財(cái)稅體制改革與地方財(cái)政應(yīng)對

四川行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部　周鐵軍

財(cái)稅體制改革與地方財(cái)政應(yīng)對

四川行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部周鐵軍

摘 要：財(cái)稅體制改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式變化，財(cái)稅體制改革的目標(biāo)就是建立現(xiàn)代財(cái)稅體制。本文從體系角度、從屬性角度、從功能角度、從國家治理角度解讀了財(cái)稅體制改革的總體目標(biāo)。財(cái)稅體制改革可能對地方財(cái)政造成負(fù)面影響，地方財(cái)政從盤活存量資金、市場化運(yùn)作等方式應(yīng)對財(cái)政壓力。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅體制 地方財(cái)政 應(yīng)對策略

1　財(cái)稅體制改革總體方案推行的必要性

自從改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)在優(yōu)越的政治體制的推動(dòng)下以兩位數(shù)的速度增長，這樣的經(jīng)濟(jì)成果來源于多方面的努力。其中1994分稅制改革既為地方政府帶來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)，同時(shí)還為中央政府提供了充足的財(cái)政支持，使得我國“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢充分體現(xiàn)。效率的提高極大地增強(qiáng)了我國政府的財(cái)政汲取能力，但是越往后發(fā)展財(cái)政收入該如何分配的問題顯得越突出。政府財(cái)政富余一定程度上成為某些政府在支出上不受制約的理由?！叭辟M(fèi)用居高不下是問題的一方面，另一方面則是支出效率的低下，同時(shí)地方財(cái)政與中央財(cái)政的矛盾日益突出。地方財(cái)政主導(dǎo)一方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公務(wù)員及教師的工資以及教育和醫(yī)療等公共事務(wù)，但是在中央財(cái)政強(qiáng)勢的情況下，也顯得力不從心。如果要通過中央的轉(zhuǎn)移支付，由于缺乏明確的制度規(guī)范，因而具有了不確定性。地方財(cái)力不足，只能靠出讓土地和負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)，這些都是不利于地方發(fā)展的短期行為。

財(cái)政收入在政府與市場間如何分配、在中央政府與地方政府之間如何分配、財(cái)政收入如何在政府與百姓之間進(jìn)行分配？這些問題如果得不到解決將帶來嚴(yán)重的后果。財(cái)政收入在政府與市場之間進(jìn)行分配涉及財(cái)政該管什么和不該管什么的問題，還涉及市場調(diào)節(jié)機(jī)制的問題。中央與地方的分配涉及地方公共事務(wù)的發(fā)展與興衰。政府與百姓之間的分配關(guān)系與民生相關(guān)。

2　財(cái)稅體制改革總體方案的目標(biāo)

中共中央政治局2014年通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。總體方案的目標(biāo)就是“建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。”這些目標(biāo)從體系角度、從屬性角度、從功能角度、從國家治理角度對我國現(xiàn)代財(cái)政制度提出了科學(xué)可行的目標(biāo)。

從體系角度，總體方案要求建立統(tǒng)一完整、 法治規(guī)范的體系。財(cái)稅鄰域的法治化是國家治理法治化的具體體現(xiàn)，財(cái)稅規(guī)范包括財(cái)政制度的規(guī)范和稅收制度的規(guī)范。從財(cái)稅法治的角度看，財(cái)稅法治必須統(tǒng)一和完整，做到疏而不漏。整個(gè)財(cái)稅法體系中，最高層次的是全國人大的立法，其次是國務(wù)院的法規(guī)以及部門規(guī)章等。地方立法體系包括地方法規(guī)和地方規(guī)章。容易出現(xiàn)法律沖突的環(huán)節(jié)包括各部委間規(guī)章的不一致，也包括地方立法中地方法規(guī)和地方規(guī)章的不一致。具體比如各地對稅收優(yōu)惠的規(guī)定等造成稅收凹地，導(dǎo)致國家稅源流失。

從屬性角度看，總體方案要求法治規(guī)范，公開透明。陽光是最好的防腐劑，立法執(zhí)法以及司法過程的公開可以建立起公民對法治信仰，從而樹立起法治精神。財(cái)稅立法的公開透明要求立法機(jī)關(guān)制定立法規(guī)劃，按立法規(guī)劃制定財(cái)稅規(guī)范。要提高立法層級，將一些條例上升為稅收法律。

從功能角度看，總體方案要求高效運(yùn)行、優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一。財(cái)稅體制的建立與完善與財(cái)稅運(yùn)行機(jī)制緊密相關(guān)，財(cái)稅體制是基礎(chǔ)，財(cái)稅運(yùn)行機(jī)制運(yùn)作良好必須依托于財(cái)政體制改革的成功。作為經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵，財(cái)稅體制改革要能夠引導(dǎo)市場對資源實(shí)施有效的分配。

從國家治理來看，財(cái)稅改革由過去的公共財(cái)政導(dǎo)向轉(zhuǎn)向國家治理層面。財(cái)政不但需要對納稅人提供公共品，更重要的是，財(cái)政是國家治理的重要方面。公民通過參與財(cái)政活動(dòng)，比如分配與再分配等活動(dòng)參與到國家治理當(dāng)中。

3　財(cái)稅體制改革總體方案的主要內(nèi)容

2014年預(yù)算法的修訂是國家預(yù)算制度改革重要的里程碑，在許多方面和過去的預(yù)算制度相比都有巨大飛躍。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)全口徑納入預(yù)算，不再允許政府存在小金庫。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)一級財(cái)政一級預(yù)算，五級財(cái)政共五級預(yù)算，層層預(yù)算，保證財(cái)政收支以預(yù)算法為依據(jù)，以預(yù)算法為約束。新預(yù)算法不再嚴(yán)格要求財(cái)政預(yù)算的年度平衡，允許跨年度平衡，這就意味著富余財(cái)政和赤字財(cái)政都是預(yù)算法所允許的，這樣的立法規(guī)定真正做到了預(yù)算對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)。新預(yù)算法要求各級政府要做好財(cái)政預(yù)算的中期規(guī)劃。中期規(guī)劃雖然只是具有指導(dǎo)性意義但要求至少跨越三年，這就反過來要求各級財(cái)政部門的預(yù)算制定要有長期性。

稅收制度改革也是這一輪財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容?？傮w方向是首先實(shí)現(xiàn)“營業(yè)稅”改“增值稅”，然后將增值稅上升為國家法律。接著將實(shí)現(xiàn)國家稅賦由間接稅向直接稅的轉(zhuǎn)移，具體來說就是由增值稅作為國家的主要稅賦來源轉(zhuǎn)變?yōu)樗枚?，尤其是與個(gè)人所得稅并重。同時(shí)完善房產(chǎn)稅，將過去傳統(tǒng)的房產(chǎn)稅優(yōu)化為房地產(chǎn)稅。在稅收征管上，更為明確的是國稅和地稅將會(huì)長期存在，增值稅稅種歸中央所有，地方大力發(fā)展房產(chǎn)稅以及消費(fèi)稅等作為地方稅種。目前改革遇到的最大困難是經(jīng)濟(jì)下行趨勢明顯，房地業(yè)和金融業(yè)改革阻力較大，因?yàn)榉康禺a(chǎn)業(yè)和金融業(yè)的稅負(fù)可能會(huì)加大，造成這兩個(gè)已經(jīng)壓力很大的行業(yè)雪上加霜。

財(cái)政體制改革的另一個(gè)重要方面就是中央政府與地方政府在事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分，劃分的標(biāo)準(zhǔn)是一級政府一級事權(quán)兼具一級財(cái)權(quán)。中央政府主管國防外交等事務(wù)，所以在這些方面具有相應(yīng)的財(cái)力的要求。地方政府主管地方的教育行政與醫(yī)療及社會(huì)保障等，所以要求地方在這些方面具有與之相匹配的財(cái)力。問題的難點(diǎn)在于有些事項(xiàng)是交叉的，比如外來人口子女在居住地的入學(xué)問題，還有就是地方交通建設(shè)與中央交通建設(shè)的交叉等。這些事項(xiàng)比較難于劃分事權(quán)也就難于分配財(cái)權(quán)。解決這些問題的原則還是在于誰解決最方便就由誰來解決，另外的受益方通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)。

4　地方財(cái)政應(yīng)對策略

4.1 放權(quán)讓利，做強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)

國家財(cái)政收入和企業(yè)的稅率呈拉弗爾曲線關(guān)系。起始階段，國家財(cái)政收入隨著企業(yè)的稅率提高而增加，但超過一定階段后，國家財(cái)政收入反而會(huì)減少。這是因?yàn)槠髽I(yè)不堪稅賦壓力，紛紛破產(chǎn)倒閉最終企業(yè)數(shù)量減少從而國家的稅源減少。另外，若國家減輕企業(yè)稅負(fù)，企業(yè)的負(fù)擔(dān)減輕，企業(yè)存活率提高，那么同樣會(huì)給國家提供更多的稅源。對中國政府來說，當(dāng)下減少對企業(yè)經(jīng)營的政府干預(yù)，實(shí)施大面積的結(jié)構(gòu)性減稅，就能夠使財(cái)政獲得更多的收益。

4.2 積極推行地方稅種，發(fā)掘地方稅源

營業(yè)稅改增值稅原則上是不增加或略微減輕企業(yè)的稅負(fù)，并且增值稅會(huì)全面納入國稅系統(tǒng)，因此地方稅收來源將是現(xiàn)實(shí)的問題。從培訓(xùn)地方稅種的角度來看，房地產(chǎn)稅是地方稅種的重要來源，資源稅也是重要來源，放寬消費(fèi)稅種類也是地方稅源的一個(gè)補(bǔ)充。

4.3 盤活財(cái)政資金存量

財(cái)政部門由于過去的體制原因有大量的財(cái)政專戶，財(cái)政專戶本質(zhì)上是?？顚Ｓ茫捎谀承┰蛞恢睕]有使用，導(dǎo)致財(cái)政資金躺在賬戶上。這就造成一種局面，一方面是財(cái)政資金短缺，另一方面是財(cái)政資金無法充分利用。預(yù)算法要求逐步取消財(cái)政專戶，由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付改變?yōu)橐话戕D(zhuǎn)移支付，提高財(cái)政資金的使用效率。

4.4 靈活運(yùn)用財(cái)政政策

財(cái)政政策靈活多樣，可以通過變通使用來獲得財(cái)政資金使用的效率。以財(cái)政補(bǔ)貼為例，包括各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和高科技補(bǔ)貼等直接發(fā)放給企業(yè)，企業(yè)拿到后即投入產(chǎn)出，有些也需要尋找銷路。最直接的辦法是選擇政府購買，這樣可以解決企業(yè)的銷售問題。

4.5 政府財(cái)政失靈與市場化應(yīng)對

布坎南提出過政府失靈的理論，政府可能存在尋租，政府也可能存在效率低下等。財(cái)政同樣如此，地方財(cái)政緊張除了財(cái)政收入直接減少以外，財(cái)政資金使用效率低下也是另外一個(gè)方面。例如各大城市出租車總是不能滿足百姓的需求，按財(cái)政的思路就是政府多買車然后投入市場，其結(jié)果還是用車緊張。隨著互聯(lián)網(wǎng)叫車方式的改變，通過市場化手段，盤活了社會(huì)富余車輛，打車問題也得到一定緩解。

參考文獻(xiàn)

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中圖分類號：F812.7

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-0298(2015)09(a)-124-03