比較政治學(xué)中的國(guó)家與政府

楊寧媛 陳利會(huì) 吳碧云

摘 要：目前中國(guó)的公務(wù)員制度正面臨深化改革，通過(guò)分析對(duì)比其他國(guó)家和中國(guó)公務(wù)員制度，可以從中汲取有用的經(jīng)驗(yàn)為更好地完善中國(guó)公務(wù)員制度提供有益的建議和觀點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)中過(guò)與日、法公務(wù)員制度的比較研究，揭示中國(guó)公務(wù)員制度目前存在的問(wèn)題，以借鑒日、法公務(wù)員制度的有利經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善我國(guó)公務(wù)員制度。日本和法國(guó)的公務(wù)員制度都有特殊的分類(lèi)制度。借鑒的此類(lèi)制度規(guī)范，有利于建立更符合中國(guó)國(guó)情的公務(wù)員制度。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員分類(lèi);公務(wù)員制度;公民參與

引言

西方國(guó)家公務(wù)員制度是資本主義發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它源于中國(guó)古代科舉制度，始于英國(guó)的文官制度。她的確立和發(fā)展存在兩種類(lèi)型：一是英美類(lèi)型，是在同恩賜官爵制和政黨分贓制的斗爭(zhēng)過(guò)程中確立的;二是德、法、日等國(guó)，主要是原有的帝國(guó)官僚制和封建制的基礎(chǔ)上演變而來(lái)。法、日的公務(wù)員制度是靠強(qiáng)大的中央集權(quán)，有國(guó)家頒布法律，確立公務(wù)員制度[1]。這與中國(guó)的公務(wù)員制度建立相同，因此這兩個(gè)國(guó)家的成熟的分類(lèi)制度，對(duì)中國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展有非常大的借鑒意義。

一、法國(guó)公務(wù)員的分類(lèi)制度的特點(diǎn)

1.成熟完善的公務(wù)員培訓(xùn)制度

法國(guó)高度重視公務(wù)員的培訓(xùn)，公司章程的公務(wù)員總是清楚地確認(rèn)公務(wù)員的權(quán)利享受定期的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。1971年繼續(xù)教育法律特別規(guī)定，公務(wù)員的培訓(xùn)。1985年，法國(guó)政府進(jìn)一步規(guī)定：公務(wù)員有權(quán)要求繼續(xù)訓(xùn)練;公務(wù)員有興趣在您的項(xiàng)目中有權(quán)申請(qǐng)培訓(xùn)。在金錢(qián)和時(shí)間上的保護(hù)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)支付6%的公務(wù)員根據(jù)工齡的長(zhǎng)度也可以1 - 3年培訓(xùn)假期，不要停止薪資的假期。法國(guó)有一群專(zhuān)業(yè)的高校和研究機(jī)構(gòu)，形成了一個(gè)相對(duì)完整的系統(tǒng)的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)。“除了國(guó)家行政學(xué)院，巴黎大學(xué)的綜合工程，國(guó)際公共管理研究所等總理府全國(guó)學(xué)校的直接領(lǐng)導(dǎo)，五屬于公立學(xué)校的行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下，七十多名專(zhuān)業(yè)技術(shù)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)屬于政府部門(mén)，28屬部門(mén)和地方政府領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)中心。”

據(jù)統(tǒng)計(jì)，學(xué)校培養(yǎng)的學(xué)生占超過(guò)一半的法國(guó)高級(jí)公務(wù)員，有些還擔(dān)任總統(tǒng)和總理，希拉克。特別是，被稱(chēng)為法國(guó)高級(jí)公務(wù)員的“搖籃”中國(guó)國(guó)家行政學(xué)院，成立于1945年，直屬中央政府的法國(guó)，是教育機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)非技術(shù)高級(jí)公務(wù)員，超過(guò)80%的法國(guó)導(dǎo)演從公務(wù)員研究所畢業(yè)?，F(xiàn)在，公務(wù)員的數(shù)量的增長(zhǎng)和政府行政職能的增加，組織政府本身就沒(méi)有整個(gè)訓(xùn)練，所以法國(guó)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也越來(lái)越呈現(xiàn)出市場(chǎng)化的趨勢(shì)，政府放松對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的限制，廣泛吸引私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)力量進(jìn)入市場(chǎng)。

法國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)也強(qiáng)調(diào)實(shí)用性”，基于實(shí)踐，問(wèn)題為中心”，關(guān)注培養(yǎng)學(xué)生的分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力。例如，國(guó)家行政學(xué)院的教學(xué)方法非常有針對(duì)性：學(xué)生分組8 ～ 10人，案例教學(xué)。實(shí)習(xí)組件占整個(gè)的30%評(píng)估、學(xué)生在實(shí)習(xí)期間作為州長(zhǎng)和大使或助理，國(guó)際組織，迅速獲得高級(jí)公務(wù)員實(shí)際工作的行政領(lǐng)導(dǎo)，研究生可以直接訪問(wèn)高級(jí)公務(wù)員。此外，法國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)的內(nèi)容并不完全由培訓(xùn)部門(mén)，但將部門(mén)和給我的建議。部門(mén)機(jī)構(gòu)問(wèn)題每年培訓(xùn)需求調(diào)查，了解各單位和每個(gè)公務(wù)員培訓(xùn)需求，提供量身定制的培訓(xùn)內(nèi)容。

綜上所述，法國(guó)公務(wù)員的分類(lèi)制度和高針對(duì)性的培訓(xùn)制度，使公務(wù)員和為國(guó)家建設(shè)和公務(wù)員個(gè)人職業(yè)生涯發(fā)展都提供了穩(wěn)定的基礎(chǔ)，既節(jié)約了政府成本和社會(huì)資源，又能實(shí)現(xiàn)公民參與的機(jī)會(huì)公平。對(duì)中國(guó)特色的公務(wù)員制度建設(shè)具有極大的借鑒意義。

二、中國(guó)的公務(wù)員分類(lèi)

1.公務(wù)員有領(lǐng)導(dǎo)成員和非領(lǐng)導(dǎo)成員兩部分。錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開(kāi)考試、嚴(yán)格考察、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的辦法。非領(lǐng)導(dǎo)職位招考的學(xué)歷條件最低是大專(zhuān)學(xué)歷。而公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，有經(jīng)過(guò)民主推薦、組織考察，最后討論決定。[5]

2.按職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分了一下三類(lèi)：

（1）綜合管理類(lèi)，履行綜合管理以及內(nèi)部管理等。從事規(guī)劃、咨詢、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和機(jī)關(guān)內(nèi)部管理工作。

（2）專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)，從事專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作，履行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職責(zé)，為試試公共管理提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持和技術(shù)手段保障。如公安部的法醫(yī)鑒定、痕跡檢驗(yàn)等，外交部門(mén)的高級(jí)翻譯等。

（3）行政執(zhí)法類(lèi)，直接履行監(jiān)管、處罰、稽查等現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的職責(zé)。主要集中于公安、稅務(wù)、工商、之間、環(huán)保、藥檢等政府部門(mén)的基層單位。目前，法官、檢察官屬于單獨(dú)類(lèi)別。

對(duì)比三國(guó)的公務(wù)員職位分類(lèi)，能夠看出，中國(guó)公務(wù)員選拔體系是在如此龐大的人口數(shù)量中選擇有素質(zhì)的人民公仆是有力的保障。但是，體系中沒(méi)有針對(duì)低學(xué)歷群體的職位設(shè)立。個(gè)人認(rèn)為這樣其實(shí)在某種程度上造成人力資源和社會(huì)資源的浪費(fèi)，很多大學(xué)生并在并不了解公務(wù)員職業(yè)的情況下就花費(fèi)了大量的時(shí)間和錢(qián)財(cái)準(zhǔn)備公務(wù)員考試，這不僅不利于考上的公務(wù)員的職業(yè)生涯健康發(fā)展，同時(shí)，對(duì)于大量不能考上的高素質(zhì)人才，時(shí)間和財(cái)力成本的浪費(fèi)也是不可挽回的。

三、中國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員制度存在的一些相關(guān)問(wèn)題

1.社會(huì)資源和人才資源的浪費(fèi)

現(xiàn)今有相當(dāng)數(shù)量在職人員和大學(xué)畢業(yè)生是學(xué)自然學(xué)科的，有很好的專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)和背景，單選擇放棄專(zhuān)業(yè)而考公務(wù)員。國(guó)家培養(yǎng)一個(gè)科技人才，需要花費(fèi)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的財(cái)力物力;而考生個(gè)人還要在備考上花費(fèi)掉大量時(shí)間和精力;社會(huì)力量辦學(xué)、助學(xué)機(jī)構(gòu)，會(huì)舉辦各種名目繁多的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)班，出版印制大量的復(fù)習(xí)備考書(shū)籍，但考綱年年有修訂和變化，備考資料時(shí)效性有限，考生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)增加的同時(shí)，社會(huì)資源被大量浪費(fèi)。每年報(bào)考人數(shù)居高不下，而實(shí)際能被錄取的人寥寥無(wú)幾，組織考試的相關(guān)部門(mén)從中獲得經(jīng)濟(jì)收益，是一種典型的“應(yīng)試經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。

當(dāng)“公務(wù)員熱”高漲，就會(huì)使原本應(yīng)當(dāng)在技術(shù)和專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)、更需要?jiǎng)?chuàng)造性的部門(mén)發(fā)揮作用的人才卡在了政務(wù)部門(mén)上，經(jīng)濟(jì)不可能有充足活力去面對(duì)新環(huán)境下的新挑戰(zhàn)。在這種不正常的激勵(lì)因素作用下，一個(gè)“全民皆欲為官”的環(huán)境將會(huì)形成，并會(huì)造成其他行業(yè)人才的流失和社會(huì)資源的浪費(fèi)。[6]

另外，現(xiàn)有的行政管理專(zhuān)業(yè)的大學(xué)生和研究生中，存在大量盲目選擇專(zhuān)業(yè)的現(xiàn)象。一類(lèi)是受功力主義影響，選擇該專(zhuān)業(yè)，把自己最寶貴的青春用在一個(gè)其實(shí)并不愛(ài)好的專(zhuān)業(yè)上;另一類(lèi)是因?yàn)椴涣私饣蚱媪私庠搶?zhuān)業(yè)而進(jìn)行了選擇。這類(lèi)人員的存在使得個(gè)人和社會(huì)付出的代價(jià)會(huì)更高。

2.公務(wù)員流失嚴(yán)重

首先，大學(xué)生參加公務(wù)員考試缺乏明確的目標(biāo)，盲目的效仿。許多大學(xué)生報(bào)考公務(wù)員也是一種從眾心理，看見(jiàn)周?chē)膶W(xué)生報(bào)考，自己也跟著盲目報(bào)考，缺乏明確的目標(biāo)?？荚囈荒旰螅瑩?jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員沒(méi)有去網(wǎng)站注冊(cè)后確認(rèn)并檢查缺乏測(cè)試速度。

第二，缺乏對(duì)公務(wù)員的理解，缺乏詳細(xì)的職業(yè)規(guī)劃。當(dāng)代大學(xué)生缺乏職業(yè)規(guī)劃詳細(xì)自己，報(bào)考公務(wù)員沒(méi)有理性分析自己的專(zhuān)業(yè)、性格等因素，學(xué)生在任何地方在任何行業(yè)，熱衷于報(bào)考公務(wù)員幾乎一致，最熱衷于學(xué)生不知道具體的公務(wù)員是如何工作的，不知道我喜歡從事公共管理，無(wú)論將來(lái)從事什么具體的管理工作和盲目報(bào)考。即使最后順利通過(guò)考試當(dāng)公務(wù)員，后來(lái)因?yàn)樗牟贿m的，辭職了。[7]

四、啟示和設(shè)想

不論是因?yàn)槭芄俦疚凰枷氲挠绊戇€是功利主義作怪，這些已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題給國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人帶來(lái)的隱性的，更長(zhǎng)期的影響是無(wú)法計(jì)量的。這么大的漏洞長(zhǎng)期存在不能簡(jiǎn)單地歸咎于歷史，管理和改革的缺失是一個(gè)重要的原因。重點(diǎn)在公務(wù)人員系統(tǒng)的運(yùn)作的公開(kāi)程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上時(shí)代發(fā)展的潮流。社會(huì)中的大部分人事有權(quán)但沒(méi)有渠道深入了解政府運(yùn)作，除了可以進(jìn)入政府部門(mén)工作的公務(wù)員，但是信息的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)造成以上提到的各種問(wèn)題。

我國(guó)與法、日兩國(guó)的國(guó)情不同，人口基數(shù)太大，現(xiàn)有的高學(xué)歷人才報(bào)考公務(wù)員崗位的人數(shù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)崗位需求量。但本文作者認(rèn)為，設(shè)置的崗位有限不代表公民參與政府工作的機(jī)會(huì)也隨之固定。換句話說(shuō)，我們目前不能安排較低學(xué)歷的有志者進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，但一部分較高學(xué)歷的公務(wù)員又想離開(kāi)，那么為什么不在學(xué)歷固定下來(lái)之前，就提供每個(gè)人平等的機(jī)會(huì)去了解政府工作呢？這樣部分人就可以如愿走上仕途，為政府建設(shè)出力;另一部分人也可以少走彎路，不用浪費(fèi)時(shí)間和資源。

事實(shí)上，政府機(jī)關(guān)最大的作用是實(shí)施公共管理，對(duì)公務(wù)員的要求，并不需要很高的技術(shù)含量。因此，我們政府其實(shí)也可以適當(dāng)?shù)刈尦醺咧械膶W(xué)生接觸最簡(jiǎn)單點(diǎn)政府日常工作。當(dāng)然不像法國(guó)和日本一樣要求他們考試，讓后試用，最后入職，我們可以放開(kāi)思路，在教育體系和立法體系等相關(guān)支持系統(tǒng)的幫助下，讓盡可能多的初高中學(xué)生，以及在校大學(xué)生在確立人生的最終學(xué)歷之前有機(jī)會(huì)參與那些簡(jiǎn)單的政務(wù)工作。比如以假期實(shí)習(xí)、假期夏令營(yíng)項(xiàng)目、學(xué)期間特設(shè)實(shí)踐課、參觀課等多種多樣的短期互動(dòng)形式，讓學(xué)生較為實(shí)際地了解公務(wù)員工作。需要指出的是，不能限制參與這些相關(guān)活動(dòng)的大學(xué)生的專(zhuān)業(yè)，應(yīng)該意識(shí)同仁。進(jìn)一步地，通過(guò)這些活動(dòng)，學(xué)校和政府可以聯(lián)合建立一個(gè)公務(wù)人力資源儲(chǔ)備庫(kù)，這樣不僅會(huì)逐漸解決上述問(wèn)題，更能在較短時(shí)期幫助到一大批盲目考公務(wù)員的高學(xué)歷人才選擇正確的職業(yè)發(fā)展方向，人盡其才，才不會(huì)浪費(fèi)社會(huì)資源，促進(jìn)其他行業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展。當(dāng)然，這一設(shè)想的重要條件是有盡可能多的學(xué)生有平等的機(jī)會(huì)參與，雖有難度，但有日、法國(guó)家的成功機(jī)制作為借鑒，將為這一設(shè)想的實(shí)現(xiàn)增加更多的可能性。

我們政府應(yīng)跟上時(shí)代發(fā)展的腳步，建立服務(wù)型政府就要將政府視為一個(gè)全面開(kāi)放的系統(tǒng)，充分與社會(huì)成員互動(dòng)，為社會(huì)成員服務(wù)。

總結(jié)

日本和法國(guó)的基礎(chǔ)類(lèi)工作的公務(wù)員分類(lèi)制度的存在，為作者提供了解決中國(guó)現(xiàn)存的“公務(wù)員熱”、公務(wù)人才大量流失等問(wèn)題的思路。即開(kāi)展活動(dòng)讓初、高中學(xué)生，以及大學(xué)生有機(jī)會(huì)接觸政府日?；A(chǔ)工作，從而了解公務(wù)員系統(tǒng)運(yùn)作。這樣，就可以在“優(yōu)先選擇高學(xué)歷”的國(guó)情下，讓青少年在擁有平等機(jī)會(huì)的時(shí)候就能為未來(lái)選擇職業(yè)方向打下一定基礎(chǔ)。國(guó)家就可以選到真正公務(wù)人才，社會(huì)就可以節(jié)約下不少社會(huì)資源用于其他方面的建設(shè)，學(xué)生個(gè)人也可以少走彎路，在自己熱愛(ài)的崗位上為國(guó)家建設(shè)做貢獻(xiàn)，如若這三方面能實(shí)現(xiàn)，其隱形的社會(huì)價(jià)值將會(huì)在更大。

科學(xué)的公務(wù)員制度是現(xiàn)代政府人事管理的發(fā)展方向，通過(guò)對(duì)公務(wù)員制度的概述，我們可以看到，盡管一個(gè)國(guó)家的公務(wù)員制度的影響國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面。在不同的國(guó)家有不同的特點(diǎn)，但中國(guó)和日本公務(wù)員制度的基本概念是一致的，指出的基本方向在中國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展，在具體的制度建設(shè)應(yīng)該在中國(guó)公務(wù)員制度不同于日本公務(wù)員制度的特點(diǎn)的前提下日本公務(wù)員制度的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建中國(guó)國(guó)情的具有中國(guó)特色的公務(wù)員制度。與日本國(guó)家公務(wù)員制度相比，中國(guó)的公務(wù)員制度發(fā)展階段，它不是完美的，因此，為了提高公務(wù)員系統(tǒng)一步一步的發(fā)展將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。（作者單位：云南民族大學(xué)）

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