政績：黨政領(lǐng)導干部晉升條件分析

余緒鵬

(華東交通大學　馬克思主義學院， 江西　南昌　330013)

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政績：黨政領(lǐng)導干部晉升條件分析

余緒鵬

(華東交通大學馬克思主義學院， 江西南昌330013)

[摘要]中共十八屆三中全會提出了黨政干部體制改革的目標。為了更好地進行黨政干部體制改革，首先需要了解當前我國黨政干部體制的現(xiàn)狀，特別是黨政干部選拔或者晉升機制問題。政績是影響官員晉升的重要因素。隨著政治民主化與科學化程度逐步提高，政績更應成為官員晉升的主要標準。不同的歷史時期，政績有不同的內(nèi)容，政績對晉升的影響也各不相同。改革開放新時期，政績主要表現(xiàn)為經(jīng)濟增長，并直接影響著官員的晉升，這已在眾多研究中得到證實?？疾煺冇绊憰x升的歷史過程，研究新時期以來經(jīng)濟增長對于官員晉升的影響，并對政治錦標賽模式進行利弊分析，對于深化干部人事制度改革具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]政績觀；晉升；干部體制改革；經(jīng)濟政績

中共十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》( 以下簡稱《決定》)，對當前形勢下繼續(xù)深化改革進行了全方位部署?！稕Q定》指出：“全面深化改革，需要有力的組織保證和人才支撐”，因此，“構(gòu)建有效管用、簡便易行的選人用人機制，使各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)”是當務之急，黨政干部體制改革的重要目標就是要“真正把信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的好干部選拔出來”。為了更好地進行黨政干部體制改革，首先需要了解當前我國黨政干部體制的現(xiàn)狀，特別是黨政干部選拔或者晉升機制存在的問題。中國黨政干部是如何晉升的，長期以來就是一個很有意義的課題。古今中外，“官場”之上，無人不想得到晉升。然而，形如金字塔的官僚結(jié)構(gòu)使得晉升總是少數(shù)人的專利，對于多數(shù)官員特別是大多數(shù)基層官員而言，晉升“天花板”現(xiàn)象總是難以破解。常識告訴我們，影響官員晉升的因素很多，有些甚至充滿了不確定性。但是，不論什么時期，政績都是一個很重要的因素，以政績選拔晉升官員，不僅有利于政治統(tǒng)治的穩(wěn)定，更有利于形成科學的用人機制和健康的政治生態(tài)。“親賢臣，遠小人”的“用人唯賢”原則在各朝各代都得到了成功實踐，當然也遭到過忽視甚至踐踏。研究政績對官員晉升的影響，無論是對于深化干部人事制度改革，還是對于下一步的政治體制改革，都有一定的理論和現(xiàn)實意義。

一、政績、政績考核與官員晉升

政績是一個廣泛見諸媒體的常用詞匯，然而，什么是政績，則值得認真探討。一般而言，政績就是為政之績。根據(jù)主體的不同，可以將政績分為集體政績(或政府政績)和個人政績(或官員政績)。人們一般都是從政府層面上談政績，然而，具體來說，政府政績又體現(xiàn)在政府官員身上，或者說，政府官員政績的有機總和構(gòu)成宏觀政府層面的政績大小。正是從個人角度出發(fā)，《現(xiàn)代漢語詞典》將政績解釋為“官員在任職期間的業(yè)績”[1](P1742)。政治學學者桑玉成也認為政績就是施政者“在其管轄范圍內(nèi)所取得的業(yè)績”[2]。本文也正是從官員政績這個層面上進行論述。

所謂政績考核，就是特定考核主體依據(jù)既定標準、按照法定程序、運用特定形式和方法，對政府官員在一定任職期間所進行的工作業(yè)績的考察、核實與評價，通常包括其在一定任期內(nèi)的工作成果、公眾評價、個人素質(zhì)等方面內(nèi)容。政績考核具有多重目的和意義?！翱己耸鞘侄?，考核結(jié)果的有效運用才是目的?！盵3]政績考核有利于干部人才的選拔和晉升。“有什么樣的政績考核指標，就有什么樣的用人導向，出什么樣的干部，指導什么樣的事業(yè)。”[4]也正是從這一層面出發(fā)，政績考核對于干部選拔任用或者官員晉升具有重要意義?！巴ㄟ^政績考核，也使一大批勤政務實、政績突出、群眾公認的優(yōu)秀干部脫穎而出，得到了提拔和重用?！盵5]這不僅是領(lǐng)導干部職業(yè)發(fā)展的需要，也是社會主義建設和發(fā)展的要求。

政績?yōu)楹文苡绊懙焦賳T的晉升？從現(xiàn)代政治合法性理論出發(fā)，政治合法要求政府合法，政府合法要求官員合法，官員合法則必須以政績?yōu)橹饕獦藴?，因此，官員政績是直接與政治合法性聯(lián)系在一起的，政績決定晉升也正是政治發(fā)展的邏輯要求。西方民主制度也給我們以這樣的啟示：政績不好的執(zhí)政黨往往在選舉中失利，而那些將人民利益作為政績基礎(chǔ)的政黨卻能獲得選舉勝利。即使在傳統(tǒng)社會里，官員也常因“民怨四起”而被罷免，王朝也常因腐敗無能而被另一王朝取代。作為擁有公共權(quán)力的組織，政府必須做出政績以服務于人民，并將政績作為政府合法性的主要來源，不能做出有效政績的政府或官員則沒有資格繼續(xù)保留其位置，也就失去了其合法性基礎(chǔ)?！皬谋举|(zhì)上來講，政績是一種產(chǎn)品，是官員生產(chǎn)出來以滿足消費者(公眾)需求的產(chǎn)品。”[6](P324)如果不能滿足公眾需求，政府和官員就沒有政績可言。隨著中國政治民主化與科學化水平逐步提高，封建文化觀念逐漸淡化，政績更應該成為選拔官員的重要標準。

二、政績影響晉升的歷史考察

早在西周時期，以政績考核官吏并決定官吏晉升的制度雛形就已開始形成?！吨芏Y·天官冢宰》記載：“三歲，則大計群吏之治而誅賞之”，意思就是說每三年進行一次考績，并以結(jié)果決定官吏的賞罰。春秋戰(zhàn)國時期，國家對官吏的考核已經(jīng)制度化，“歲終”“三歲”之計在史籍中已屢見不鮮，并側(cè)重于經(jīng)濟政績的考核，比如《新序·雜事第二》記載“東陽上計，錢布十倍”，《淮南子·人間訓》記載“上計而入三倍，有司請賞之”。到了西漢，地方官向中央朝廷述職，這叫常課；三年一次全面考察，叫大課。根據(jù)考核結(jié)果，宣明優(yōu)劣，決定升遷罷黜。述職簿也就是“上計”簿記載的主要內(nèi)容是“戶口墾田，錢谷入出，盜賊多少，上其集簿”(《后漢書·百官志》)。魏晉時期上計的內(nèi)容與漢代大致相同，仍然以考核戶口、農(nóng)田、盜賊情況為主。如曹魏時，“歲課之能，三年總計，乃加黜陟。課之皆當以事，不得依名。事者，皆以戶口率其墾田之多少，及盜賊發(fā)興，民之亡叛者，為得負之計”(《三國志·劉虞傳》)。

隋唐時期的政績考核范圍較為復雜，把政治、經(jīng)濟、司法、軍事、文化、宗教等各個方面的官職分為二十七類，訂出每類官職的考察標準，根據(jù) “二十七最”的多少，再結(jié)合道德考察，分為九個等級，依照等級或進階加祿，或保留原階原祿，或予解任。宋代考課標準依不同職官而有很多具體規(guī)定，如“舉官當否”“戶口增損”“興利除害”“盜賊多寡”(《宋史》卷一百六十三《職官志三》)。值得注意的是，宋代隨著經(jīng)濟的發(fā)展，茶鹽酒稅等場務課利在財政收入中的比重日益增大，故比較其增虧成為考核地方官和監(jiān)臨物務官經(jīng)濟政績的重要內(nèi)容。元明時期，政績標準又有貪、酷、浮躁、不及、老、病、疲、不謹?shù)劝四?《明會要》卷四十六《職官十八》)，考察重在檢舉官吏的失職，“稱職者升，平常者復職，不稱職者降，貪污者付法司罪之”(《明會要》卷四十六《職官十八》)。清代考課標準沒有太大變化，但依京官、地方官兩類應考對象分為“京察”和“大計”， 京察無定期，大計由吏部會同都察院及各地布政使、按察使主持。

清政府倒臺后，北洋政府制定了《文官甄別法草案》，但由于政局動亂，這一制度未能得到很好實施。南京國民政府時期，成立了考試院，主管考選與銓敘事項。根據(jù)規(guī)定，全國公職候選人、公務員及專門技術(shù)人員，須經(jīng)考試院的考選銓定，始得任用。后來南京國民政府頒布《公務員考績法》，制定了考核公務員的具體規(guī)定。公務員的考核分為兩種，即年考和總考，以考試成績決定公務員升降。然而，民國這段時期，由于軍閥割據(jù)，內(nèi)外矛盾異常激烈，政績影響官員的晉升還主要體現(xiàn)在軍事能力上。在共產(chǎn)黨內(nèi)部，干部晉升堅持德才兼?zhèn)湓瓌t。1938年，毛澤東就指出：“共產(chǎn)黨的干部政策，應是以能否堅決地執(zhí)行黨的路線,服從黨的紀律,和群眾有密切的聯(lián)系,有獨立的工作能力,積極肯干,不謀私利為標準，這就是‘任人唯賢’的路線?！盵7] (P527)但是由于革命是第一需要，干部政績主要表現(xiàn)在作戰(zhàn)能力上，比如，林彪小小年紀就被一路提拔正是因為他有卓越的軍事才能。

新中國建國初期，為了鞏固新生政權(quán)，整肅國民黨殘余成為當時各級政府政績的主要內(nèi)容。社會主義改造時期，實行“一化三改造”方針路線，加快農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的改造與進行社會主義工業(yè)化建設，便成為政績的主要內(nèi)容。中共八大召開之后，為社會主義現(xiàn)代化建設服務成為人民內(nèi)部矛盾的主題，也是當時各級政府的主要任務和政績的主要內(nèi)容。然而，1957年后，特別是在 “文革”時期，當毛澤東和黨中央錯誤地將階級斗爭作為主要矛盾和主要任務來抓時，政績則更多地表現(xiàn)為“革命成果”和“斗爭成果”，因此，一批“造反派”趁機得勢，走上各級黨政領(lǐng)導崗位。總而言之，1978年以前的大多數(shù)時間里，黨和政府都沒有脫離“階級斗爭”的思想禁錮，政績考核更多地是基于“政治正確”上的考慮[8](P54-57)，干部晉升也更多地考慮階級出身和政治忠誠。

改革開放以來，在“以經(jīng)濟建設為中心”的基本路線指引下，追求經(jīng)濟建設成就成為各級政府最重要的目標，這也被認為是社會主義初級階段“最大的政治”。 鄧小平在1978年12月所作的題為《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》的著名講話中就明確指出：“用人的標準是什么?為人民造福，為發(fā)展生產(chǎn)力，為社會主義事業(yè)作出積極貢獻，這就是主要的政治標準?！盵9](P151)“經(jīng)濟工作是當前最大的政治，經(jīng)濟問題是壓倒一切的政治問題?！盵9](P194)后來，鄧小平繼續(xù)強調(diào)：“現(xiàn)在就是要選人民公認是堅持改革開放路線并有政績的人，大膽地放進新的領(lǐng)導機構(gòu)里?！盵10](P380)以經(jīng)濟增長作為官員政績來源和考核主要指標，并直接影響著官員的晉升提拔，這是改革開放新時期官員晉升的重要特點。近些年來，在科學發(fā)展觀的指導下，各地在探索著經(jīng)濟增長與官員晉升關(guān)系的新模式。

三、政績影響晉升的現(xiàn)實分析

1.經(jīng)濟增長成為主要政績來源

馬克思和恩格斯在創(chuàng)立唯物史觀時就指出：“一切人類生存的第一個前提，也就是一切歷史的第一個前提，這個前提就是：人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西。因此第一個歷史活動就是生產(chǎn)滿足這些需要的資料，即生產(chǎn)物質(zhì)生活本身。”[11](P31-32)前文已經(jīng)提到，改革開放新時期,鄧小平將經(jīng)濟發(fā)展作為政治標準來衡量，這更多地是基于現(xiàn)實的考慮，“文革”結(jié)束時的中國經(jīng)濟已到了崩潰的邊緣，如果黨的主要任務還是抓階級斗爭而不搞經(jīng)濟建設，一個吃不飽穿不暖的人民生活狀況還將持續(xù)下去。特別是當國際國內(nèi)政治形勢比較穩(wěn)定的時期，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加快生產(chǎn)力發(fā)展步伐幾乎成為所有人的共識。因此，從這個角度而言，“以經(jīng)濟建設為中心”就是當時人們的本能反應，是歷史的必然選擇，體現(xiàn)了當時主要領(lǐng)導人的政治智慧。

從更深一層去思考，經(jīng)濟增長也是新時期共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的重要來源。如果說革命成功和社會主義制度建立為共產(chǎn)黨贏得了人民的廣泛支持，那么，經(jīng)歷了“文化大革命”之后，我黨迫切需要以新的政績來獲得人民群眾的支持和執(zhí)政的合法性，這就要加快經(jīng)濟發(fā)展。正因為如此，1992年鄧小平同志在視察武昌、深圳、珠海、上海等地時提出了“三個有利于”標準，即“判斷的標準，應該主要看是否有利于發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力，是否有利于增強社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”[10](P372)。而在這三個標準中，最主要的又是生產(chǎn)力標準，即經(jīng)濟增長標準?？禃怨庠诳疾熘袊伯a(chǎn)黨合法性訴求的變化時認為，1978年以來黨執(zhí)政的合法性主要是通過以經(jīng)濟增長為主要來源的政績來體現(xiàn)的[12]。在一個已告別戰(zhàn)爭與革命的歷史新時期，政府的合法性和官員的政績均建立在GDP等經(jīng)濟數(shù)字的增長上。

2.經(jīng)濟決定晉升——政治錦標賽模式

如何才能使加快經(jīng)濟增長成為全國上下持續(xù)一致的行動，成為各級官員們的主動追求，這需要政治機制上的保障，這個政治保障機制就是具有中國特色的官員晉升機制。政治控制的文獻表明，上級制約下級最有力的手段就是人事任免[13]。中國各級官員的晉升與否取決于上級黨委，而不是轄區(qū)選民或代表，因此，官員們的政治前途掌握在其上級手里，要想得到晉升就必須完成上級交給的政治任務，在改革開放新時期，這個政治任務就是推動經(jīng)濟發(fā)展。不僅如此，官員們?yōu)榱藭x升，要使用各種制度創(chuàng)新或手段方法以實現(xiàn)經(jīng)濟的快速增長，這樣才能在與其他官員的經(jīng)濟競爭中勝出。因為，官僚結(jié)構(gòu)本身就是一個金字塔結(jié)構(gòu)，政治晉升畢竟只有少數(shù)人才能獲得。這種競爭模式被周黎安稱為“政治錦標賽”。

李宏彬等人證明了政治錦標賽在地方政府層面的確存在，為地方官員晉升激勵理論提供了一定的經(jīng)驗證據(jù)，并通過利用中國1979-1995年間省委書記、省長的更替數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)省級官員的升遷概率與省區(qū)GDP的增長率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，晉升的概率隨著其所在地經(jīng)濟增長率增加而提高，而其離崗的可能性也隨著經(jīng)濟績效下降而提高[14]。 周黎安等人將數(shù)據(jù)樣本從1979-1995年擴展到1979-2002年，進一步考察了中國地方官員的晉升機制，側(cè)重研究了政治錦標賽考核機制在官員升遷中的重要性。這些發(fā)現(xiàn)支持了中央政府運用人事權(quán)來激勵地方政府官員促進地方經(jīng)濟發(fā)展的觀點[15]。政治錦標賽模式給予各級官員推動經(jīng)濟發(fā)展的更大動力。作為政治人，官員們都在努力追求職位或級別上的晉升，當經(jīng)濟增長成就與其政治晉升成正相關(guān)時，發(fā)展生產(chǎn)力的根本任務也才能在各級政府各級官員那里得到很好落實。經(jīng)濟增長更快的地區(qū)，官員政績就更大，其也就更容易得到晉升。李成和懷特很早就已經(jīng)注意到，與老一代政治精英相比，中國新政治精英更多地以經(jīng)濟成果為導向[16]。

3.經(jīng)濟決定晉升的利與弊

不可否認，以經(jīng)濟增長作為政績衡量標準，并作為官員晉升的主要依據(jù)，在促進地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。這一經(jīng)濟決定晉升的政治邏輯有力地推動了各地方政府的制度創(chuàng)新，促進了中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，這是中國的制度優(yōu)勢和制度自信的體現(xiàn)。正如鄧小平強調(diào)的：“先把經(jīng)濟搞上去，一切都好辦”[10](P129)，“核心是經(jīng)濟建設，它是解決國際國內(nèi)問題的基礎(chǔ)?！盵17](P3)事實也確實如此。今天我們所看到的無論是經(jīng)濟發(fā)展方面還是其他方面的偉大成就，都與改革開放的正確方針路線分不開，也離不開具有中國特色的官員晉升機制。政治錦標賽模式的出現(xiàn)有其歷史必然性。

然而，政治錦標賽模式也出現(xiàn)了許多弊端。首先，地方保護主義嚴重。周黎安深入探討了地方官員的“非合作”原因，認為：“在政治晉升博弈中，給定只有有限數(shù)目的人可以獲得提升，一個人獲得提升將直接降低另一人提升的機會，一人所得構(gòu)成另一人所失，參與人面臨的是一個零和博弈”，因此，地方官員合作困難的根源“在于嵌入在經(jīng)濟競爭當中的政治晉升博弈的性質(zhì)”[18]。其次，軟性公共品供給不足。上級政府按照經(jīng)濟增長情況評估下級政府領(lǐng)導人的工作，以此作為其升遷的最重要的依據(jù)，將下級領(lǐng)導人的努力引導到做大地方GDP上來。這種激勵機制不考慮經(jīng)濟效率，也不考慮社會福利，僅僅是GDP的增長。因此，在晉升激勵下的地方官員往往只關(guān)注那些能夠被考核的指標，而對那些不在考核范圍或者不易測度的工作則不予重視[19]，也就導致了軟性公共品(教育、醫(yī)療等)供給的不足。再次，虛假數(shù)據(jù)現(xiàn)象非常嚴重。通過虛報統(tǒng)計數(shù)據(jù)，或者通過對地方建設的相關(guān)上報數(shù)據(jù)添油加醋等方式，夸大地方的發(fā)展成績，從而為在晉升錦標賽中勝出增加籌碼。

四、結(jié)語

在一個正常穩(wěn)定的政治生態(tài)環(huán)境中，政績應該與道德一起成為官員晉升的主要衡量標準，這也是“德才兼?zhèn)洹闭_用人原則的基本內(nèi)涵，而不是“關(guān)系”或其他非正式規(guī)則。通過梳理政績與晉升關(guān)系的歷史發(fā)現(xiàn)，政績在不同歷史時期表現(xiàn)出不同的內(nèi)容，其影響晉升的表現(xiàn)形式也各不相同。改革開放以來，以經(jīng)濟增長作為政績的主要標準來決定各級官員的晉升提拔，這一模式產(chǎn)生了很好的效果，但也帶來了經(jīng)濟行為的扭曲。針對所存在的問題，下一步應該繼續(xù)深化干部人事制度改革。正如《決定》中所指出的：“改革政績考核機制，著力解決‘形象工程’‘政績工程’以及不作為、亂作為等問題?！睉摪凑湛茖W發(fā)展觀的要求，政績考核不能僅僅局限于經(jīng)濟增長，更應包括社會發(fā)展、教育文化發(fā)展、人民幸福指數(shù)提高等方面內(nèi)容。官員晉升也不能僅僅只由上級決定，而應更多地加入人民群眾的評價因素，真正發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，并能真正吸納各方面意見，這要從制度上保證實施，并配套相關(guān)制約機制，而不能像現(xiàn)在所謂的民主測評和群眾評議僅僅流于形式。當然，不可否認，任何一項改革都是一個復雜的過程，必須同時配套實施其他方面的改革。樹立科學政績觀，實施科學的政績評價體系和官員晉升機制，不僅是經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切要求，也是政治體制改革的重要內(nèi)容。

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責任編輯朱天義

[作者簡介]余緒鵬(1981-)，男，江西九江人，中國人民大學政治學博士，華東交通大學馬克思主義學院講師，中國教育學會會員。

[基金項目]教育部人文社科規(guī)劃 “中國特色社會主義民主發(fā)展理路研究”(12YJC720036)。

[收稿日期]2015-02-28

[中圖分類號]D621.3

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-6463(2015)02-0044-07