新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位與重塑

李長(zhǎng)源，夏美武

(銅陵學(xué)院　財(cái)稅與公共管理學(xué)院，安徽　銅陵　244000)

?

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位與重塑

李長(zhǎng)源，夏美武

(銅陵學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院，安徽銅陵244000)

[摘要]新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理模式轉(zhuǎn)型，是我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的有機(jī)組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中的角色定位直接關(guān)系到未來(lái)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理模式。在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色理論基礎(chǔ)上，我們可以從社區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)監(jiān)管、社區(qū)治理、農(nóng)村文化建設(shè)等微觀視角來(lái)探討重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]新型農(nóng)村社區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；政府角色；社區(qū)治理

一、引言

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新時(shí)期我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐的重要組成部分，是為了適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化而采取的重要戰(zhàn)略部署。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著我國(guó)現(xiàn)代化步伐加快，農(nóng)村社會(huì)格局已經(jīng)發(fā)生根本性變化，特別是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村管”管理模式不再能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，必須創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理體制和機(jī)制。新型農(nóng)村社區(qū)就是在這樣的背景下提出的。新型農(nóng)村社區(qū)是我國(guó)政府在新的歷史時(shí)期，解決農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和社會(huì)管理困境所進(jìn)行的制度創(chuàng)新，它承載著未來(lái)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要角色。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)提出：積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。2008年底，民政部確定了304個(gè)“全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)縣(市、區(qū))”，占全國(guó)2862個(gè)縣級(jí)單位的10.55%，全國(guó)有3.19%的村作為農(nóng)村社區(qū)實(shí)驗(yàn)村[1]，拉開(kāi)了我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大幕。由此可見(jiàn)，我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是由中央政府提出，并由各級(jí)政府具體實(shí)施的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。

縱觀我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色演變，可以分為以下幾個(gè)階段。第一個(gè)階段，“全能者”角色。這是我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要角色模式，政府包攬了幾乎社會(huì)所有管理和服務(wù)。第二個(gè)階段，“代理型”角色。經(jīng)過(guò)30多年改革開(kāi)放，全能型政府角色已經(jīng)不存在，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政權(quán)組織的基本性質(zhì)沒(méi)有變化，長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色基本上是取決于上級(jí)政府的制度安排，從管理實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是縣(市)政府的派出機(jī)構(gòu)，完成上級(jí)政府的指令和交辦的各種任務(wù)。第三個(gè)階段，協(xié)調(diào)者角色。隨著我國(guó)政府由社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必將承擔(dān)起協(xié)調(diào)者角色，充分調(diào)動(dòng)各種力量積極參與社會(huì)建設(shè)，從而構(gòu)建一個(gè)多元組織、多重層次和多種行為主體共同存在的“多元協(xié)作”社會(huì)結(jié)構(gòu)。

當(dāng)然，在任何時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有多重角色。在我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更應(yīng)該發(fā)揮多重功能，履行應(yīng)有職能。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色理論闡釋

(一)西方政府角色理論

經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展演變，西方政府角色理論主要經(jīng)歷以下幾個(gè)階段。第一階段，守夜人角色。該理論最早是在亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》中提出，即政府主要是保護(hù)國(guó)家安全，使其不受外來(lái)侵犯；保護(hù)個(gè)人安全，使其不受他人的侵害和壓迫；提供公共服務(wù)。第二階段，全面干預(yù)角色。由于市場(chǎng)機(jī)制自身存在難以克服的困境，凱恩斯于1936年出版了《就業(yè)、利息和貨幣通論》，明確否定“守夜人”理論，提出政府應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活積極干預(yù)，從而形成了干預(yù)主義的政府角色理論。第三階段，“有選擇干預(yù)”角色。到了20世紀(jì)70-80年代，由于存在“政府失靈”現(xiàn)象，西方學(xué)術(shù)界在批判的基礎(chǔ)上又發(fā)展出“有選擇干預(yù)”理論。該理論在綜合“守夜人”角色和“干預(yù)主義”角色基礎(chǔ)上，提出充分利用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮政府公共服務(wù)職能。上述政府角色理論是從一般政府的角度來(lái)分析的，對(duì)我們研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色也有重要借鑒意義。關(guān)于地方政府角色的問(wèn)題，西方學(xué)者通過(guò)大量的實(shí)證和經(jīng)驗(yàn)研究，普遍認(rèn)為地方政府的角色主要在于向公民提供公共服務(wù)，如治安和消防、基礎(chǔ)設(shè)施供給和維護(hù)、社會(huì)福利、基礎(chǔ)教育等。由于中西方政治體制不同，西方基層政府基本上被認(rèn)為是代理型政府，主要是轄區(qū)內(nèi)公民的代理人。

(二)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色理論

改革開(kāi)放前，我國(guó)各級(jí)政府基本上是全能型角色，無(wú)所不包。這一時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上是“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”角色，主要是服從和執(zhí)行上級(jí)政府的指令和政策。改革開(kāi)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步向“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”[2]角色轉(zhuǎn)變。

改革開(kāi)放之初，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就如同一個(gè)“公司”或“企業(yè)”，如美國(guó)斯坦福大學(xué)教授戴幕珍界定的“地方法團(tuán)主義”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著一個(gè)營(yíng)利性組織的公司老板角色[3](P1)。這與我國(guó)當(dāng)時(shí)的“財(cái)政包干”、“分灶吃飯”的財(cái)政體制密不可分。20世紀(jì)90年代后，隨著我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度逐步完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步從企業(yè)中退出，并由直接干預(yù)向間接參與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從而規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，轉(zhuǎn)變了政府角色。

自黨的十六屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”后，十八屆三中全會(huì)繼續(xù)推進(jìn)理論創(chuàng)新，把“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，作為新時(shí)期深化改革的執(zhí)政理念和治國(guó)方略。與此相適應(yīng)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色也隨之發(fā)生變化。提供農(nóng)村公共服務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)，協(xié)調(diào)農(nóng)村多元主體參與社會(huì)治理成為當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最為主要的角色。

三、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位

政府角色是在其職能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中一種制度化行為模式，是在政府與其他主體的關(guān)系和活動(dòng)中體現(xiàn)出來(lái)。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控的職責(zé)和能力，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。力爭(zhēng)從越位、錯(cuò)位和缺位的泥潭中擺脫政府角色，力爭(zhēng)向宏觀戰(zhàn)略和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變政府職能，為有效的社會(huì)治理及創(chuàng)新提供保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位將直接關(guān)系到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中政府的行為方式。本研究將主要通過(guò)考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與市場(chǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)以及縣鄉(xiāng)政府關(guān)系的三個(gè)維度來(lái)定位新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與市場(chǎng)的關(guān)系定位

政府與市場(chǎng)關(guān)系一直以來(lái)是定位政府角色的重要維度。從本質(zhì)上講，兩者之間是一種社會(huì)分工關(guān)系。“政府與市場(chǎng)各自發(fā)揮其功能和作用，并隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件的變化沿著各自的軌跡而發(fā)展?！盵4](P215)政府角色的演變實(shí)質(zhì)是政府和市場(chǎng)相互關(guān)系轉(zhuǎn)換的發(fā)展過(guò)程。在我國(guó)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府與市場(chǎng)關(guān)系應(yīng)為互補(bǔ)關(guān)系。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。一方面，市場(chǎng)參與可以提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過(guò)充分利用市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，從而滿足農(nóng)民日益多樣化的需求。另一方面，由于市場(chǎng)自身固有的“市場(chǎng)失靈”缺陷，在充分利用市場(chǎng)的同時(shí)，政府必須對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行引導(dǎo)和約束。市場(chǎng)在參與提供農(nóng)村公共服務(wù)時(shí)，由于信息不對(duì)稱(chēng)，可能會(huì)存在道德風(fēng)險(xiǎn)，這就需要政府加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)行為主體的監(jiān)管。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)關(guān)系定位

目前，社會(huì)力量在我國(guó)社會(huì)治理體系中發(fā)揮的作用顯得較弱，因此，要著力提高社會(huì)自治能力。首先，激發(fā)社會(huì)組織活力。社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要載體和依托，在多元社會(huì)治理體系中，它是政府、市場(chǎng)之外對(duì)資源進(jìn)行配置的第三方力量。政府對(duì)社會(huì)組織既要著力培育發(fā)展，又要加強(qiáng)監(jiān)管，提高社會(huì)組織能力，激發(fā)社會(huì)組織活力。其次，發(fā)揮社區(qū)組織作用?；鶎尤罕娮灾谓M織和社區(qū)社會(huì)組織是我國(guó)社會(huì)治理的重要參與力量。習(xí)近平總書(shū)記指出，社會(huì)治理的中心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力加強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分發(fā)揮基層群眾組織和農(nóng)村社區(qū)組織的作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各主體積極參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也必須履行監(jiān)督職能。

(三)縣鄉(xiāng)政府關(guān)系定位

我國(guó)縣鄉(xiāng)政府之間長(zhǎng)期以來(lái)一直都是一種壓力型的政府體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是完成縣級(jí)政府的各項(xiàng)指標(biāo)和工作任務(wù)，并接受上級(jí)政府的各種評(píng)價(jià)和考核，采取“一票否決”制。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人事權(quán)基本都是由縣級(jí)政府掌控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受著來(lái)自上級(jí)政府的巨大壓力。同時(shí)，由于“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力極其有限，沒(méi)有能力提供農(nóng)村滿意的公共服務(wù)。如何定位縣鄉(xiāng)政府關(guān)系，學(xué)界有不同看法，如取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府論、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自治論[5]等。筆者認(rèn)為應(yīng)該科學(xué)界定我國(guó)縣鄉(xiāng)政府間的關(guān)系。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然承擔(dān)縣級(jí)政府所下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，必須明確經(jīng)費(fèi)來(lái)源，從而實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)相吻合；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有更大的自主權(quán)，特別是在提供公共服務(wù)方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，創(chuàng)新公共服務(wù)提供的方式方法，提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

四、 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色重塑

根據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位分析，結(jié)合我國(guó)目前新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該立足于農(nóng)民需求，重塑角色，理順與社會(huì)、市場(chǎng)、縣級(jí)政府之間的關(guān)系，從而更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(一)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的制定角色

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)該在原有的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、“美好鄉(xiāng)村”建設(shè)規(guī)劃基礎(chǔ)上制定。對(duì)于新興農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃的制定，有學(xué)者提出以農(nóng)民為規(guī)劃制定主體的“自下而上”展開(kāi)[6]。但由于我國(guó)農(nóng)民政治參與熱情不高，農(nóng)民更多關(guān)心涉及自身發(fā)展的各類(lèi)問(wèn)題，如收入、醫(yī)療、教育等。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃制定過(guò)程中，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)要充分尊重農(nóng)村居民的意見(jiàn)，特別是涉及到農(nóng)民切身利益時(shí)，如村莊規(guī)劃、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等，更應(yīng)該考慮農(nóng)民的意見(jiàn)。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，絕大多數(shù)農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺少了解，更不關(guān)心農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃。因此，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)該是先“自上而下”后“由下而上”的模式，即先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)過(guò)科學(xué)決策程序制定社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，再將規(guī)劃向社會(huì)公開(kāi)，并召開(kāi)村民會(huì)議討論，征詢(xún)他們的意見(jiàn)，最終形成適合農(nóng)民實(shí)際需要的社區(qū)建設(shè)規(guī)劃。

(二)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給角色

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是指在行政村的地理區(qū)域范圍內(nèi)，在各級(jí)黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和民政部門(mén)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，由村黨組織和村委會(huì)直接組織，依靠政府、社會(huì)和村民多方資源和力量，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品體系建設(shè)，不斷提高農(nóng)村社區(qū)成員物質(zhì)文化生活水平的過(guò)程[7]。學(xué)者們將農(nóng)村公共品分為三類(lèi)：一是資本密集型，如水、電、路、網(wǎng)絡(luò)等；二是技術(shù)密集型，如農(nóng)村需要的各類(lèi)生產(chǎn)技術(shù)以及農(nóng)民外出務(wù)工技能等；三是勞動(dòng)密集型技術(shù)，如生產(chǎn)互助、生活互助、資金互助等。經(jīng)過(guò)調(diào)查，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，逐步解決制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、互聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息、水利設(shè)施等。筆者曾經(jīng)對(duì)安徽省農(nóng)村公共品提供進(jìn)行過(guò)研究，道路仍然是農(nóng)民最大需求，許多地方道路狹窄，施工過(guò)程中偷工減料，缺少必要的維護(hù)?；ヂ?lián)網(wǎng)是今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)民另一迫切的需求。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息已經(jīng)是該地區(qū)農(nóng)民的迫切需求。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，農(nóng)業(yè)已經(jīng)逐步向規(guī)?；l(fā)展，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與全球市場(chǎng)聯(lián)系越來(lái)越密切，市場(chǎng)信息直接影響農(nóng)民生產(chǎn)生活。農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，農(nóng)民希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予更多的政策支持和資金投入。

(三)農(nóng)村社區(qū)治理的參與角色

自上個(gè)世紀(jì)七八十年代以來(lái)，治理理論在全球盛行，這是對(duì)政府無(wú)法滿足公眾多樣化需求的回應(yīng)，人們要求政府放松對(duì)社會(huì)的管制，給市場(chǎng)和公民社會(huì)更多空間，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理。1998年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》出臺(tái)，正式明確了農(nóng)村居民可以通過(guò)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的民主權(quán)利，這也決定了在新型農(nóng)村社區(qū)管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能忽視農(nóng)民的自我管理權(quán)利。

對(duì)于農(nóng)村社區(qū)治理，學(xué)者們從不同角度進(jìn)行了闡釋。賀雪峰認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)治理主要體現(xiàn)在村莊基本秩序及其維持機(jī)制、村干部的角色與動(dòng)力機(jī)制、鄉(xiāng)村關(guān)系狀況三個(gè)方面[8]。本文認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)治理可以采取參與治理模式，在社區(qū)建設(shè)和管理過(guò)程中充分發(fā)揮各類(lèi)主體的作用，這些主體有基層黨組織、村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、科技文化組織、各類(lèi)協(xié)會(huì)以及村民個(gè)體等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要發(fā)揮協(xié)調(diào)角色。2013年7月國(guó)務(wù)院明確提出推進(jìn)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的建議，將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。目前，向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已經(jīng)成為各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的重要方式。

向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府履行職能的方式，本質(zhì)上還是政府主導(dǎo)，更多地體現(xiàn)了政府意志，缺少受益群體需求表達(dá)。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)可以提高公共產(chǎn)品提供的質(zhì)量和效率，提高公民的滿意度，但如果將這種方式完全應(yīng)用到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，可能會(huì)導(dǎo)致政府提供公共產(chǎn)品不可持續(xù)，原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力無(wú)法充分滿足農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民的多樣化需求。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在制度上進(jìn)行設(shè)計(jì)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)等各種力量建設(shè)農(nóng)村社區(qū)。

(四)農(nóng)村社區(qū)治理的監(jiān)督角色

長(zhǎng)期以來(lái)，西方社會(huì)理論一直將政府與市場(chǎng)極端對(duì)立，學(xué)者們呼吁建立一個(gè)完全獨(dú)立于國(guó)家，并具有抗?fàn)幒椭坪饬α康纳鐣?huì)。從上世紀(jì)末西方國(guó)家社會(huì)變革實(shí)踐來(lái)看，這種理論得到普遍認(rèn)可。筆者認(rèn)為，從我國(guó)的歷史傳統(tǒng)來(lái)看，幾乎從來(lái)都沒(méi)有西方理論中所界定的獨(dú)立于國(guó)家的公民社會(huì)，相反，國(guó)家與民間一直是難以分離的關(guān)系，而非相互斗爭(zhēng)的關(guān)系。1949年后的30年，我國(guó)在處理國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上走了另一極端，即人為地消滅市場(chǎng)和社會(huì)，一切都由國(guó)家來(lái)主導(dǎo)。改革開(kāi)放后，我們一直在努力改變這種局面，試圖建立一種新型國(guó)家和社會(huì)關(guān)系。最近幾年，黨中央國(guó)務(wù)院明確提出凡是社會(huì)能夠做的事情都交由社會(huì)去做，從而真正轉(zhuǎn)變政府職能。但由于我國(guó)社會(huì)組織力量薄弱，而且許多組織自身發(fā)展不健全，使得政府在提供公共服務(wù)時(shí)不能很好地履行其職能。實(shí)地調(diào)查顯示，離開(kāi)政府和市場(chǎng)，我國(guó)多數(shù)社會(huì)組織幾乎不能維持生存。相反，凡是三者關(guān)系處理好的，社會(huì)就能處于和諧狀態(tài)。

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充當(dāng)社區(qū)治理監(jiān)督者。首先，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身進(jìn)行監(jiān)督。隨著我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)步伐加快，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)紛紛鋪開(kāi)，地方開(kāi)展向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等都有可能涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力濫用等問(wèn)題，因此，首先要對(duì)組織內(nèi)部進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，防止權(quán)力尋租。其次，還要對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督管理。近年來(lái)，社會(huì)組織已經(jīng)廣泛參與到各類(lèi)公共服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程中，對(duì)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)起到了重要作用。因此，必須加強(qiáng)對(duì)這些社會(huì)組織的監(jiān)督管理。再次，要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督。市場(chǎng)參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是必然趨勢(shì)，這是世界各國(guó)農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)使然。市場(chǎng)以利益為驅(qū)動(dòng)，必須對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行必要監(jiān)督，但不是政府直接干預(yù)市場(chǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該依法處理與市場(chǎng)的關(guān)系，創(chuàng)造一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境，吸引更多的市場(chǎng)主體參與到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中來(lái)，從而解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金不足的難題。

(五)農(nóng)村社區(qū)工作者培育角色

一支穩(wěn)定而又具有高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊(duì)伍是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)能否成功的關(guān)鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)社區(qū)工作者培育角色。要提高現(xiàn)有社區(qū)工作者待遇?？梢詫⑸鐓^(qū)工作者待遇與工作量掛鉤，合理考慮社區(qū)工作者職業(yè)生涯發(fā)展，從而轉(zhuǎn)變社會(huì)對(duì)社區(qū)工作者工作的偏見(jiàn)。借鑒大學(xué)生村官的做法，每年在高校畢業(yè)生中制度性安排一定數(shù)量的大學(xué)畢業(yè)生從事農(nóng)村社區(qū)工作。通過(guò)校地合作，建立實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地。充分利用高校與地方合作，通過(guò)這一平臺(tái)充分利用高校優(yōu)質(zhì)人力資源，為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和發(fā)展培養(yǎng)合格的專(zhuān)業(yè)人才。通過(guò)高校志愿者隊(duì)伍來(lái)完成一些農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)，如對(duì)留守兒童的教育、農(nóng)村空巢老人的照顧、農(nóng)村社區(qū)文化活動(dòng)等。

(六)農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)角色

近年來(lái)，在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)同時(shí)，某種程度上忽視了農(nóng)村思想文化建設(shè)。在農(nóng)村，封建迷信活動(dòng)盛行，社會(huì)普遍存在信仰危機(jī)，農(nóng)民缺乏必要的政治參與。另外，農(nóng)村各種社會(huì)問(wèn)題普遍存在，如社會(huì)不公、黑惡勢(shì)力、腐敗等問(wèn)題，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力下降。

筆者認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)文化建設(shè)：首先，管理文化建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從我做起，樹(shù)立一個(gè)廉潔政府、服務(wù)型政府、陽(yáng)光政府的形象；其次，創(chuàng)新社區(qū)文化供給方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村文化公共產(chǎn)品的投入，充分利用現(xiàn)代通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為農(nóng)村居民提供通俗易懂、喜聞樂(lè)見(jiàn)的文化產(chǎn)品；再次，組織各類(lèi)文化團(tuán)體下鄉(xiāng)服務(wù)。各區(qū)縣政府可以有計(jì)劃組織相應(yīng)的文化非政府組織到農(nóng)村基層進(jìn)行相應(yīng)的服務(wù)。最后，利用高校志愿者組織力量。目前，許多地方的校地合作已經(jīng)有了良好基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)組織一定數(shù)量的大學(xué)生文化下鄉(xiāng)活動(dòng)，一方面可以讓在校大學(xué)生更加深入地了解社會(huì)，理論聯(lián)系實(shí)際；另一方面也可以充分發(fā)揮高校服務(wù)地方的功能。

參考文獻(xiàn)：

[1]滕玉成，牟維偉.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理研究述評(píng)[J].東南學(xué)術(shù)，2010，(6).

[2]李漢卿.縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系演變視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色轉(zhuǎn)變[J].理論導(dǎo)刊，2009，(11).

[3]劇錦文.轉(zhuǎn)軌過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色與行為[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010.

[4]]喬耀章.政府理論[M].蘇州：蘇州大學(xué)出版社，2000.

[5]章榮君.供給與需求:關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來(lái)去向的分析[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2007，(4).

[6]李少惠，賀煒.農(nóng)村社區(qū)參與式管理下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為及職能[J].河北學(xué)刊，2008，(1).

[7]胡宗山.農(nóng)村社區(qū)建設(shè):內(nèi)涵、任務(wù)與方法[J].中國(guó)民政,2008，(3).

[8]賀雪峰，等.中國(guó)鄉(xiāng)村治理：結(jié)構(gòu)與類(lèi)型[J].經(jīng)濟(jì)體制社會(huì)比較，2005，(3).

責(zé)任編輯王飛

[作者簡(jiǎn)介]李長(zhǎng)源(1971-)，男，安徽合肥人，銅陵學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院教師，主要從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理、公共部門(mén)人力資源管理研究；夏美武(1968-)，男，安徽舒城人，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論博士研究生，銅陵學(xué)院教授，主要從事政治生態(tài)學(xué)、政府危機(jī)管理研究。

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“基層政府創(chuàng)新社會(huì)管理與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定互動(dòng)機(jī)制研究”(12BZZ046)；教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型社會(huì)治理下的政府回應(yīng)機(jī)制研究”(12YJC630063)；安徽省社科規(guī)劃項(xiàng)目“創(chuàng)新安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理機(jī)制研究”(AHSKY2014D27)。

[收稿日期]2015-02-10

[中圖分類(lèi)號(hào)]D625

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6463(2015)02-0022-07