內(nèi)河水上防污染應(yīng)急管理方向初探

王強+付強

摘 ?要：本文通過對當(dāng)前長江干線水上防污染應(yīng)急管理現(xiàn)狀進行分析，并參照國際上水上防污染應(yīng)急管理較為先進的做法，剖析當(dāng)前內(nèi)河危險品運輸存在的不足和管理上的風(fēng)險，科學(xué)合理的提出內(nèi)河水上防污染應(yīng)急管理風(fēng)險控制對策。

關(guān)鍵詞：長江干線 ?水上防污 ?應(yīng)急管理

在經(jīng)濟飛速發(fā)展的當(dāng)今中國，水路運輸以其成本低、運量大的獨特優(yōu)勢，在長江流域大宗貨物運輸中發(fā)揮著巨大的作用，帶動了沿江經(jīng)濟快速發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2013年底，長江海事局轄區(qū)船舶進出港載貨量達6.97億噸，集裝箱271萬TEU，危險品貨物3672萬噸。日益增長的危險貨物水路運輸量給內(nèi)河水域環(huán)境保護工作帶來嚴重威脅，也為長江“黃金水道”發(fā)展帶來隱患與挑戰(zhàn)。

危險貨物的相關(guān)概念

1、危險貨物的定義

危險貨物是指具有自燃、易燃、爆炸、腐蝕、毒害、放射性等性質(zhì)的貨物，一般分為以下幾種：爆炸品、氧化劑、壓縮氣體、自燃物體、遇水燃燒物體、易燃液體、毒害品、腐蝕性品、放射性物品等。根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)GB6944-2005《危險貨物分類及品名編號》及國家標(biāo)準(zhǔn)GB12268-2005《危險貨物品名表》將危險貨物定義為：“具有易燃、易爆、毒害、腐蝕、放射性等危險性質(zhì)，在裝卸、運輸、存儲的過程中，有造成人員傷亡和財產(chǎn)損失，需要特別防護的貨物，稱為危險貨物”。

2、危險貨物的危害特性

目前危險品門類品種繁多，我國國家標(biāo)準(zhǔn)中明確列出的危險貨物包括九大類、二十二子項，總計超過1700種。由于冶金工業(yè)、機械制造、化學(xué)生產(chǎn)、輕工紡織、農(nóng)藥化肥等生產(chǎn)制造規(guī)模的不斷擴大，危險貨物的需求量日益攀升，危險貨物在運輸、儲存保管中容易發(fā)生泄漏、燃燒、爆炸等危害人身、財產(chǎn)、環(huán)境的安全事故。

危險貨物作為一種特殊的生產(chǎn)資料，短時間內(nèi)是無法改變其存在與應(yīng)用的，在生產(chǎn)、運輸管理中，熟悉掌握危險貨物危害特性和運輸?shù)奶攸c，有利于確保水路運輸過程中的運輸船舶、運輸人員以及水域環(huán)境的安全。具體而言，各類危險貨物具有以下特性：

（1）危險貨物的易燃、易爆特性

（2）危險貨物的毒害性

（3）危險貨物的腐蝕危害

（4）危險貨物的放射危害

內(nèi)河危險貨物運輸現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

1、內(nèi)河危險貨物運輸現(xiàn)狀

長江水系散裝液體危險化學(xué)品運輸?shù)闹饕贩N有：苯、甲苯、二甲苯、甲醇、液堿、冰醋酸、苯乙烯、苯酚、苯胺、醋醉、甲醛、硫酸、液體硫磺、二氯甲烷、四氯化碳、環(huán)己酮、丙烯酸、異丙醇、異辛酸等，品種總數(shù)超過60個。

2014年1-3季度，長江海事局共辦理危險品船舶進出港申報29749艘次，同比增長40%。轄區(qū)危險品進出港吞吐量累計2919.2萬噸，同比上升15.7%。散裝危險品2863.3萬噸，同比增長17.8%;包裝危險品55.7萬噸，同比增長14.4%;危險品集裝箱進出港32668TEU，同比增加59.4%。

進出長江沿線港口的危險貨物船舶有中外籍國際航行船舶、江海直達運輸船舶及長期在內(nèi)河營運的各類中、小型船舶。內(nèi)河危險貨物運輸船舶主要為油船、散裝化學(xué)品船和散裝液化氣船。

2、內(nèi)河危險貨物運輸發(fā)展趨勢

在長江經(jīng)濟帶建設(shè)的推動下，內(nèi)河水運得到大力扶持，內(nèi)河危險品貨物運輸也在飛速發(fā)展。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的不斷推進，一批大型化工基地在長江中上游地區(qū)相繼建成投產(chǎn)，長江上游向下游輸運危險貨物的發(fā)展趨勢日趨增強。同時由于危險品貨物的特殊性，國家嚴格控制危險品水陸運輸?shù)牧鞒?，并不斷改良和提高危險品貨物運輸?shù)脑O(shè)備、方式，以保障其安全效益最大化，載重噸大、安全系數(shù)高的散裝化學(xué)品船越來越受市場的歡迎。總的來說，未來江海直達型危險品船將成為危險貨物運輸?shù)闹饕\力，長江危險貨物運輸將向著專業(yè)化、大型化、高速化持續(xù)高速發(fā)展。

國內(nèi)外水上污染應(yīng)急的相關(guān)法規(guī)及特點

1、國外水上污染應(yīng)急體系的特點

在海事管理較為先進的英國和美國，對于水上防污染應(yīng)急的體系建設(shè)，在國家層面都有相應(yīng)并且完備的法律法規(guī)支撐。這些國家關(guān)于污染應(yīng)急的有關(guān)法律法規(guī)最多達十部以上，從不同角度為水上防污染應(yīng)急體系的建立、應(yīng)急機制等方面進行了詳細規(guī)定，充分的法律依據(jù)為這些國家污染應(yīng)急體系的建立提供了強有力的支持，主要表現(xiàn)在以下方面：

規(guī)定了國家應(yīng)急方針政策，明確了中央政府、地方政府、工礦企業(yè)以及對應(yīng)急反應(yīng)具有支持能力的組織和民間團體在應(yīng)急反應(yīng)中所承擔(dān)的責(zé)任，從而使有關(guān)機構(gòu)和組織為履行各自的職責(zé)出臺相應(yīng)的具體辦法。

規(guī)定了國家應(yīng)急反應(yīng)機制，明確污染防備和應(yīng)急反應(yīng)體系的構(gòu)架，規(guī)定各級應(yīng)急反應(yīng)之間的關(guān)系和銜接程序。

規(guī)定了國家污染應(yīng)急計劃管理組織和反應(yīng)組織的構(gòu)成，主管機構(gòu)以及支持協(xié)助機構(gòu)的職責(zé)，并明確各自在不同級別的應(yīng)急反應(yīng)中的具體任務(wù)。

規(guī)定了可采用的應(yīng)急反應(yīng)技術(shù)以及某些限制條件。如美國對現(xiàn)場燃燒技術(shù)的采用條件及實施現(xiàn)場燃燒技術(shù)的人員要求和批準(zhǔn)程序，美國、英國和挪威對溢油化學(xué)制劑的檢測標(biāo)準(zhǔn)及檢測機構(gòu)以及可使用分散劑的水域、水深和使用量都作了具體規(guī)定。

2、國內(nèi)水上污染應(yīng)急相關(guān)法規(guī)

從法律角度看，我國結(jié)合內(nèi)河運輸?shù)膶嶋H情況，制定了相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章。全國人大和國務(wù)院共頒布有《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《海商法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《安全生產(chǎn)法》和《港口法》共8部法律，各部委也出臺了行政法規(guī)、部門規(guī)章、各類規(guī)范性文件，基本形成了內(nèi)河危險貨物運輸安全保障的法規(guī)體系。比如：

《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》（國務(wù)院令第355號）、《中華人民共和國水路運輸管理條例》（1997年國務(wù)院修訂）;《港口危險貨物管理規(guī)定》（交通部令2003年第9號）;《中華人民共和國船舶載運危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》（交通部2003年第10號令）、《液貨船水上過駁作業(yè)安全監(jiān)督管理規(guī)定》（交安監(jiān)發(fā)[1996]330號文）、《危險化學(xué)品安全管理條例》（國務(wù)院2002年修訂頒布）、《船舶裝載危險貨物監(jiān)督管理規(guī)則》（1981年交通部發(fā)布）;《中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規(guī)則》（交海發(fā)（2001）383號）、《老舊運輸船舶管理規(guī)定》（交通部令2006年第8號）;《中華人民共和國船員條例》（國務(wù)院令第494號）、《中華人民共和國內(nèi)河船舶船員適任考試發(fā)證規(guī)則》（交通部令2005年第1號）、《中華人民共和國船員服務(wù)管理規(guī)定》（交通運輸部令2008 年第 6 號）;《中華人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》（交通部1993年頒布）、《中華人民共和國船舶安全檢查規(guī)則》（交通部令1997年第15號）;《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》（中華人民共和國交通部令 2006年第1號）《中華人民共和國內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》（交通部令2004年第13號）;《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》（交通部令2005年第 11 號）還有地方性法規(guī)《重慶市水上交通安全管理條例》（重慶市2003年公告第19號）、《湖北省水路交通管理條例》（湖北省1997年頒布）等。

內(nèi)河危險貨物運輸存在的主要問題

1、內(nèi)河污染事故應(yīng)急能力建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃存在區(qū)域性差別

長江水域橫貫我國東西，流經(jīng)眾多省市，各省市對于水上污染防治以及危險品船舶的監(jiān)管出臺了相應(yīng)的政策及規(guī)范。但是由于點多面廣，各地的政策制定程度、覆蓋范圍存在不同差異，特別是跨區(qū)域的重大危險品船舶污染事故應(yīng)急響應(yīng)、處理與處置，相關(guān)危險貨物生產(chǎn)企業(yè)、運輸企業(yè)、港口、碼頭、修造船廠等配備的污染事故應(yīng)急設(shè)備、設(shè)施和防污染管理專業(yè)人員之間處于孤立、分散狀態(tài)，不能及時、有效應(yīng)對重大危險品船舶污染事故發(fā)生后的應(yīng)急聯(lián)動。

2、基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施相對薄弱，應(yīng)急處理、處置能力不足

我國出臺了多部法規(guī)、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，對危險品碼頭的設(shè)計、消防及防污染設(shè)備配備和安全管理措施等提出了明確要求。但受到經(jīng)濟因素的影響，長江流域有些危險品碼頭雖然按照規(guī)定建立了相應(yīng)制度，配備了圍油欄、消油劑等防污染設(shè)備，但防污染基礎(chǔ)應(yīng)急設(shè)施投入仍顯不足，應(yīng)急設(shè)備配備不齊全、后期維護保養(yǎng)經(jīng)費短缺、應(yīng)急行動訓(xùn)練和演習(xí)計劃等未得到有效落實等情況較為明顯。

3、船舶技術(shù)狀況較差

船舶技術(shù)狀況較差是目前化學(xué)品運輸造成事故的主要原因之一。目前從事散裝危險品運輸?shù)拇安糠质怯捎洼喕蛏⒇洿难b而成，設(shè)施簡陋，少數(shù)船體結(jié)構(gòu)上存在著嚴重缺陷，如無防撞隔板，船上消防設(shè)備的配備不符合要求，有的船上設(shè)備不是防火防爆型，電線裸露，防污染設(shè)施設(shè)備不全或不按規(guī)定使用。

4、船員專業(yè)素質(zhì)有待提升

目前，從事危險品運輸?shù)募扔泄疽灿袀€體戶，在公司規(guī)范管理和船員業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面存在參差不齊的狀況。有的個體戶，岸上無任何管理支持機構(gòu)，無安全管理制度，更談不上落實。有的公司，安全管理漏洞較多，制度不健全。還有一部分從業(yè)船員未經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，未能系統(tǒng)地掌握船舶載運危險品的運輸知識和實際操作技能，應(yīng)急應(yīng)變能力差，容易發(fā)生危險貨物運輸事故。

5、監(jiān)管工作還需完善

與發(fā)達國家相比，我國海事系統(tǒng)的海事裝備還比較落后，海事監(jiān)管困難一直是防治內(nèi)河船舶污染工作的軟肋?，F(xiàn)有的絕大多數(shù)巡邏艇抗風(fēng)等級較低，續(xù)航能力較差，只能基本滿足碼頭及其附近水域、部分錨地的海事監(jiān)管需求，一旦船舶在大風(fēng)大浪天氣以及夜間發(fā)生污染事故，除重大油污事故外，海事機構(gòu)難以監(jiān)測。

另一方面，我國自1998年加入國際海事組織《油污防備、反應(yīng)和合作公約》以來，在建立沿海船舶污染應(yīng)急機制方面開展了一系列的工作，總體來說，應(yīng)急反應(yīng)機制還不完善，尚不具備防治重大船舶污染的能力，一旦發(fā)生污染險情將捉襟見肘，很難有效控制和減少污染。

加強內(nèi)河水上防污應(yīng)急管理措施和建議

1、完善內(nèi)河水上防污管理相關(guān)法律法規(guī)

隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和長江運力的不斷提升，現(xiàn)行的水上防污管理一些法規(guī)、規(guī)章將很難滿足未來水上危險品運輸?shù)男枨?，國家層面?yīng)制定和完善相應(yīng)法律法規(guī)，包括出臺相關(guān)規(guī)定淘汰重油等會產(chǎn)生大量污染的船舶燃料。同時，應(yīng)加大防污運用清潔能源的宣傳力度，從源頭阻止污染物的排放，加大科研力度，完善并推廣電動、天燃氣、核動力等清潔環(huán)保燃料，挖掘市場潛力推廣LNG船的使用。

2、建立健全水上防污應(yīng)急體系

規(guī)劃健全完善應(yīng)急指揮體系，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，形成分類管理、分級負責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的水上危險品運輸應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)，以促進統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制的形成。通過建立健全應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制和責(zé)任追究制，完善落實應(yīng)急會議制度、演習(xí)制度和培訓(xùn)制度，提高應(yīng)急指揮機構(gòu)的指揮權(quán)威和指揮效能。另一方面要以政府為領(lǐng)導(dǎo)，以海事部門和社會力量為依托，加強應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施及裝備建設(shè)，不斷提高船舶污染防治應(yīng)急能力。此外，還要積極探討與沿江企業(yè)合作和鼓勵社會力量參與危險品船舶運輸事故應(yīng)急儲備庫的建設(shè)。

3、改進改良危險品碼頭設(shè)施

針對長江主干航道沒有危險品運輸專用通道，相關(guān)危險品作業(yè)港口沒有設(shè)置危險品船舶專用候泊區(qū)以及專用作業(yè)碼頭的情況，在進行新一輪長江航道整治以及港口建設(shè)過程中，應(yīng)把危險品運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點之一。結(jié)合“十二五”長江航道改造，規(guī)劃建設(shè)危險品運輸船舶專用停泊區(qū)或裝卸作業(yè)區(qū)，供危險品運輸船舶在大規(guī)模堵航期間臨時錨泊和作業(yè)，保障到港危險貨物船舶的安全，徹底改變危險品運輸船舶停泊無序，占據(jù)航道的狀況。同時，加強危險品作業(yè)碼頭的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為危險品裝卸作業(yè)提供安全優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

4、督促和幫助危險品運輸公司建立制度

政府機關(guān)應(yīng)監(jiān)督船舶公司，要求其根據(jù)相關(guān)的國際公約和我國有關(guān)法律法規(guī)的要求給船舶配置防污染設(shè)備，如油水分離器、殘油回收設(shè)備，焚燒爐等，特別是中小型船舶和老舊低標(biāo)準(zhǔn)的船舶，船舶公司應(yīng)加大投入，完善相關(guān)的防污設(shè)備，使船舶廢棄物按標(biāo)準(zhǔn)排放。積極推動建立危險品船公司聯(lián)運監(jiān)管機制，定期對轄區(qū)內(nèi)危險品船舶事故險情、安全檢查、船員履職能力檢查、行政處罰等情況進行統(tǒng)計分析。

另一方面，海事部門應(yīng)加強船舶載運危險品的源頭管理，進一步完善危險品船舶動態(tài)跟蹤軟件的升級及試運行，利用電子巡航、VTS、AIS、GPS、CCTV等現(xiàn)代手段，對危險品船舶實施全過程運輸動態(tài)監(jiān)控，把好船舶載運危險品的申報關(guān)和船舶適裝、適運審核關(guān)，實時提供安全信息服務(wù)，強化橋區(qū)、一類監(jiān)管區(qū)、淺險水域等復(fù)雜航段海巡艇現(xiàn)場監(jiān)護，嚴防發(fā)生船舶污染事故。

5、建立危險貨物運輸信息共享機制

目前，內(nèi)河水上防污染信息平臺建設(shè)相對落后，船舶進出港區(qū)域性錄入信息十分有限。為有效加強內(nèi)河水上防污應(yīng)急管理，應(yīng)充分借鑒國外成功經(jīng)驗，樹立現(xiàn)代應(yīng)急管理大理念，依托現(xiàn)代技術(shù)系統(tǒng)，盡快實現(xiàn)江海危貨運輸動態(tài)信息的互聯(lián)互通，充分利用集成的數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，建成具有多手段、多設(shè)備，自動化水平高的信息保障體系，通過信息軟件的升級改造和技術(shù)支持，豐富轄區(qū)內(nèi)外的信息資源，改變信息單一、孤立的被動局面，以利有效處置應(yīng)對可能的污染險情。盡快實現(xiàn)從傳統(tǒng)的即時反應(yīng)、被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向綜合性的應(yīng)急管理，從相對封閉的類別管理、部門管理轉(zhuǎn)向開放全面整合的應(yīng)急管理。內(nèi)河防污染工作涉及的范圍廣，部門多，同時還要建設(shè)密切的協(xié)同系統(tǒng)，打破當(dāng)前條塊分割、相互封閉、重復(fù)分散的格局，消除“信息壟斷”壁壘，建立固化穩(wěn)定的資源共享工作機制，防患于未然。

6、提升船員專業(yè)素質(zhì)

船員、碼頭作業(yè)人員和應(yīng)急隊伍的專業(yè)技能直接關(guān)系到污染事故的預(yù)防和控制。海事部門和企業(yè)應(yīng)通過宣傳、培訓(xùn)教育等各種形式，大力宣傳有關(guān)油類與化學(xué)品水運的法律法規(guī)和強制性規(guī)范，并定期進行知識更新培訓(xùn)，不斷提高從業(yè)人員的安全意識和專業(yè)水平，健全船員考核制度。根據(jù)公約和法律要求，通過實施人員準(zhǔn)入制度和跟蹤、考核和評估制度等有效管理和控制方式使從業(yè)人員達到和保持良好的技能。同時，嚴格責(zé)任追究制度，督促從業(yè)人員自覺遵守規(guī)則。

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（作者單位：蕪湖海事局）