“三權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題

呂永安

“三權(quán)”即林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋所有權(quán)，是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的重要組成部分。近年來(lái)，廣西“三權(quán)”抵押貸款呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，為破解農(nóng)民融資難題、推動(dòng)金融服務(wù)“三農(nóng)”和深化土地改革發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。但是由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)性問(wèn)題無(wú)法解決、“三權(quán)”抵押貸款發(fā)展的配套政策和環(huán)境仍比較缺乏，貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制仍未建立，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展“三權(quán)”抵押貸款的積極性不夠，部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)仍需密切關(guān)注。

發(fā)展現(xiàn)狀

業(yè)務(wù)規(guī)?？焖侔l(fā)展，林權(quán)抵押貸款占主導(dǎo)地位。截至2014年9月末，廣西“三權(quán)”抵押貸款余額168.62億元，同比增長(zhǎng)32.89%，高于涉農(nóng)貸款增速14.90個(gè)百分點(diǎn)。從貸款品種上看，林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)規(guī)模最大，占“三權(quán)”抵押貸款余額的比重達(dá)97.47%。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和農(nóng)村居民房屋抵押貸款雖然規(guī)模不大，但同比增速分別達(dá)到68.13%和128.90%，呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

金融機(jī)構(gòu)涉足“三權(quán)”抵押貸款的層次各異。從“三權(quán)”抵押貸款總量看，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)占主導(dǎo)地位。截至2014年9月末，農(nóng)合機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以及村鎮(zhèn)銀行開(kāi)展的“三權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)余額合計(jì)84.64億元，占“三權(quán)”抵押貸款余額的50.20%。從貸款種類(lèi)看，金融機(jī)構(gòu)的參與程度呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是各銀行已普遍開(kāi)展林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。前三季度，全區(qū)共有16家金融機(jī)構(gòu)辦理林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，余額最大的三家金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)合機(jī)構(gòu)、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和交通銀行，三家合計(jì)占林權(quán)抵押貸款余額的比重達(dá)78.17%。二是大部分銀行未參與“三權(quán)”中除了林權(quán)以外的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。全區(qū)開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、農(nóng)村居民房屋抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)僅有農(nóng)合機(jī)構(gòu)以及村鎮(zhèn)銀行兩類(lèi)機(jī)構(gòu)。

“三權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)地區(qū)集中度特征明顯。受農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)進(jìn)度、銀行業(yè)務(wù)管理和地方政府政策支持差異因素的影響，“三權(quán)”抵押貸款的地區(qū)分布表現(xiàn)出較大的差異性。截至2014年9月末，“三權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)余額主要集中在南寧市。歸其原因，主要受以下三個(gè)方面因素影響：一是因統(tǒng)計(jì)口徑因素，國(guó)開(kāi)行廣西區(qū)分行開(kāi)展的林權(quán)抵押貸款全部歸入南寧市統(tǒng)計(jì)。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款主要集中在南寧市隆安縣。由于隆安縣香蕉產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)合機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社所發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額達(dá)3.08億元，占全區(qū)的比重高達(dá)90.41%。三是雖然林權(quán)抵押貸款在全區(qū)各地市均有所開(kāi)展，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則僅在南寧、桂林、貴港、玉林、百色、河池、來(lái)賓、崇左等8個(gè)地區(qū)開(kāi)展，同時(shí)，開(kāi)展農(nóng)村居民房屋抵押貸款業(yè)務(wù)的地區(qū)則更是只有5個(gè)，分別為：南寧、桂林、防城港、百色、賀州。

創(chuàng)新發(fā)展

廣西各地結(jié)合自身實(shí)際，積極創(chuàng)新抵押貸款模式。主要模式有以下三種：

田東模式

田東縣主要采用“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心+農(nóng)戶(hù)信用評(píng)級(jí)+農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押”模式為基礎(chǔ)，以解決農(nóng)村缺乏有效抵押品的問(wèn)題。該縣出臺(tái)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，促進(jìn)農(nóng)村土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)。同時(shí)建立農(nóng)村征信系統(tǒng)，并與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押相結(jié)合，可有效提升授信額度。

隆安模式

隆安縣成立了縣、鄉(xiāng)、村三個(gè)層次的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心以促進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，同時(shí)以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)作為借款主體，將香蕉作為共同抵押物，并將租金和地上種植物相結(jié)合以評(píng)估抵押物價(jià)值，從而有效解決貸款抵押物估值、流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。

玉林模式

玉林模式的特點(diǎn)在于對(duì)各類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證推進(jìn)面廣，金融機(jī)構(gòu)出臺(tái)關(guān)于有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理辦法指導(dǎo)業(yè)務(wù)開(kāi)展，同時(shí)引入玉林農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心出具產(chǎn)權(quán)交易鑒證書(shū)作為確定抵押物的權(quán)利的一環(huán)。

主要難點(diǎn)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)、流轉(zhuǎn)問(wèn)題仍然比較突出。雖然目前廣西“三權(quán)”抵押貸款得到快速發(fā)展，但是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)、流轉(zhuǎn)問(wèn)題仍然是制約其發(fā)展的主要原因，主要表現(xiàn)在：一是部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押的法律障礙依然存在。根據(jù)《擔(dān)保法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》以及最高人民法院解釋規(guī)定，“四荒”地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、其他方式承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可進(jìn)行抵押，但否定了耕地、宅基地、家庭承包方式下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的法律效力。雖然政策層面允許進(jìn)行“三權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)試點(diǎn)，但即使貸款形成損失，至今仍未有一起農(nóng)合機(jī)構(gòu)處置土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或農(nóng)村居民房屋（宅基地）的案例。由于法律風(fēng)險(xiǎn)的障礙，大部分基層農(nóng)合機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的積極性不高。二是部分農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證進(jìn)度緩慢。根據(jù)自治區(qū)對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的規(guī)劃意見(jiàn)，到2014年年底完成符合發(fā)證條件的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作;2017年基本完成全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。從目前看，宅基地以及林權(quán)的確權(quán)工作已經(jīng)基本完成（全區(qū)宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證分別完成了89.82%和60.26%，林權(quán)證登記發(fā)證率為96.5%），但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍在少數(shù)縣域地區(qū)試點(diǎn)，確權(quán)頒證工作尚未全面推開(kāi)。三是產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估合理性的問(wèn)題。部分地區(qū)由銀行自主評(píng)估的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押物價(jià)值存在較大的隨意性，或存在評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)不足等問(wèn)題，不能很好地反映其實(shí)際價(jià)值，而這也容易對(duì)農(nóng)民利益造成損害。

缺乏有效的配套政策和環(huán)境。一是除林權(quán)抵押貸款外，其他農(nóng)村產(chǎn)權(quán)尚無(wú)相關(guān)部門(mén)制定相應(yīng)的抵押貸款管理辦法，實(shí)務(wù)中容易導(dǎo)致銀行展業(yè)過(guò)程的不規(guī)范和盲目性。二是缺乏統(tǒng)一、規(guī)范和信息互聯(lián)的抵押登記機(jī)構(gòu)，可能會(huì)存在重復(fù)抵押的隱患。三是除林權(quán)貸款外，缺乏專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。四是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)管理滯后，職能發(fā)揮受限。完整規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系和信息化平臺(tái)和管理制度尚未建立，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的信息網(wǎng)絡(luò)、交易鑒證、政策咨詢(xún)、預(yù)測(cè)和評(píng)估等服務(wù)職能未能有效發(fā)揮。

貸款利率偏高，融資需要滿(mǎn)足度較低。鑒于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)大、成本高、收益低、抵押物處置難等特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)普遍采取高利率定價(jià)策略。據(jù)調(diào)查，截止2014年9月末，金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、農(nóng)村居民房屋抵押貸款以及林權(quán)抵押貸款的加權(quán)平均年利率分別為7.66%、9.39%、7.18%。從融資需求滿(mǎn)足程度看，農(nóng)戶(hù)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)抵押率均不超過(guò)50%，農(nóng)戶(hù)融資需要的滿(mǎn)足程度較為有限。

缺乏貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，資產(chǎn)質(zhì)量差。目前開(kāi)展的“三權(quán)”抵押貸款中，大部分缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，特別是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和農(nóng)村居民房屋抵押貸款均無(wú)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)，僅3%（余額占比）的林權(quán)抵押貸款有政府進(jìn)行貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在此情況下，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)了較多的不確定性。據(jù)調(diào)查，部分金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村居民房屋抵押貸款不良率達(dá)23%。

政策建議

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立合法順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作扎實(shí)開(kāi)展，適時(shí)修訂現(xiàn)有法律法規(guī)，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋、宅基地等農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑸檗r(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款掃清法律障礙，建立合法順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。同時(shí)，盡快研究出臺(tái)“三權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)實(shí)施辦法。

大力培育配套中介服務(wù)組織。一是盡快明確各類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押登記機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上建立全區(qū)統(tǒng)一的、信息共享的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押登記體系。二是設(shè)立農(nóng)村土地評(píng)估事務(wù)所，或鼓勵(lì)現(xiàn)有的評(píng)估公司拓展土地評(píng)估業(yè)務(wù)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供合理的價(jià)格界限。三是加大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的建設(shè)和管理力度，規(guī)范其業(yè)務(wù)發(fā)展，為農(nóng)村各種產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易和抵押擔(dān)保提供有效載體，進(jìn)一步賦予農(nóng)村財(cái)產(chǎn)應(yīng)有的權(quán)利與活力。

加大對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和政策傾斜。一是加快推廣政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，提高保險(xiǎn)覆蓋面和保險(xiǎn)范圍;二是積極探索政府、公司、農(nóng)戶(hù)共同建立風(fēng)險(xiǎn)基金的做法，避免“三權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度集中于銀行。三是完善獎(jiǎng)勵(lì)扶持機(jī)制，建立“三權(quán)”抵押貸款扶持基金，形成對(duì)積極采用“三權(quán)”抵押融資并切實(shí)帶動(dòng)農(nóng)民增收的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的正向激勵(lì)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行南寧中心支行調(diào)查統(tǒng)計(jì)處）