學(xué)法學(xué)院2014級研究生。

基金項目：①2013年度云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年項目“民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障法律制度研究”(QN2013029)的部分研究成果。

中圖分類號：F126

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)05(a)-124-03