公民參與社區(qū)治理現(xiàn)狀研究

季燕妮

摘 要：公民參與社區(qū)治理一方面是國(guó)家自上而下“還權(quán)于民”的體現(xiàn)，另一方面也是基層民主的直接實(shí)踐。本文通過(guò)對(duì)北京某區(qū)社區(qū)中公民參與情況的調(diào)查，分析目前公民參與社區(qū)治理存在的問(wèn)題，并提出社區(qū)加強(qiáng)宣傳動(dòng)員、改進(jìn)參與形式，增強(qiáng)社區(qū)對(duì)公民參與的反饋，借助媒體和教育強(qiáng)化公民意識(shí)等建議，以期達(dá)到推進(jìn)公民參與社區(qū)治理能力的目的。

關(guān)鍵詞：公民參與；社區(qū)治理；民主社會(huì)

一、社區(qū)治理與公民參與

社區(qū)是我國(guó)城市治理的最小單元，也是公民參與這一民主形式最基礎(chǔ)最直接的發(fā)生地。社區(qū)治理運(yùn)作存在兩種推行方式，一種是以命令行事、自上而下的直接推行方式；另一種是由下而上的啟發(fā)，通過(guò)居民共同討論、共同思考而解決社區(qū)問(wèn)題，從而促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的間接推行方式[1]。準(zhǔn)確的說(shuō)，前一種推行方式筆者更傾向于將其定義為社區(qū)管理，而“社區(qū)治理”的主體和手段應(yīng)該是多元的，而且治理本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)且持續(xù)的過(guò)程[2]。因此社區(qū)治理是指通過(guò)街道辦、居委會(huì)、社區(qū)居民等多元主體通過(guò)多種手段對(duì)社區(qū)內(nèi)事務(wù)進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)和動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的過(guò)程。而公民參與是社區(qū)治理這一概念達(dá)成的重要條件。隨著我國(guó)對(duì)于社區(qū)治理及公眾參與理論與實(shí)踐的研究不斷深入，我國(guó)社區(qū)治理的情況也逐漸從最開(kāi)始較單一的部門管理、由上而下的推進(jìn)模式逐步走向公民參與治理的新局面。

對(duì)于公民參與的定義從行政管理學(xué)和社會(huì)學(xué)都有側(cè)重點(diǎn)不同的定義，本文論述的社區(qū)治理層面的公民參與是指公民在社區(qū)事務(wù)范圍內(nèi)為謀取社區(qū)的公共利益而采取的一切行為。公民參與可分為政治性參與和非政治性參與。前者是指公民參與國(guó)際政治事務(wù)或與本社區(qū)政治權(quán)利歸屬相關(guān)的事務(wù)，例如人大代表選舉投票等。非政治性參與則是指社區(qū)公民參與非政治性事務(wù)的管理活動(dòng)，涉及事務(wù)的范圍較廣，占了社區(qū)公民參與活動(dòng)的絕大部分，筆者將其按照參與程度的不同劃分為五個(gè)層級(jí)：執(zhí)行居委會(huì)強(qiáng)制決議（如遵守社區(qū)規(guī)章、執(zhí)行社區(qū)安全條例等），參與社區(qū)治理活動(dòng)（如幫扶困難戶、參與治安巡邏隊(duì)、參與社區(qū)綠化行動(dòng)等），參與社區(qū)治理評(píng)估（如向居委會(huì)提出工作意見(jiàn)、給社區(qū)活動(dòng)提出建議）、參與社區(qū)選舉及規(guī)章制度制（如參與樓長(zhǎng)或居委會(huì)職務(wù)的選舉、參與居民會(huì)議、參與社區(qū)規(guī)章的討論制定等）。

然而在社區(qū)治理中推行公民參與是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，我國(guó)目城市社區(qū)治理中公民參與的推廣在逐步發(fā)展的過(guò)程中，也不斷的遇到各種問(wèn)題和阻力?？陀^的分析目前我國(guó)公民參與社區(qū)治理遇到的問(wèn)題，并給出相應(yīng)改進(jìn)建議，對(duì)推進(jìn)我國(guó)的民主進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民有重要意義。

二、目前公民參與社區(qū)治理存在的問(wèn)題

筆者就目前北京市某區(qū)公民參與社區(qū)治理活動(dòng)的情況進(jìn)行了走訪和問(wèn)卷調(diào)查，共發(fā)放問(wèn)卷466份，其中有效問(wèn)卷417份，主要涉及公民參與社區(qū)治理活動(dòng)的深度、廣度、效度等幾個(gè)方面。根據(jù)問(wèn)卷數(shù)據(jù)顯示，目前的公民參與社區(qū)治理的問(wèn)題主要有以下幾方面：

第一，公民參與積極性呈現(xiàn)梭型布，積極性沒(méi)有得到充分調(diào)動(dòng)。根據(jù)調(diào)查問(wèn)卷所反映的數(shù)據(jù)分析，社區(qū)公民參與社區(qū)治理的積極性呈現(xiàn)出梭型的分布——完全沒(méi)有積極性的人群、略有積極性的人群和積極性很高的人群分別占據(jù)了接受調(diào)查樣本的17%、57%和26%，略有積極性的人群占了受調(diào)查人數(shù)的半數(shù)以上。同時(shí)，在問(wèn)卷進(jìn)一步的參與社區(qū)治理動(dòng)機(jī)問(wèn)題中，參與過(guò)社區(qū)治理活動(dòng)的人群普遍選擇“作為社區(qū)的一份子自愿加入”（占78%）。而對(duì)于完全沒(méi)有積極性的樣本群體，未參與的動(dòng)機(jī)不一而足，占比重最大的是“不知如何參與社區(qū)的活動(dòng)”、“日常沒(méi)有參與時(shí)間”兩個(gè)選項(xiàng)。由此可以看出，社區(qū)的大部分公民都有通過(guò)宣傳、動(dòng)員和優(yōu)化活動(dòng)形式等措施參與社區(qū)治理的可能性，而其參與社區(qū)活動(dòng)的障礙主要是宣傳力度的欠缺和客觀的時(shí)間問(wèn)題。

第二，參與社區(qū)治理的公民群體年齡劃分明顯，缺乏年輕群體的參與。在調(diào)查中，參與社區(qū)治理活動(dòng)的人群主要為55歲以上的人群，受教育程度普遍為小學(xué)及以下。45歲～55歲年齡段中有少部分居民參與社區(qū)治理活動(dòng)，而25歲～45歲年齡群中，僅有7%的居民參與過(guò)社區(qū)治理活動(dòng)。由此，目前參與社區(qū)治理的公民主要還是以臨退休或已退休的老人為主要群體，年輕人及上班族對(duì)于社區(qū)治理活動(dòng)參與非常少，這就造成了參與主體的單一性和可參與活動(dòng)的有限性。采取何種方式調(diào)動(dòng)年輕群體參與社區(qū)治理，如何協(xié)調(diào)社區(qū)治理活動(dòng)與公民日常生活工作的時(shí)間，應(yīng)該是后續(xù)社區(qū)治理活動(dòng)開(kāi)展時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)。

第三，公民參與社區(qū)治理活動(dòng)的深度有限，普遍停留在淺層面。公民參與社區(qū)治理的內(nèi)容普遍停留在執(zhí)行社區(qū)決策、參與社區(qū)組織的普及宣傳活動(dòng)、加入社區(qū)志愿者活動(dòng)等較淺層面的內(nèi)容。而對(duì)于社區(qū)管理制度的制定、社區(qū)治理行為的監(jiān)督等深層次活動(dòng)涉及的很少。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，一方面來(lái)自社區(qū)服務(wù)中心活動(dòng)開(kāi)展比較少，動(dòng)員困難；另一方面也由于參與社區(qū)治理的公民主要集中在高領(lǐng)退休人群，此類人群受教育程度普遍較低，缺乏相應(yīng)的深層治理意識(shí)。不論是社區(qū)服務(wù)中心，還是社區(qū)居民，目前只有將公民作為社區(qū)治理“志愿者”的意識(shí)，而非作為社區(qū)治理“主人翁”的意識(shí)。

三、加強(qiáng)公民參與社區(qū)治理的建議

第一，社區(qū)加強(qiáng)宣傳動(dòng)員、改進(jìn)參與形式。目前社區(qū)的軟硬件資源主要集中在健身、養(yǎng)生和娛樂(lè)等方面，社區(qū)管理部門應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)有資源，通過(guò)視頻展示、印刷宣傳冊(cè)、張貼海報(bào)等形式，加強(qiáng)宣傳力度，有效調(diào)動(dòng)積極性處于中間層級(jí)的居民參與治理。社區(qū)在推動(dòng)公民參與社區(qū)治理過(guò)程中，除了增加針對(duì)中間人群的動(dòng)員宣傳，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)已有治理活動(dòng)的參與方式宣傳，減少居民因?yàn)槿鄙傩畔⒍鵁o(wú)法參與社區(qū)治理的情況。另一方面，針對(duì)年輕居民缺乏參與社區(qū)治理時(shí)間的問(wèn)題，社區(qū)服務(wù)中心需要優(yōu)化和簡(jiǎn)化公民參與社區(qū)治理的活動(dòng)形式，豐富拓寬參與渠道?？梢酝ㄟ^(guò)電子政務(wù)等在線參與的方式，將參與時(shí)間和參與地點(diǎn)靈活化，為年輕居民提供參與的可行性。

第二，增強(qiáng)社區(qū)對(duì)公民參與行為的反饋。公民參與社區(qū)治理活動(dòng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的推進(jìn)過(guò)程，隨著近年來(lái)政府除了初期的調(diào)動(dòng)參與積極性，在公民參與后，社區(qū)針對(duì)公民參與的內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)的正面的反饋和回應(yīng)也是很重要的刺激。及時(shí)、透明、正面的反饋，可以有效提升社區(qū)居民參與社區(qū)治理活動(dòng)的積極性，拓寬公民參與面。后期的及時(shí)反饋與回應(yīng)與前期的動(dòng)員宣傳可以形成一個(gè)社區(qū)與公民之間的良性互動(dòng)循環(huán)，這樣有利于公民與社區(qū)之間逐步形成一種合作、互助關(guān)系，并且有助于幫助參與公民在心理上從“志愿者”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸魅宋獭钡慕巧?/p>

第三，通過(guò)媒體宣傳和教育等渠道對(duì)于公民意識(shí)進(jìn)行深化。目前公民參與社區(qū)治理存在的問(wèn)題除了參與的廣度不足外，參與程度較淺的問(wèn)題同樣需要得到關(guān)注。將公民參與社區(qū)治理按照參與活動(dòng)的類型由淺至深劃分，可以分為執(zhí)行社區(qū)決議、參與社區(qū)治理志愿活動(dòng)、參與社區(qū)治理評(píng)估、參與社區(qū)選舉及規(guī)章制度制定等五個(gè)層面，而就目前調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，公民參與的內(nèi)容普遍停留在第一和第二層面，后續(xù)三個(gè)層面基本沒(méi)有涉及。這種現(xiàn)象與目前參與社區(qū)治理的公民群體素質(zhì)有關(guān)，由于參與治理的公民普遍為臨退休老人且受教育程度較低，他們對(duì)于參與社區(qū)治理的認(rèn)知也基本停留在響應(yīng)組織號(hào)召這個(gè)層面，缺乏對(duì)于民主原理和過(guò)程的了解。因此我們一方面需要通過(guò)媒體針對(duì)廣大的受眾進(jìn)行廣泛層面的價(jià)值觀宣傳，逐步推動(dòng)公民參與內(nèi)容的深化，另一方面，隨著高等教育的普及，我們應(yīng)該重視高等教育的作用，通過(guò)政治、哲學(xué)等課程的開(kāi)設(shè)，給將來(lái)會(huì)參與社區(qū)治理的公民樹(shù)立相應(yīng)民主意識(shí)，使其既要服從自己的國(guó)家，又要有理性的民主素養(yǎng)。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 張菊枝.社區(qū)功能視角下的社區(qū)參與[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)報(bào)，2010（5）：125-130.

[2] 夏曉麗.城市社區(qū)治理中公民參與問(wèn)題研究[D].山東大學(xué)，2011.