群體性事件應(yīng)急管理路徑優(yōu)化研究

摘 要：近年來，群體性事件頻發(fā)，影響社會(huì)和諧發(fā)展。目前我國群體性事件的應(yīng)急管理主要基于“一案三制”的應(yīng)急管理體系。從實(shí)踐來看，我國群體性事件的應(yīng)急管理存在著明顯的脆弱性。本文對(duì)群體性事件應(yīng)急管理體系脆弱性表現(xiàn)為基礎(chǔ)，從總體上剖析現(xiàn)行群體性事件應(yīng)急管理體系呈現(xiàn)脆弱性的成因，并對(duì)其完善提出建議。

關(guān)鍵詞：群體性事件；脆弱性；應(yīng)急管理

一、應(yīng)急管理體系脆弱性的主要表現(xiàn)

所謂“脆弱性”，是指由個(gè)體、組織、系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征所決定的，在內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊中，由于其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)擾動(dòng)的敏感性高、抵抗力差、彈性小等，而易于失去其原有結(jié)構(gòu)、狀態(tài)、存在形式以及功能的一種固有屬性。脆弱性是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，系統(tǒng)的脆弱性不是一成不變的，它可以通過自身和人為地改變內(nèi)部結(jié)構(gòu)和對(duì)外的暴露形式而改變其脆弱性程度和抵抗力的大小。群體性事件爆發(fā)之際，矛盾內(nèi)容趨利化，矛盾主體群體化，矛盾調(diào)處復(fù)雜化。在突發(fā)事件情景沖擊之下，現(xiàn)行應(yīng)急管理體系呈現(xiàn)出脆弱性以及不適應(yīng)性?，F(xiàn)行應(yīng)急管理體系的脆弱性表現(xiàn)如下：

應(yīng)對(duì)能力的脆弱性。首先，當(dāng)前大多群體性事件的應(yīng)急管理是一種乏力型應(yīng)急模式。 “大鬧大解決”、“小鬧小解決”、“不鬧不解決”的被動(dòng)應(yīng)急模式就屢見不鮮了。其次，政府的信息管理能力和輿論引導(dǎo)能力不足，不能及時(shí)有效地制止謠言的傳播。再次，在群體性事件的應(yīng)對(duì)主體中，缺乏群體性事件應(yīng)急管理的人員及專業(yè)的研究人員等。最后，政府管制能力不足。在預(yù)警機(jī)制方面，在不少地方，預(yù)警機(jī)制形同虛設(shè)；在處置技術(shù)方面，處置社會(huì)沖突方面的水平還很有限；在問責(zé)制度方面，各級(jí)政府與官員是非常強(qiáng)的政績共同體，很多群體性事件的責(zé)任追究也就不了了之了。

制度框架的脆弱性。我國現(xiàn)行的應(yīng)急管理體系是以“一案三制”為基礎(chǔ)的多層次、多部門、多風(fēng)險(xiǎn)面向的應(yīng)急管理體系。我國應(yīng)急管理制度體系通過四級(jí)響應(yīng)系統(tǒng)串聯(lián)形成了“四委員會(huì)——應(yīng)急辦”的層級(jí)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)行群體性事件應(yīng)急管理系統(tǒng)呈現(xiàn)出明顯的官僚制傾向，也呈現(xiàn)出一定的脆弱性：

其一，目標(biāo)差距。應(yīng)急管理目標(biāo)的確定過程實(shí)質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)感知的過程，在這個(gè)過程中，組織生存風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)被放大，但其他的風(fēng)險(xiǎn)有可能會(huì)被遺漏。在應(yīng)急管理體系建設(shè)過程中，應(yīng)急管理行為是按照預(yù)先設(shè)定的情境和程序進(jìn)行，一旦危機(jī)的實(shí)際情形與預(yù)設(shè)情境和程序準(zhǔn)備差異很大，官僚制導(dǎo)向的應(yīng)急管理體系就會(huì)失靈。其二，結(jié)構(gòu)差距。群體性事件發(fā)生后，在這種危機(jī)情境下需要的是有序、高效的組織結(jié)構(gòu)。而舊有的組織結(jié)構(gòu)開放程度不高，各部門、機(jī)構(gòu)及組織的有效協(xié)調(diào)合作難以形成。其三，彈性差距。應(yīng)急管理體系中各部分、各環(huán)節(jié)難以協(xié)調(diào)溝通。各級(jí)政府及部門由于各自行政權(quán)限、政策目標(biāo)的不同，無法自動(dòng)生成有序的協(xié)調(diào)合作，降低了應(yīng)急管理的及時(shí)性、有效性；基層政府自主性低，不利于群體性事件的有效應(yīng)對(duì)；標(biāo)準(zhǔn)缺乏靈活性，過于整齊劃一；應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的功能在常態(tài)和非常態(tài)之間切換不到位。其四，知識(shí)、信息差距。群體性事件具有高度的突發(fā)性，在這種情境下，黨政機(jī)關(guān)及相關(guān)組織已有的應(yīng)急知識(shí)結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊，難以為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供有效決策。其五，動(dòng)態(tài)差距。媒體（尤其是互聯(lián)網(wǎng)）對(duì)群體性事件的聚焦和全面報(bào)道，民眾獲取信息更迅速，政府與民眾獲取信息的時(shí)間幾乎是同步的。因此，如何及時(shí)回應(yīng)群體性事件中的動(dòng)態(tài)，適應(yīng)多樣性的需求 ，是當(dāng)前應(yīng)急管理面臨的重要挑戰(zhàn)。

當(dāng)前應(yīng)急管理體系在調(diào)度社會(huì)資源、整合資源方面還存在不足：其一，專業(yè)研究人員和專業(yè)應(yīng)急管理人才的不足。其二，應(yīng)急物資調(diào)度效率低。雖然目前從中央到地方各級(jí)政府大多已經(jīng)建立起應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，并漸漸將部分企事業(yè)單位納入體系，形成多元化的物資儲(chǔ)備方式，但是體系中各部門、機(jī)構(gòu)之間尚未形成有效整合機(jī)制，信息共享程度低，這就造成兩種不良狀況：一則應(yīng)急物資品種和數(shù)量不能滿足危機(jī)需求；二則一些物資儲(chǔ)備過多，一些應(yīng)急物資儲(chǔ)備缺乏，物資儲(chǔ)備供需失衡。其三，應(yīng)急資金和資源管理方面存在缺陷。應(yīng)急資金管理的欠缺主要表現(xiàn)為分配機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的不完善 ；應(yīng)急資源管理方面的不足主要是在應(yīng)急資源選址與配置、調(diào)度與分配、存儲(chǔ)與補(bǔ)充等方面的問題。

二、應(yīng)急管理體系脆弱性成因剖析

復(fù)雜系統(tǒng)具有脆弱性，因此，脆弱性也是應(yīng)急管理體系的固有屬性。現(xiàn)行體系之所以顯示出脆弱性，有其一定原因：

群體性事件的突然性以及事件的獨(dú)特性，使應(yīng)對(duì)主體慣有的思維方式和應(yīng)急措施失效。群體性事件在誘因事件的作用下瞬間爆發(fā)，其發(fā)生、演變和造成的危害往往超出人們的慣有認(rèn)知，超出日常應(yīng)急管理的工作范疇。

群體性事件的急劇性、不確定性造成應(yīng)急時(shí)間緊迫，信息不全面，在這種緊急狀態(tài)下，制定正確的決策成為應(yīng)急決策者面臨的巨大挑戰(zhàn)。群體性事件的發(fā)生及其演變具有高度不確定性，處理群體性事件的最佳時(shí)機(jī)稍縱即逝，因此，必須在短時(shí)間內(nèi)做出決策，決策者或指揮者在信息不完全的緊急情況下做出科學(xué)的決策是很困難的。

群體性事件發(fā)生后，及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)需要超出常規(guī)的應(yīng)急資源。群體性事件對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急資源造成了極大的沖擊。群體性事件的急劇性、破壞性等特征對(duì)應(yīng)急資源的調(diào)配、運(yùn)輸?shù)扔谐Ｒ?guī)的需求，考驗(yàn)著現(xiàn)行應(yīng)急管理體系中應(yīng)急資源的存儲(chǔ)、調(diào)配、運(yùn)輸水平。

社會(huì)利益訴求多元化，為政府的工作帶來更大的挑戰(zhàn)。現(xiàn)階段，我國的利益格局呈現(xiàn)多元化的傾向——利益主體、利益內(nèi)容和利益關(guān)系多元化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。利益的差異性使社會(huì)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化。在政治層面，利益主體的多元化會(huì)強(qiáng)化公眾的主體意識(shí)和參與意識(shí)。政府在群眾利益訴求方面還存在軟肋，主要是利益表達(dá)渠道不暢通，對(duì)利益差異和利益沖突的包容能力低。

政府治理能量欠缺。首先，政府應(yīng)急管理觀念滯后。部分政府工作人員缺乏責(zé)任意識(shí)和法治意識(shí)，采用高壓手段或利誘的方式“擺平”矛盾，漠視公民權(quán)利，加劇群眾利益與社會(huì)穩(wěn)定之間的對(duì)立，激化社會(huì)矛盾。其次，政府結(jié)構(gòu)封閉。這種封閉性導(dǎo)致政府不能有效的回應(yīng)和保護(hù)合理的社會(huì)利益訴求，引起公眾的不滿情緒。再次，政府的應(yīng)急管理工作方式簡單粗糙

三、群體性事件應(yīng)急管理體系完善策略探究

（一）樹立正確的應(yīng)急管理理念。構(gòu)建系統(tǒng)的治理觀。完善應(yīng)急管理體系應(yīng)該從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)到公共危機(jī)的“連續(xù)統(tǒng)”演繹邏輯著眼，建立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、公共危機(jī)治理的“三位一體”的動(dòng)態(tài)的全過程的系統(tǒng)治理。從現(xiàn)實(shí)意義出發(fā)，危機(jī)管理存在近期、中期、遠(yuǎn)期三種不同路徑選擇：近期路徑——以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)為基礎(chǔ)，建立并完善應(yīng)急管理體系；中期——從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)到公共危機(jī)治理，從而推動(dòng)制度變革和政策調(diào)整；遠(yuǎn)期——以公共危機(jī)治理為切入口，進(jìn)一步推進(jìn)到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理，優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)，從根本上降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這三個(gè)路徑選擇也是最終實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)全過程管理的三個(gè)步驟。應(yīng)急管理要以遠(yuǎn)期路徑為目標(biāo)，著眼于中期路徑的建設(shè)，優(yōu)化近期路徑， 實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、公共危機(jī)治理“三位一體”的系統(tǒng)治理。[1]

（二）提高政府應(yīng)急管理能力。要從如下方面著手：提高預(yù)警能力。一要注重對(duì)信息的搜集，特別是矛盾糾紛的排查，建立健全應(yīng)急情報(bào)系統(tǒng)，及時(shí)掌握潛在風(fēng)險(xiǎn)。二要建立一套科學(xué)、合理的預(yù)警指標(biāo)體系，將網(wǎng)格化管理引入群體性事件的預(yù)警中；提高政府現(xiàn)場處置能力。另外，現(xiàn)場應(yīng)急中，要慎用武力和強(qiáng)制措施，依法處理，使事態(tài)盡快平息；提高政府的善后處置能力。一要以人民利益為首要考量因素；二要分析問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)，以提高應(yīng)急管理能力；三要建立定期回訪制度，及時(shí)了解、掌握群眾的思想動(dòng)態(tài)，以避免事態(tài)反復(fù)；提高政府的協(xié)調(diào)能力。在制度層面，體現(xiàn)為中央政府應(yīng)急法律法規(guī)的系統(tǒng)性以及地方政府應(yīng)急法規(guī)與應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和可操作性；在操作層面，主要體現(xiàn)為區(qū)域政府間的合作協(xié)議框架、公私合作協(xié)議框架和政府與志愿組織間的合作協(xié)議的完善程度；政府制度協(xié)調(diào)能力還體現(xiàn)為對(duì)相關(guān)制度的修正和變革能力。

（三）促進(jìn)應(yīng)急管理主體多元化。政府是群體性事件的主要的應(yīng)對(duì)主體，但卻不應(yīng)是唯一的主體。企業(yè)在運(yùn)行過程中有一套獨(dú)特的、針對(duì)企業(yè)危機(jī)的應(yīng)急管理方法，值得群體性事件應(yīng)急管理借鑒。社會(huì)組織、民間志愿團(tuán)體及社會(huì)公民作為社會(huì)系統(tǒng)的成員，同樣影響群體性事件的發(fā)展。[2]因此，在群體性事件應(yīng)急管理過程中，除了政府這一應(yīng)急管理主導(dǎo)者之外，要充分調(diào)動(dòng)非政府組織、企業(yè)、公民等社會(huì)力量，積極整合資源，形成多元化的應(yīng)對(duì)主體，并充分發(fā)揮主體的能動(dòng)性，提高各主體的應(yīng)對(duì)能力。

（四）重視媒體輿論引導(dǎo)功能。要充分發(fā)揮媒體的輿情監(jiān)測功能。要加強(qiáng)媒體的輿情監(jiān)測能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)兆，進(jìn)行監(jiān)測、引導(dǎo)，最大限度避免群體性事件的發(fā)生；突發(fā)事件發(fā)生后，媒體要在第一時(shí)間做全面、準(zhǔn)確的報(bào)道，滿足群眾的知情權(quán)，使事件透明性增加，使群眾的信息不對(duì)稱感減弱，人們便不會(huì)輕信謠言，謠言便不攻自破；對(duì)事件的報(bào)道，要就事論事，客觀真實(shí)。要通過法律規(guī)定對(duì)新聞媒體進(jìn)行制約，一旦媒體弄虛作假、報(bào)道失實(shí)，就會(huì)受到懲罰。

（五）健全應(yīng)急管理法制體系。構(gòu)建并健全高位階法律體

系。同時(shí)，在高位階法律框架下，制定應(yīng)急法律法規(guī)。在制定過程中，要注意上下位法、法規(guī)與法規(guī)之間的配套性和銜接性，形成較為系統(tǒng)的應(yīng)急法律體系；規(guī)范現(xiàn)有應(yīng)急管理法律法規(guī)。通過修訂、廢止法律法規(guī)條文，或進(jìn)行法律解釋等手段，消除不同法律法規(guī)之間的不統(tǒng)一，打破地方、部門利益的局限性，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理法律體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)；要進(jìn)一步完善突發(fā)事件的救助、補(bǔ)償制度，規(guī)制行政權(quán)力，建設(shè)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制；明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)，制定行政機(jī)關(guān)間的協(xié)調(diào)協(xié)作制度。

（六）促進(jìn)應(yīng)急資源的適應(yīng)性。第一，應(yīng)急資源配置更加合理化、科學(xué)化。加強(qiáng)政府公共服務(wù)的有效提供，為政服能力的有效發(fā)揮提供制度、財(cái)力和資源的支持；加強(qiáng)政府公共財(cái)政能力，將風(fēng)險(xiǎn)管理資金納入政府預(yù)算，成立突發(fā)事件專項(xiàng)基金；建立統(tǒng)一的物資儲(chǔ)備和調(diào)配系統(tǒng)，保障應(yīng)急所需各種資源能夠及時(shí)調(diào)配運(yùn)送。第二，應(yīng)急資源配置要全面中有重點(diǎn)。政府制定資源配置方案時(shí)，要在兼顧全面的同時(shí)，保障重點(diǎn)部門、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的資源配置，保障稀缺資源的合理有效利用。第三，對(duì)應(yīng)急資源進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，適應(yīng)環(huán)境的變化。第四，應(yīng)急資源共享。應(yīng)急資源應(yīng)該由參與應(yīng)急管理的政府、組織和單位共享，對(duì)資源進(jìn)行有效地整合，可以避免在應(yīng)急管理中的資源重復(fù)、缺失以及利用率低下等問題。

參考文獻(xiàn)：

[1] 此部分內(nèi)容系本文作者已發(fā)表論文中的內(nèi)容。見劉晉.“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)—公共危機(jī)”演化邏輯下的應(yīng)急管理研究[J].社會(huì)主義研究，2013（6）：104.

[2] 此部分內(nèi)容系本文作者已發(fā)表論文中的內(nèi)容。見劉晉.“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)—公共危機(jī)”演化邏輯下的應(yīng)急管理研究[J].社會(huì)主義研究，2013（6）：103.