走向協(xié)同治理：社會(huì)治理的內(nèi)涵解析及其創(chuàng)新前景——以“社會(huì)組織參與社會(huì)治理”為論域

曾 正 滋

(1.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院,福建 福州 350117; 2.福建江夏學(xué)院公共管理學(xué)院，福建 福州 350108)

[基金項(xiàng)目]教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(10YJ

C810002)；福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2014C009)；福建省中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心項(xiàng)目(2014C09)；福建省教育廳海西公共政策研究中心項(xiàng)目(2012HX012)。

走向協(xié)同治理：社會(huì)治理的內(nèi)涵解析及其創(chuàng)新前景
——以“社會(huì)組織參與社會(huì)治理”為論域

曾 正 滋

(1.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院,福建 福州 350117; 2.福建江夏學(xué)院公共管理學(xué)院，福建 福州 350108)

[摘要]基于社會(huì)治理內(nèi)涵的解析，分析指出社會(huì)組織參與社會(huì)治理的戰(zhàn)略布局可采取政府和公辦社會(huì)組織主導(dǎo)、各種社會(huì)組織共同參與的格局，策略選擇上應(yīng)注重黨和政府的引導(dǎo)策略與地區(qū)策略，以及社會(huì)組織的參與策略。現(xiàn)階段社會(huì)組織參與社會(huì)治理的具體模式可以采用協(xié)同治理模式，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下的社會(huì)組織參與。

[關(guān)鍵詞]協(xié)同治理；社會(huì)治理；社會(huì)管理；社會(huì)組織

[收稿日期]2014-09-24

[作者簡(jiǎn)介]曾正滋(1982-)，男，副教授，博士研究生。研究方向：公共治理。

[中圖分類號(hào)]D035

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-6922(2015)02-0069-04

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.02.014

Abstract：According to the intension of social governance, the strategic deployment for social organizations participating in social governance should be taking government and public social organizations as leading, and various social organizations participation. The tactics include leading tactics of Party and government, local tactics, and participation tactics of social organizations. At present, the particular mode of social organizations participating in social governance is collaborative governance, social organizations participation led by government.

Collaborative governance: an analysis of social governance concept

and its innovation prospects

——On social organizations participating in social governance

ZENG Zheng-zi

(1.CollegeofMarxism,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350117,China;

2.CollegeofPublicAdministration,FujianJiangxiaUniversity,Fuzhou,Fujian350108,China)

Key words： collaborative governance; social governance; social management; social organization

改革開放以來，我國始終高度重視社會(huì)管理。黨的十八屆三中全會(huì)提出通過深化改革，實(shí)現(xiàn)從社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理的創(chuàng)新。因此，有必要深入闡釋社會(huì)治理內(nèi)涵，并在此基礎(chǔ)上探討社會(huì)組織參與社會(huì)治理的戰(zhàn)略布局與策略選擇。

一、“社會(huì)組織參與社會(huì)治理”論域中的“社會(huì)治理”內(nèi)涵

我國社會(huì)管理和社會(huì)治理思想經(jīng)歷了生成、提升與轉(zhuǎn)折3個(gè)階段。黨的十六大首次提出“社會(huì)管理”概念后，不斷與時(shí)俱進(jìn)，逐漸吸收了公共治理理論的一些治理理念。公共治理理論的核心就是治理主體和治理方式的多元化，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作共治。2011年5月30日，中共中央政治局召開會(huì)議，專門研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問題，胡錦濤發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，要堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先，多方參與、共同治理，涵蓋了公共治理理論的一些治理理念[1]。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中共24次用到“治理”一詞，全面以“社會(huì)治理”話語取代了“社會(huì)管理”話語。從范圍來看，使用涵蓋面非常廣，既包括宏觀上的國家治理、政府治理、社會(huì)治理、國際經(jīng)濟(jì)治理，也包括中觀上的社會(huì)治安綜合治理、社區(qū)治理、環(huán)境治理，還包括微觀上的法人治理結(jié)構(gòu)、學(xué)校內(nèi)部治理、隱患排查治理。從新穎程度上來看，國家治理、政府治理、社會(huì)治理、第三方治理都是首次出現(xiàn)在中央文件中，這些用法總共出現(xiàn)11次，占比接近一半。

回顧社會(huì)管理和社會(huì)治理理論演變的過程，可以發(fā)現(xiàn)，2011年以來，胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班上的講話以及后來的“十二五”規(guī)劃綱要宣告了中國政府社會(huì)治理一整套體系的建立，特別是在黨的十八大和十八屆三中全會(huì)以后，明確提出了以“社會(huì)治理”取代“社會(huì)管理”，不僅意味著我國治國理政在觀念層面的變革，更是一場(chǎng)深刻的行為變革。

因此，可以在公共治理理論的視野下來理解并提煉社會(huì)治理的內(nèi)涵。一般來說，公共治理相對(duì)于政府管理具有更廣的涵蓋面，公共治理是針對(duì)公共領(lǐng)域而言的，一切公共事務(wù)都需要公共治理，公共事務(wù)的治理不僅需要政府，也應(yīng)該包含政府之外的社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等主體；政府管理則顯然主要針對(duì)政治性和行政性公共事務(wù)，它以政府權(quán)力為依托，對(duì)政治性和行政性公共事務(wù)進(jìn)行權(quán)威性管理。社會(huì)治理從屬于公共治理。公共治理指的是人們對(duì)于一切公共事務(wù)的治理過程，它大到可以是全球性公共事務(wù)，小到可以是一個(gè)社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，一般來說，它指涉的范圍是民族國家內(nèi)的公共事務(wù)，既包括社會(huì)性公共事務(wù)，也包括政治性公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)性公共事務(wù)。而社會(huì)治理一般指民族國家內(nèi)部社會(huì)性公共事務(wù)的治理，社會(huì)組織參與治理主要就是指參與社會(huì)性公共事務(wù)的治理。政府社會(huì)治理與社會(huì)組織社會(huì)治理的主要區(qū)別為：(1)政府社會(huì)治理的對(duì)象主要是政治性和行政性公共事務(wù)，社會(huì)組織社會(huì)治理則只針對(duì)一般性社會(huì)公共事務(wù)；(2)政府社會(huì)治理擁有強(qiáng)制性的政治權(quán)力，可以借此實(shí)施“硬治理”，而社會(huì)組織不擁有強(qiáng)制性權(quán)力，只能通過道德倡導(dǎo)、自律規(guī)范、輿論監(jiān)督等方式進(jìn)行“軟治理”，即使特定情況下其擁有部分強(qiáng)制性權(quán)力，也必須來源于政府的合法授權(quán)。

綜上所述，所謂社會(huì)治理，就是政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等諸行為者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程[2]。

二、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的戰(zhàn)略布局

在我國社會(huì)治理創(chuàng)新格局中，筆者認(rèn)為不同主體間的分工協(xié)作具體如下：作為我們國家各項(xiàng)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)主體的黨委負(fù)責(zé)把握宏觀方向，聚集行動(dòng)力，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)”；政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)執(zhí)行各項(xiàng)決策，即“政府負(fù)責(zé)”；社會(huì)組織則需要積極發(fā)揮其協(xié)同作用，在其逐步發(fā)育成熟時(shí)有效承接或者自覺承擔(dān)公共治理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，此即“社會(huì)協(xié)同”；而公眾既要充分履行公民責(zé)任參與社會(huì)治理，又要發(fā)揮其監(jiān)督作用，此即“公眾參與”；以上4個(gè)方面都應(yīng)以法律形式予以制度化和規(guī)范化，堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，此即“法治保障”。

在社會(huì)治理體制創(chuàng)新的宏觀布局上，中國的社會(huì)治理在可預(yù)期的將來，必然還應(yīng)該是政府主導(dǎo)，主要通過政府的社會(huì)治理部門和準(zhǔn)政府性的、提供社會(huì)服務(wù)的事業(yè)單位來實(shí)施社會(huì)治理，社會(huì)組織作為參與者，它們可能數(shù)量眾多、占比相當(dāng)高，但不可能取代政府和準(zhǔn)政府組織的“主力地位”。這種格局很可能類似現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的公有制占主體、多種所有制共同發(fā)展的格局。按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》的頂層設(shè)計(jì)思路，接下來的社會(huì)治理體制改革很可能借鑒以往經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)，在保留骨干公辦社會(huì)組織的前提下，抓大放小，讓相當(dāng)一部分公辦社會(huì)組織改制成為民辦或官民共辦社會(huì)組織，同時(shí)，大力發(fā)展一批體制外的社會(huì)組織，形成多元主體、相互競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，最終在社會(huì)治理領(lǐng)域形成一個(gè)政府和公辦社會(huì)組織主導(dǎo)、各種社會(huì)組織共同參與的格局。

上述宏觀布局必然要體現(xiàn)和落實(shí)為具體的社會(huì)治理模式?？禃怨獾忍岢龅摹靶姓{社會(huì)”模式主要偏重于分析國家是通過什么方式來對(duì)新興社會(huì)組織進(jìn)行控制，強(qiáng)調(diào)國家的控制與功能替代，這種控制策略表現(xiàn)為“分類控制體系”[3]；唐文玉提出的“行政吸納服務(wù)”模式則強(qiáng)調(diào)了國家是如何利用新興社會(huì)組織來增強(qiáng)自身的公共服務(wù)能力，通過國家的支持與社會(huì)的配合，國家實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)服務(wù)的吸納[4]。但這2個(gè)模式的提出初衷主要是解釋國家-社會(huì)關(guān)系，是事實(shí)描述性的，而非價(jià)值導(dǎo)向性的。筆者認(rèn)為它們也可以是價(jià)值導(dǎo)向性的，從當(dāng)今社會(huì)治理體制改革“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的頂層設(shè)計(jì)思路來看，顯然，國家依然要控制、主導(dǎo)社會(huì)治理體系，但會(huì)逐漸放松控制，社會(huì)自治傾向會(huì)相應(yīng)強(qiáng)化。在社會(huì)多元化這個(gè)必然趨勢(shì)下，“行政吸納社會(huì)”這種著眼于國家對(duì)社會(huì)組織實(shí)行“組織控制”的模式必然不可能持續(xù)，逐漸從“組織控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)吸納”很可能是其發(fā)展前景。

隨著中國改革步入新時(shí)代，特別是社會(huì)治理的不斷改革創(chuàng)新，社會(huì)治理體制變革將趨向合作主義，具體來說是國家合作主義，在更遠(yuǎn)的未來，也有可能顯現(xiàn)出社會(huì)合作主義的色彩。中國現(xiàn)今無疑已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地告別了總體性社會(huì)，但還不是一個(gè)高度多元化的社會(huì)，社會(huì)正呈現(xiàn)一個(gè)異質(zhì)性越來越強(qiáng)、各種異質(zhì)因子尋求新的融合的過程。中國公民社會(huì)加速形成，也日益體現(xiàn)出其自主性要求與獨(dú)立性要求，但總體而言，這種獨(dú)立、自主是非制度化的、非正式的。需要注意的是，伴隨著黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革開放的戰(zhàn)略部署，中國公民社會(huì)的發(fā)展將加快走上制度化道路。因此，相對(duì)于多元主義而言，合作主義在中國無疑具有更廣闊的發(fā)展前景，但不能籠統(tǒng)地概括出中國的國家-社會(huì)關(guān)系體現(xiàn)的合作主義特征多于多元主義特征，籠統(tǒng)地以合作主義概括這種關(guān)系，這顯然是失之于片面，而應(yīng)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到中國的合作主義更可能是國家主導(dǎo)的國家合作主義。

三、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的策略選擇

社會(huì)組織參與社會(huì)治理的策略可以分為三步：第一步提供社會(huì)服務(wù)，第二步表達(dá)訴求，第三步影響公共政策。我國現(xiàn)在第一步已經(jīng)做得相當(dāng)不錯(cuò)，第二步也取得了不錯(cuò)的成效，接下來的自然進(jìn)程，也是關(guān)鍵的一步就是影響公共政策。這一步才是在社會(huì)治理領(lǐng)域真正落實(shí)和體現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的關(guān)鍵。走好這一步，一方面，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)；另一方面，在于社會(huì)組織自身的能力建設(shè)，社會(huì)組織要提升自身的民意代表性和治理水平。

在社會(huì)組織影響公共政策的過程中，政府的引導(dǎo)策略顯得至關(guān)重要。隨著社會(huì)化進(jìn)程的推進(jìn)，政府也在逐漸改變其對(duì)待社會(huì)組織的觀念和制度框架，越發(fā)具有開放性和包容性。黨的十八屆三中全會(huì)以后，社會(huì)治理體制創(chuàng)新的改革設(shè)計(jì)使得社會(huì)組織將獲得更大的發(fā)展。當(dāng)前，在推進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新方面，國家應(yīng)該充分發(fā)揮自身現(xiàn)階段擁有的主導(dǎo)功能，創(chuàng)設(shè)有利于各種制度邏輯間相互促進(jìn)、融合而非相互抵觸的基本制度框架；還應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)階段過于細(xì)碎、分割與落后的社會(huì)組織監(jiān)管體系，防止不利于社會(huì)組織健康發(fā)展的制度邏輯成為主導(dǎo)邏輯。社會(huì)組織則應(yīng)審慎地尋找與各種制度邏輯(特別是強(qiáng)制性邏輯)的契合點(diǎn)，尋求自主性的發(fā)展空間。就此而論，建立‘依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制’已經(jīng)是當(dāng)代中國社會(huì)建設(shè)中最重要和最迫切的課題之一[5]。政府應(yīng)利用現(xiàn)階段仍然非常有效的主導(dǎo)權(quán)來引導(dǎo)社會(huì)組織，保持政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展速度、發(fā)展領(lǐng)域、發(fā)揮功能等主要方面的宏觀調(diào)控能力，引導(dǎo)社會(huì)組織逐步有序地發(fā)展。如當(dāng)前我國政府正在以政府購買為主要手段引導(dǎo)社會(huì)組織廣泛參與到社會(huì)治理過程中，有必要加快建立一個(gè)以合作治理為核心理念，政府-社會(huì)組織-公眾為基本合作框架的政府購買社會(huì)組織服務(wù)體制[6]。

在社會(huì)組織參與社會(huì)治理創(chuàng)新的推進(jìn)過程中，還有一個(gè)地區(qū)策略問題。無疑，隨著當(dāng)今中國快速的工業(yè)化和城市化發(fā)展，社會(huì)治理必然要日益多元化、開放化和自治化。但不同的社會(huì)治理模式適應(yīng)于不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會(huì)治理的多元化、開放化和自治化不能一概而論。因?yàn)?，眾所周知，中國國情?fù)雜，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間有著迥然不同的情況。我國的一線城市(如北京、上海、廣州、深圳)不管在城市建設(shè)的硬件上，還是在市民的理念上都追趕著世界潮流，有些還領(lǐng)風(fēng)氣之先；二三線城市就跟一般的工業(yè)化國家無異；偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)則基礎(chǔ)設(shè)施水平較為落后，民眾的思想也較為封閉和保守。這是宏觀上對(duì)全國的描述，但現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性還不僅僅如此，同一個(gè)省內(nèi)，也同樣存在著地區(qū)之間與城鄉(xiāng)之間的巨大差別，即使同一個(gè)城市，不同群體之間的差異也非常大。

因此，在這樣復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新，特別要注意不能一刀切，不能要求各地整齊劃一，齊頭并進(jìn)。恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ怯芍醒胝龊庙攲釉O(shè)計(jì)，各地因地制宜。一方面，要求各地政府不能大包大攬，應(yīng)積極鼓勵(lì)民眾自主自治和參與。另一方面，在法治的框架內(nèi)，采取鼓勵(lì)性政策引導(dǎo)各地因地因時(shí)制宜地開展各具特色的創(chuàng)新實(shí)踐，充分激勵(lì)各種社會(huì)治理主體的積極性與創(chuàng)造性。同樣的邏輯，各地政府在制定本地社會(huì)治理細(xì)則的過程中，也應(yīng)因地制宜，切忌一刀切地要求各地區(qū)、各領(lǐng)域、各群體齊頭并進(jìn)。

四、走向協(xié)同治理：社會(huì)組織參與社會(huì)治理的前景展望

隨著社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展需求的日漸增強(qiáng)，社會(huì)治理創(chuàng)新的提出及其踐行無疑更具有建設(shè)性和人文性。我國社會(huì)治理創(chuàng)新不僅應(yīng)理解為相對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的創(chuàng)新，還應(yīng)理解為相對(duì)于西方式社會(huì)治理的創(chuàng)新，治理所包含的主體多元、合作共治等核心理念確實(shí)可以有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)管理模式存在的不足。

關(guān)于社會(huì)組織參與社會(huì)治理的具體模式，任澤濤提出了社會(huì)協(xié)同治理模式，即“在政府治理能力較高而社會(huì)發(fā)育程度較低的現(xiàn)實(shí)情形下，政府在社會(huì)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但出于有效治理需要，政府同時(shí)保護(hù)并尊重社會(huì)的主體地位以及社會(huì)自身的動(dòng)作機(jī)制和規(guī)律，并通過建立健全各種制度化的溝通渠道和參與平臺(tái)，既培育發(fā)展社會(huì)力量，又推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)相應(yīng)的制度建設(shè)和政策措施，直至將其納入已有法律體系，從而充分發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)治理中的作用”[7]。這個(gè)模式既充分吸收了治理理論中主體多元、合作共治的核心理念，也充分考慮到中國社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，可以為現(xiàn)階段社會(huì)組織參與社會(huì)治理模式的探索提供一個(gè)可供參考的框架。

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(責(zé)任編輯： 林安紅)

福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015,19(2):73-77

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)