基于精細(xì)化理念的沈陽(yáng)市鄉(xiāng)村規(guī)劃編制與建設(shè)管理模式研究

張曉科

摘要： 長(zhǎng)期以來(lái)，受城鄉(xiāng)二元體制的制約，城市與鄉(xiāng)村建設(shè)一直各自為政，村莊規(guī)劃與管理均滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展，缺乏城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌管理。本文將從精細(xì)化理念下的實(shí)施可操作層面入手，通過(guò)對(duì)沈陽(yáng)市鄉(xiāng)村規(guī)劃編制與建設(shè)管理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及轉(zhuǎn)型思路研究，嘗試探尋適宜沈陽(yáng)地域特色的鄉(xiāng)村發(fā)展管理路徑。

Abstract： For a long time， restricted by the urban-rural binary system， urban and rural construction have gone their own way； village planning and management lags behind the actual development， lacking of urban and rural integrated management. This article from the concept of fine management， through practical problems existing in Shenyang urban-rural planning and construction management and the transformation ideas， attempts to explore the rural development management path suitable for Shenyang regional characteristics.

關(guān)鍵詞： 精細(xì)化管理；鄉(xiāng)村規(guī)劃編制；鄉(xiāng)村建設(shè)管理；模式研究；沈陽(yáng)市

Key words： fine management；rural planning；rural construction management；model research；Shenyang

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2016）29-0040-03

0 引言

近十年，“社會(huì)主義新農(nóng)村”和“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)逐步成為我國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心主題，農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)已成為各省、市、地區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)的工作內(nèi)容。自2014年遼寧及沈陽(yáng)市按照國(guó)務(wù)院要求全面啟動(dòng)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)工作，標(biāo)志著沈陽(yáng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作重心向鄉(xiāng)村地區(qū)偏移，鄉(xiāng)村規(guī)劃工作全面展開(kāi)。

為有效解決當(dāng)前缺乏地方標(biāo)準(zhǔn)，編制無(wú)據(jù)可依、內(nèi)容深淺不一、管理審批無(wú)序等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提升規(guī)劃編制水平，提高規(guī)劃管理實(shí)效，實(shí)現(xiàn)編制與管理的精細(xì)化管理，特展開(kāi)沈陽(yáng)地域特色的編制與管理創(chuàng)新模式探索，以期實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與管理的全域覆蓋和無(wú)縫銜接，為其他地區(qū)相關(guān)規(guī)劃編制與管理提供參考借鑒。

1 村莊發(fā)展現(xiàn)狀評(píng)估

截止2015年，沈陽(yáng)市共有1533個(gè)行政村，自然屯2057個(gè)。全域農(nóng)村人口約265萬(wàn)人，行政村平均人口1748人，村莊人口規(guī)模普遍偏大，多為大型、特大型村莊，但出現(xiàn)老齡化現(xiàn)象。人均居民點(diǎn)面積337.4平方米，土地利用較為粗放，人均建設(shè)用地面積嚴(yán)重超標(biāo)。農(nóng)民人均純收入17423元，高出遼寧省及國(guó)家平均標(biāo)準(zhǔn)，具備一定的自主建設(shè)能力。但村莊養(yǎng)老設(shè)施和文化教育設(shè)施等比重偏低，景觀風(fēng)貌整體性差，村容村貌缺乏特色。

1.1 村莊規(guī)劃建設(shè)評(píng)估

以往沈陽(yáng)地區(qū)村莊規(guī)劃大多強(qiáng)調(diào)形象工程，缺乏調(diào)研、超脫實(shí)際的現(xiàn)象比比皆是，規(guī)劃編制與村莊發(fā)展與管治的階段性嚴(yán)重脫節(jié)，造成了規(guī)劃與發(fā)展需求之間的錯(cuò)位。如一、二輪村莊規(guī)劃大體受城市規(guī)劃思路的束縛，盲目仿效城市，沿用城市規(guī)劃思維，采用整齊劃一的形象工程整治村莊，完全忽略鄉(xiāng)村地域特色。而三、四輪村莊嘗試將村莊作為獨(dú)立于城市體系進(jìn)行規(guī)劃，在較充足的資金技術(shù)支持下，通過(guò)宜居鄉(xiāng)村示范打造帶動(dòng)全域村莊發(fā)展。

1.2 村莊實(shí)施管理評(píng)估

1.2.1 編制審批管理層面評(píng)估

以往規(guī)劃主管部門(mén)缺乏具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相關(guān)審批，造成規(guī)范與規(guī)劃之間的空檔，使規(guī)劃審批面臨無(wú)據(jù)可依的局面。

1.2.2 規(guī)劃實(shí)施管理層面評(píng)估

由于城鄉(xiāng)二元管理體系的限定，城區(qū)部分基本實(shí)現(xiàn)控規(guī)全覆蓋的管控格局，然而鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏與城市相似管理手段實(shí)施引導(dǎo)，尚未實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理。

1.2.3 實(shí)施監(jiān)督管理層面評(píng)估

以往鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中村民自我建設(shè)、自我管理、自我監(jiān)督的自治基礎(chǔ)尚未建立，造就了公共設(shè)施維護(hù)難、公共衛(wèi)生保潔難、公共秩序維護(hù)難等發(fā)展困境。如在公共設(shè)施維護(hù)機(jī)制方面，一些村級(jí)體育設(shè)施、廣場(chǎng)等，容易受到人為破壞，影響景觀效果；在公共衛(wèi)生方面，垃圾、污水任意排放，影響村容村貌；而在公共秩序方面，亂擺亂賣(mài)、亂搭亂建等現(xiàn)狀屢禁不止，嚴(yán)重影響了公共秩序。

2 村莊發(fā)展階段判定與規(guī)劃反思

2.1 階段判定

根據(jù)波特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論[1]，沈陽(yáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)處于資源驅(qū)動(dòng)的發(fā)展階段后期，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)尚未實(shí)現(xiàn)資本替代勞動(dòng)的集約化過(guò)程，農(nóng)村生產(chǎn)水平低，農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，中心城區(qū)快速城市化進(jìn)程擴(kuò)張使大量城郊農(nóng)村呈現(xiàn)雙軌城鎮(zhèn)化特征。追溯全球農(nóng)村建設(shè)歷程，基本劃分三個(gè)階段，第一階段是農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，第二階段是農(nóng)村環(huán)境治理階段，第三階段是鄉(xiāng)村景觀美化階段?？傮w看沈陽(yáng)村莊建設(shè)已基本進(jìn)入環(huán)境治理階段，部分發(fā)展較好的農(nóng)村已進(jìn)入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)階段。

2.2 規(guī)劃反思

2.2.1 明確當(dāng)前階段任務(wù)

目前，我國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)期，城市集聚效益與規(guī)模經(jīng)濟(jì)仍占主導(dǎo)地位，難以為村莊規(guī)劃建設(shè)提供全面支持，因此改善人居環(huán)境、保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是現(xiàn)階段沈陽(yáng)市村莊規(guī)劃面臨的首要任務(wù)[2]。村莊規(guī)劃應(yīng)摒棄“大、綜、全”的規(guī)劃方式，以實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向，以具體可行的規(guī)劃模式分階段改造。

2.2.2 改進(jìn)規(guī)劃編制方法

以切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，注重規(guī)劃時(shí)效為指引，推廣市、區(qū)、鎮(zhèn)、村一體化的工作編制方法，政府、村民、編制單位多角色聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)編制，真正做到以人為本。政府由主導(dǎo)者轉(zhuǎn)向引導(dǎo)者，村民參與由通知咨詢型向?qū)嵸|(zhì)參與型轉(zhuǎn)變，編制單位從技術(shù)角度一方面落實(shí)政府的剛性規(guī)劃要求，一方面與村民充分協(xié)商，補(bǔ)充彈性規(guī)劃內(nèi)容。

2.2.3 缺少地域問(wèn)題研究

每個(gè)村莊的形成與發(fā)展都處在特定的自然環(huán)境和歷史環(huán)境背景下，并面臨不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展條件，包括區(qū)位、人口、土地等，每個(gè)村莊的基本情況既有共性，又有特性。以往規(guī)劃更多的是套用模板，缺少對(duì)村莊發(fā)展定位、建設(shè)整治、歷史文化資源的特色化處理，規(guī)劃應(yīng)以地域特征為根本，逐步開(kāi)展編制工作。

3 精細(xì)化理念下的鄉(xiāng)村建設(shè)管理的發(fā)展思路與轉(zhuǎn)型對(duì)策

3.1 發(fā)展思路

鑒于村莊規(guī)劃管理技術(shù)力量薄弱等問(wèn)題，立足村莊實(shí)際，制定統(tǒng)一的村莊編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與村莊規(guī)劃管理導(dǎo)則，明確規(guī)劃編制內(nèi)容深度與導(dǎo)則單元?jiǎng)澐帧⒐芸貎?nèi)容。通過(guò)實(shí)施涉農(nóng)地區(qū)“管理單元”規(guī)劃“全覆蓋”，建立導(dǎo)則“一張圖”系統(tǒng)，同時(shí)依據(jù)單元圖則編制村莊規(guī)劃，針對(duì)不同類型村莊采取相應(yīng)管控深度，確保農(nóng)村規(guī)劃管理的規(guī)范性。

3.2 轉(zhuǎn)型對(duì)策

3.2.1 建立“城鄉(xiāng)分治”的空間管控體制

打破以往長(zhǎng)期“偏向城市”的規(guī)劃技術(shù)路徑的慣性，建立“城鄉(xiāng)分治”的空間管控體制，兼顧長(zhǎng)、短期的空間增長(zhǎng)目標(biāo)，運(yùn)用剛性、彈性雙重管控手段，對(duì)村莊空間開(kāi)發(fā)進(jìn)行分區(qū)分類引導(dǎo)，引導(dǎo)城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)的精細(xì)化[3]。

3.2.2 細(xì)化全域開(kāi)發(fā)的“分區(qū)分類”指引

快速城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)致不同村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)巨大差異，其發(fā)展需求也各有不同，村莊規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該有所不同。因而村莊規(guī)劃不能一刀切，而應(yīng)根據(jù)村莊具體發(fā)展情況，進(jìn)行村莊分類指引，有序推進(jìn)村莊建設(shè)[4]。

3.2.3 構(gòu)建以村莊為管理單元的規(guī)劃體系

實(shí)施“村莊管理單元”規(guī)劃全覆蓋，針對(duì)不同開(kāi)發(fā)條件采取相應(yīng)的管控深度，既保證涉農(nóng)地區(qū)空間的整體性、要素供應(yīng)的連續(xù)性，又為村莊發(fā)展預(yù)留彈性。

4 以精細(xì)化實(shí)施為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村建設(shè)管理的路徑探索

4.1 統(tǒng)一村莊編制標(biāo)準(zhǔn)

以有效解決當(dāng)前無(wú)據(jù)可依的窘困局面，積極推進(jìn)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)為目標(biāo)，制定沈陽(yáng)地方村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則。導(dǎo)則應(yīng)充分結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)，解讀國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)村莊規(guī)劃的規(guī)定，深入剖析當(dāng)前村莊發(fā)展實(shí)際及判定發(fā)展階段，橫向類比總結(jié)借鑒國(guó)內(nèi)同類地區(qū)省市村莊導(dǎo)則編制經(jīng)驗(yàn)，在相關(guān)法律法規(guī)框架內(nèi)，遵循“與時(shí)俱進(jìn)、全面涵蓋、均等共享、管理便捷”的編制思路，制定“3+1+1”的研究成果。即三大層面內(nèi)容框架，包含村域規(guī)劃、居民點(diǎn)規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃19項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容細(xì)則；一套村莊技術(shù)指引標(biāo)準(zhǔn)體系，即空間管制、用地分類與標(biāo)準(zhǔn)、村民住宅用地規(guī)劃、村莊公共服務(wù)用地規(guī)劃、村莊產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、公用設(shè)施規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃九項(xiàng)指引要求；一本成果構(gòu)成形式，即一書(shū)、三表、七圖的表現(xiàn)形式。

通過(guò)本導(dǎo)則的制定將有效統(tǒng)一地方標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)村莊規(guī)劃編制領(lǐng)域的空白。并針對(duì)現(xiàn)今“藍(lán)圖式”鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容繁雜、缺乏實(shí)用性等編制問(wèn)題，以及村民看不懂、參與度不高等操作問(wèn)題，積極增強(qiáng)公眾參與度，提升信息化水平，方便管理入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。

自導(dǎo)則頒布實(shí)施以來(lái)，有效指導(dǎo)了沈陽(yáng)市康平、法庫(kù)、沈北、新民、遼中等百余個(gè)村莊規(guī)劃的編制，確保全市村莊規(guī)劃全覆蓋工作順利完成，使村莊基本完成道路硬化、亮化，村莊綠化、美化，飲用水普及率、垃圾處理率達(dá)100%，住宅、院落、文化墻等改造工程正逐步啟動(dòng)，特色村落入口標(biāo)識(shí)、重要節(jié)點(diǎn)建設(shè)也陸續(xù)開(kāi)展。

4.2 制定村莊管控圖則

4.2.1 管控圖則的要素構(gòu)成

①控制內(nèi)容。村莊管理單元規(guī)劃采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方法，在分析城市控詳圖則的基礎(chǔ)上，確定管控圖則內(nèi)容主要包括總體定位、用地規(guī)劃及規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施、道路交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村風(fēng)貌、空間景觀等七個(gè)方面，突出規(guī)模強(qiáng)度、完善配套設(shè)施及發(fā)展引導(dǎo)三個(gè)方面內(nèi)容。

②控制要素。管控圖則試圖在技術(shù)層面構(gòu)建統(tǒng)一載體，通過(guò)制定一系列公共標(biāo)準(zhǔn)，將鄉(xiāng)村規(guī)劃管理從自由裁量推向依法行政的軌道，因此制定控制與引導(dǎo)雙重標(biāo)準(zhǔn)，形成“兩大類五要素”的控制因子，構(gòu)建“1+3”的控制指標(biāo)體系，保證村莊規(guī)劃“剛性”與“彈性”協(xié)調(diào)發(fā)展。

規(guī)劃控制指標(biāo)從用地規(guī)模、配套設(shè)施兩方面控制要素，構(gòu)建“1+3”的控制指標(biāo)體系?！?”即用地規(guī)?？刂浦笜?biāo)，針對(duì)每個(gè)管理單元的城市建設(shè)用地種類和容量進(jìn)行控制，主要是居住用地、產(chǎn)業(yè)用地、道路交通用地、設(shè)施用地的構(gòu)成占比、用地兼容性。而對(duì)于作為鄉(xiāng)村特色資源載體的農(nóng)田、山林、水系等非建設(shè)用地則提出相應(yīng)的控制引導(dǎo)措施，構(gòu)建大地景觀風(fēng)貌，這是有別于城市控規(guī)最大的特征?！?”即配套服務(wù)設(shè)施及市政工程設(shè)施的建設(shè)要求，主要是控制13類公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目、6類市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、停車場(chǎng)的布局位置及配置數(shù)量，以及鄉(xiāng)村三級(jí)路網(wǎng)的道路紅線寬度（圖1）。

規(guī)劃引導(dǎo)要求從發(fā)展類型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色風(fēng)貌三方面，指引村莊發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、生態(tài)優(yōu)勢(shì)、文化優(yōu)勢(shì)、特色優(yōu)勢(shì)，形成錯(cuò)位發(fā)展。如對(duì)村莊環(huán)境整治、建筑風(fēng)格和風(fēng)貌、重要的濱水節(jié)點(diǎn)、景觀節(jié)點(diǎn)、出入口廣場(chǎng)等提出規(guī)劃指引方向，供實(shí)施主體做進(jìn)一步深化（圖1）。

4.2.2 管控圖則的實(shí)施效用

首創(chuàng)村莊“一張圖管理”模式，促進(jìn)規(guī)劃管理范精細(xì)化。并采用“圖則式”規(guī)劃管控辦法，創(chuàng)造性提出保留村莊“一張圖管理”圖則，積極引導(dǎo)規(guī)劃落地，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化編制與管理。

在實(shí)施操作層面，以沈北新區(qū)為試點(diǎn)，繪制76個(gè)保留村莊控制圖則，明確村莊用地布局、用地規(guī)模、各項(xiàng)配套設(shè)施等控制性內(nèi)容及村莊類型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色風(fēng)貌等引導(dǎo)性內(nèi)容，取得了新時(shí)期村莊實(shí)施的階段性成果，為全市推廣管控圖則工作奠定行動(dòng)基礎(chǔ)。

5 結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，改進(jìn)編制和建設(shè)管理方法，既是落實(shí)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”要求的重要內(nèi)容，也是落實(shí)村民自治、規(guī)范管理程序的重要工作。本文主要研究了當(dāng)前在精細(xì)化建設(shè)與管理思想引導(dǎo)下鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和建設(shè)管理體系的重塑和整合，倡導(dǎo)“上下結(jié)合”的工作思路，提出標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)、分類指導(dǎo)、要素控制、過(guò)程參與的編制和管理創(chuàng)新，因地制宜地確定編制內(nèi)容，統(tǒng)一規(guī)劃管理要件、優(yōu)化管理程序，為改進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制與實(shí)施管理工作提供了一些思路和探索。

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