淺議影響中央部門項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的主要因素及改進(jìn)措施

葉敏

[摘 要]預(yù)算管理作為國(guó)家財(cái)政管理體制的重要組成部分，其執(zhí)行效率和效果不但關(guān)系到財(cái)政職能的有效發(fā)揮，也關(guān)系到財(cái)政資金的使用效率和效益。多年來，雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列的政策、實(shí)施辦法，但部門預(yù)算執(zhí)行中，還是問題不斷。文章就影響預(yù)算執(zhí)行的主要因素展開討論，發(fā)現(xiàn)目前預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問題并提出相應(yīng)的解決措施。

[關(guān)鍵詞]中央部門；項(xiàng)目預(yù)算；精細(xì)化管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.44.091

隨著國(guó)家財(cái)政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，以及對(duì)科教事業(yè)重視程度的不斷提高，國(guó)家對(duì)科教事業(yè)的財(cái)政支持力度也在不斷加大。近年來，各科教事業(yè)單位的中央部門項(xiàng)目預(yù)算大幅提高，項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行也因此得到了廣泛關(guān)注。

目前，項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行普遍存在進(jìn)度緩慢，資金支付“前松后緊”，年底突擊用款、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金較大的情況。同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性也沒有得到應(yīng)有的重視。這不僅影響了財(cái)政資金的使用效率，也給財(cái)政資金的管理和支付帶來風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

本文將從影響預(yù)算執(zhí)行的主要因素、目前項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中普遍存在的問題，以及相應(yīng)的改進(jìn)措施三方面與大家一同探討、分析解決項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行問題的方法。

1 影響項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的主要因素

1.1 外部因素

1.1.1 批復(fù)下達(dá)的及時(shí)性

預(yù)算下達(dá)是預(yù)算執(zhí)行的前提條件，預(yù)算指標(biāo)下達(dá)得越早，項(xiàng)目組織實(shí)施的時(shí)間越寬裕，有利于項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行。

1.1.2 國(guó)庫(kù)集中支付及政府采購(gòu)制度要求的不斷完善

隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)政策等改革的不斷深化，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金支付的監(jiān)督，規(guī)范了政府采購(gòu)流程，保障了財(cái)政資金的安全性，提高了財(cái)政資金的使用效率。改革后的支付方式使得資金的支付更能真實(shí)地反映項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際進(jìn)度，但由于填報(bào)口徑的進(jìn)一步規(guī)范，加之大多預(yù)算單位對(duì)政策的改變還沒有很好地適應(yīng)，使得項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行難度日漸加大，進(jìn)度緩慢的問題日益顯露。

1.2 內(nèi)部因素

1.2.1 項(xiàng)目預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性

科學(xué)、準(zhǔn)確地編制項(xiàng)目預(yù)算是項(xiàng)目預(yù)算有效執(zhí)行的前提。經(jīng)過科學(xué)的論證和量化分析，才能夠科學(xué)、準(zhǔn)確地編制項(xiàng)目預(yù)算。

（1）充足的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備以及對(duì)儲(chǔ)備項(xiàng)目詳細(xì)的規(guī)劃將有利于項(xiàng)目預(yù)算的順利申報(bào)。

（2）項(xiàng)目預(yù)算編制過程中，與項(xiàng)目執(zhí)行及物資使用部門的必要溝通，能夠有效避免項(xiàng)目預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行的脫節(jié)而導(dǎo)致預(yù)算無(wú)法按計(jì)劃執(zhí)行的問題。

（3）充分的項(xiàng)目論證及準(zhǔn)備工作的開展，使得項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)后，即刻組織項(xiàng)目的實(shí)施成為可能，可從根本上解決項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢的問題。

（4）據(jù)實(shí)際用款需求編制的項(xiàng)目預(yù)算，使項(xiàng)目預(yù)算更容易實(shí)施。

1.2.2 項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量

項(xiàng)目預(yù)算的準(zhǔn)確編報(bào)、批復(fù)的及時(shí)下達(dá)為加快項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，但其根本還是必須回到項(xiàng)目的實(shí)施。

項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行在財(cái)務(wù)報(bào)表上表現(xiàn)為資金的支付，而究其根本是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的推進(jìn)程度。因此，項(xiàng)目實(shí)施與預(yù)算管理的脫節(jié)將對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行造成影響并存在風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.3 預(yù)算單位項(xiàng)目管理水平

高質(zhì)量的項(xiàng)目管理水平是項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的必要保障，項(xiàng)目過程管理的粗放化將導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及質(zhì)量的不受控制，也會(huì)給財(cái)政資金和預(yù)算管理帶來風(fēng)險(xiǎn)。

2 項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中普遍存在的問題

2.1 項(xiàng)目前期論證不充分導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制脫離實(shí)際

一是預(yù)算單位未按照其發(fā)展規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和儲(chǔ)備，導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)倉(cāng)促； 二是項(xiàng)目前期論證不充分，對(duì)項(xiàng)目可實(shí)施條件考慮不足，將不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，導(dǎo)致預(yù)算下達(dá)后項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施； 三是項(xiàng)目預(yù)算編制前，與物資需求和項(xiàng)目執(zhí)行部門的溝通不充分，缺乏對(duì)資金實(shí)際需求量及用途的必要了解，上報(bào)預(yù)算與實(shí)際需求量或申報(bào)內(nèi)容與實(shí)際用款需求不符，造成對(duì)項(xiàng)目預(yù)算資金的估計(jì)不足或浪費(fèi)。

2.2 部門預(yù)算下達(dá)不及時(shí)

部門預(yù)算的上報(bào)需要經(jīng)過層層上報(bào)、審批，一般歷時(shí)近半年，批復(fù)多于預(yù)算執(zhí)行當(dāng)年的一季度末下達(dá)，嚴(yán)重影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

2.3 項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行與相關(guān)政策脫節(jié)

國(guó)庫(kù)集中支付和政府采購(gòu)等政策的實(shí)施，規(guī)范了單位政府采購(gòu)及資金支付流程，同時(shí)也對(duì)項(xiàng)目預(yù)算資金的使用提出了較高要求。如果對(duì)相關(guān)政策沒有清楚的了解和掌握，政策落實(shí)不到位，相關(guān)工作沒有及時(shí)開展、資料準(zhǔn)備不充分，都會(huì)直接或間接地影響項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行。

2.4 項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不同步

項(xiàng)目實(shí)施是項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)和靈魂。沒有實(shí)施進(jìn)度的預(yù)算執(zhí)行是沒有基礎(chǔ)的空中樓閣，其風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。

2.5 項(xiàng)目實(shí)施過程的管理粗放，責(zé)權(quán)不明晰

項(xiàng)目管理水平的高低直接影響項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和質(zhì)量。項(xiàng)目從立項(xiàng)、申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)涉及多個(gè)部門，由于各個(gè)部門對(duì)項(xiàng)目的參與時(shí)間以及參與程度不同，如果對(duì)各部門及相關(guān)人員的職責(zé)不進(jìn)行明確、清晰的界定，沒有詳細(xì)的實(shí)施計(jì)劃，財(cái)務(wù)部門很難及時(shí)、全面地掌握項(xiàng)目執(zhí)行過程中的整體信息，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題也無(wú)法做出快速、準(zhǔn)確的反應(yīng)，從而影響項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及質(zhì)量。

2.6 項(xiàng)目預(yù)算管理重申報(bào)輕執(zhí)行

項(xiàng)目的實(shí)施涉及多個(gè)部門的協(xié)同配合，由于受傳統(tǒng)“預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任”的觀念的影響，很多項(xiàng)目負(fù)責(zé)人沒有被賦予嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算的責(zé)任，預(yù)算意識(shí)不強(qiáng)，僅對(duì)項(xiàng)目申報(bào)比較關(guān)心，對(duì)預(yù)算執(zhí)行重視度不強(qiáng)，而財(cái)務(wù)部門因自身的局限性，很難對(duì)項(xiàng)目支出的合理性和必要性作出正確判斷，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中存在的問題無(wú)法單方面作出整改和處理，進(jìn)而影響項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行。

2.7 項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行重進(jìn)度輕效率

隨著國(guó)家對(duì)財(cái)政預(yù)算工作的日漸重視以及對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核力度的不斷加強(qiáng)，各預(yù)算單位首先感到了來自項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的巨大壓力，但是，由于對(duì)政策理解度的不足以及執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的缺乏，在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中往往存在側(cè)重進(jìn)度而忽略質(zhì)量以及效果的現(xiàn)象，給項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行帶來風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

2.8 對(duì)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算資金使用的監(jiān)管不足

項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行并不是簡(jiǎn)單地按照序時(shí)進(jìn)度支付款項(xiàng)，而是要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，嚴(yán)格按制度、預(yù)算、合同內(nèi)容，支付資金。

由于在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中的信息反饋、推進(jìn)措施、執(zhí)行情況評(píng)價(jià)、監(jiān)督及獎(jiǎng)懲措施等方面沒有切實(shí)可行的舉措，隨意調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算、不按項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度申請(qǐng)資金支付、截留、挪用、不按規(guī)定用途使用資金、擅自擴(kuò)大支出范圍，虛列支出，套取和轉(zhuǎn)移財(cái)政資金等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，無(wú)形中加大了項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)，也對(duì)預(yù)算資金造成一定的浪費(fèi)。

3 改進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行可采取的措施

3.1 建立滾動(dòng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，合理申報(bào)項(xiàng)目，提前做好項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行前的各項(xiàng)準(zhǔn)備

根據(jù)單位中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，將各部門上報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行歸類入庫(kù)，經(jīng)過充分論證、考核和評(píng)價(jià)，每年按照輕重緩急，以及項(xiàng)目的可實(shí)施程度，合理排序、申報(bào)，形成項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)管理。

根據(jù)與物資需求部門以及項(xiàng)目執(zhí)行部門的溝通，及時(shí)整理需求，制訂詳細(xì)的需求清單和實(shí)施方案，從實(shí)際需求出發(fā)編制、細(xì)化費(fèi)用預(yù)算和時(shí)間預(yù)算。使項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目隨時(shí)處于可實(shí)施狀態(tài)，避免出現(xiàn)有資金無(wú)項(xiàng)目的情況，從根本上提高項(xiàng)目的可執(zhí)行性；

每年根據(jù)主管部門下達(dá)的“一下”項(xiàng)目預(yù)算控制數(shù)，合理選擇項(xiàng)目申報(bào)名單，細(xì)化并上報(bào)年度項(xiàng)目預(yù)算。在預(yù)算批復(fù)下達(dá)前，做好項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行前的各項(xiàng)必要的準(zhǔn)備工作（招標(biāo)前的調(diào)查、詢價(jià)、比選等），以及相關(guān)資料（批文、批件等）的準(zhǔn)備工作，確保批復(fù)一旦下達(dá)，即可開展項(xiàng)目的具體實(shí)施工作，給項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行以充足的時(shí)間保證。

3.2 建立項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人職責(zé)

在項(xiàng)目實(shí)施過程中，對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目均指定獨(dú)立、唯一的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行全方位的策劃、監(jiān)控、管理、協(xié)調(diào)，并對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行過程、完成情況負(fù)責(zé)。

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的職責(zé)包括：組織對(duì)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃的分解；明確各節(jié)點(diǎn)的業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人、具體任務(wù)、財(cái)務(wù)預(yù)算、時(shí)間預(yù)算、明確相關(guān)部門及人員的職責(zé)，確保考核有理有據(jù)。

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制的建立，將為項(xiàng)目的全過程管理奠定基礎(chǔ)，項(xiàng)目管理水平將大幅提高，并體現(xiàn)為項(xiàng)目實(shí)施效率的提升，最終表現(xiàn)為項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的加快以及項(xiàng)目預(yù)算管理質(zhì)量的提高。

3.3 明確項(xiàng)目預(yù)算的責(zé)任主體，成立項(xiàng)目預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)

單位法人作為預(yù)算執(zhí)行管理的第一責(zé)任人，只有通過加強(qiáng)內(nèi)部過程管理、改善和理順內(nèi)部流程，才能從根本上解決項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行緩慢、年底集中突擊付款以及項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范的問題，降低預(yù)算管理責(zé)任。因此，成立以法人為總負(fù)責(zé)人，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)及相關(guān)執(zhí)行部門負(fù)責(zé)人共同參與的項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)，是目前較為有效的項(xiàng)目管理模式。

該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)審核各項(xiàng)目實(shí)施方案以及預(yù)算推進(jìn)方案、按期對(duì)所有預(yù)算項(xiàng)目所處狀態(tài)及預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行匯總，把握整體預(yù)算執(zhí)行情況，分析、協(xié)調(diào)、解決項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中遇到的困難和問題、并就項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不力的部門或人員作出處理，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，最終實(shí)現(xiàn)全局項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的有序、合規(guī)進(jìn)行。

3.4 切實(shí)加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度

項(xiàng)目預(yù)算表面看是指資金預(yù)算，其實(shí)質(zhì)是項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。預(yù)算的執(zhí)行通過資金的支付得到反映，它受控于項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。

項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、招投標(biāo)、物資供應(yīng)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目管理、合同管理、項(xiàng)目決算等環(huán)節(jié)的暢通與否都會(huì)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生影響。只有有效提高了各環(huán)節(jié)的實(shí)施進(jìn)度，才能有效提高預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度并降低預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 實(shí)施項(xiàng)目全過程精細(xì)化管理

在項(xiàng)目實(shí)施初期，首先，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)組織項(xiàng)目各相關(guān)部門及人員詳細(xì)了解項(xiàng)目計(jì)劃的開始時(shí)間、周期、整體預(yù)算等情況；其次，結(jié)合上級(jí)在各個(gè)考核點(diǎn)上對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的要求，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行任務(wù)分解，確定重要節(jié)點(diǎn)；再次，明確各節(jié)點(diǎn)的執(zhí)行部門以及財(cái)務(wù)在各關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的職能，按進(jìn)度下達(dá)分月項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)；最后，督促并協(xié)調(diào)相關(guān)部門配合項(xiàng)目實(shí)施，使項(xiàng)目實(shí)施過程在每個(gè)節(jié)點(diǎn)的暢通無(wú)阻，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度協(xié)同一致。確保預(yù)算按期按質(zhì)完成，避免年末大量結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與業(yè)務(wù)進(jìn)度的聯(lián)動(dòng)。

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人還要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行跟蹤，定期將項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行進(jìn)度與計(jì)劃進(jìn)度進(jìn)行比對(duì)、對(duì)差異進(jìn)行分析、并將問題反饋到項(xiàng)目預(yù)算管理部門，作為項(xiàng)目預(yù)算管理部門下一步工作安排以及調(diào)整的重要依據(jù)；對(duì)預(yù)算管理部門下達(dá)的指令應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)、落實(shí)解決措施；督促及時(shí)辦理項(xiàng)目結(jié)算手續(xù)，組織項(xiàng)目決算，提交項(xiàng)目竣工決算資料。

在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中，各節(jié)點(diǎn)負(fù)責(zé)人必須嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)守規(guī)章制度，嚴(yán)格按照制度、項(xiàng)目預(yù)算、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度辦理款項(xiàng)的支付，防止財(cái)政資金使用、管理中的各種違法違規(guī)行為，保障財(cái)政資金的安全，防范項(xiàng)目預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.6 建立有效的項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行考評(píng)機(jī)制

為了充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目參與部門及人員的工作積極性，建立有效的項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行考評(píng)機(jī)制是個(gè)必要的措施，把項(xiàng)目執(zhí)行情況納入對(duì)部門及員工的績(jī)效考評(píng)，以此督促各項(xiàng)目參與部門及人員提高認(rèn)識(shí)，努力按計(jì)劃完成工作任務(wù)，保障項(xiàng)目預(yù)算的最終執(zhí)行。

只有參與預(yù)算的各單位、部門立足制度，齊抓共管，預(yù)算執(zhí)行中的各種問題才會(huì)得到根本解決，國(guó)家實(shí)施預(yù)算管理的初衷才會(huì)得以實(shí)現(xiàn)。

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