村民民主參與：“鄉(xiāng)政”與“村治”的有效銜接

摘 要 作為一個(gè)有著龐大農(nóng)村人口數(shù)量的后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基石。當(dāng)前，由于沒有解決好鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)政與村政的關(guān)系，鄉(xiāng)村的治理仍然面臨著諸多的挑戰(zhàn)。從治理重構(gòu)的視角出發(fā)，要落實(shí)中共鄉(xiāng)村的治理，最根本的是要做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治的有效銜接和良性互動(dòng)，而二者互動(dòng)的關(guān)鍵是村民民主參與。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村治理 村民參與 治理重構(gòu)

作者簡(jiǎn)介：房景宜，同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)碩士。

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）11-212-02

一、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的思路

“鄉(xiāng)政村治”是當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理的基本格局，即國(guó)家的基層政權(quán)建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村民自治。在黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)之后，如何進(jìn)行治理鄉(xiāng)村治理成為國(guó)家治理需要面對(duì)的議題，以至于在鄉(xiāng)村治理問題上出現(xiàn)了“百家爭(zhēng)鳴”的景象。目前基于鄉(xiāng)村治理的探討主要有兩種價(jià)值取向：一是強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)，即政府通過直接向基層提供公共服務(wù)，而對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行全面治理，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。如政府主導(dǎo)學(xué)派就認(rèn)為，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)民在公共產(chǎn)品的享有方面處于弱勢(shì)，不管是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還是國(guó)家建設(shè)方面，國(guó)家都應(yīng)該適時(shí)介入農(nóng)村治理。 二是主張以社會(huì)為主體，即強(qiáng)調(diào)通過培育民間社會(huì)組織來管理公共事務(wù)。如鄉(xiāng)村建設(shè)派就認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)施行村社本位，并可以通過文化介入和組織創(chuàng)建來豐富鄉(xiāng)村的公共生活，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為“低消費(fèi)高福利”的理想家園。

然而，現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論是政府主導(dǎo)學(xué)派還是鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)派，均沒有解決我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)治理脫節(jié)的問題。對(duì)于政府主導(dǎo)學(xué)派來說，政府主導(dǎo)并不意味著政府可以包辦所有事務(wù)，因?yàn)榛趪?guó)家與社會(huì)的關(guān)系以及民主政治的內(nèi)在要求，國(guó)家權(quán)力難以直接滲透到社會(huì)最基層乃至最基本的社會(huì)組成單位中。而對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)派來來說，在國(guó)家現(xiàn)有權(quán)力分配體制以及市場(chǎng)作為社會(huì)運(yùn)行基礎(chǔ)的大環(huán)境下，試圖通過重建農(nóng)村的主體治理制度完成獨(dú)立性，并且與外部世界進(jìn)行互動(dòng)，這種主張應(yīng)該得到進(jìn)一步的審慎觀察。這也就意味著在基層鄉(xiāng)村治理上，我們有必要進(jìn)行結(jié)構(gòu)的重新組合。

鄉(xiāng)村治理的核心是政府與農(nóng)民的關(guān)系。 要推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，就必須認(rèn)識(shí)到國(guó)家治理體系和農(nóng)村社會(huì)銜接的關(guān)系。一方面，以農(nóng)業(yè)稅廢除為標(biāo)志，我國(guó)農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式的社會(huì)化程度越來越高，統(tǒng)封閉的自然經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)瓦解，農(nóng)民正逐步進(jìn)入到一個(gè)開放的、流動(dòng)的、分工的社會(huì)化體系中。并且隨著農(nóng)村社會(huì)的變遷，農(nóng)民對(duì)政府公共服務(wù)的需求也越來越強(qiáng)烈，村民自治的興起也使得農(nóng)民的權(quán)益意識(shí)日益增強(qiáng)。另一方面，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，越來越多的公共事務(wù)以國(guó)家的名義進(jìn)入鄉(xiāng)村，這也是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的必然趨勢(shì)。隨著國(guó)家治理和農(nóng)民自治權(quán)力的相互滲透，鄉(xiāng)村治理體制也應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，尋求第三條道路，也就是官民共治，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政”與“村治”的有效銜接和良性互動(dòng)。

二、鄉(xiāng)村治理中民主參與的研究現(xiàn)狀

自1980年代村民自治在中國(guó)農(nóng)村的推行，并重新界定了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，新的農(nóng)村基層治理體制得以形成。以張厚安、徐勇、賀雪峰等為代表的“華中鄉(xiāng)土派”較早地開始了對(duì)村民自治的研究。最早的村治研究是對(duì)國(guó)家正式制度供給的研究，具有極強(qiáng)的理想主義色彩。也正因?yàn)榇耍瑢?duì)國(guó)家正式制度的研究從一開始就遭到以沈延生為代表的務(wù)實(shí)派學(xué)者的批評(píng)，甚至于將村民自治批為“理論怪胎”。“華中鄉(xiāng)土派”也意識(shí)到村民自治的理念和結(jié)構(gòu)作為建構(gòu)之物雖然體現(xiàn)了知識(shí)分子的價(jià)值關(guān)懷，但卻難以容納村莊發(fā)展的內(nèi)生性需求，并由此導(dǎo)致了在衍生鏈接宏觀政治需求機(jī)制層面與微觀村莊發(fā)展層面不得兼容。

20世紀(jì)90年代末，隨著治理理論的引入，農(nóng)村政治的研究也從“村民自治”擴(kuò)展到“鄉(xiāng)村治理” ，隨后鄉(xiāng)村治理的研究沿兩個(gè)方向轉(zhuǎn)變：一是以賀雪峰、吳毅等為代表的社會(huì)學(xué)視角研究，他們更加關(guān)注“村莊治理”、“社會(huì)基礎(chǔ)”、“政策基礎(chǔ)”以及“農(nóng)民行動(dòng)邏輯”等領(lǐng)域。二是以徐勇等為代表的基于政治學(xué)視角的研究，他們更加側(cè)重于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革”等領(lǐng)域。綜合來說，無(wú)論是社會(huì)學(xué)視角的研究還是政治學(xué)視角的研究，以上學(xué)者的觀點(diǎn)都是在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間找一個(gè)臨界點(diǎn)，以此來規(guī)劃國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的界限。 并且學(xué)界普遍認(rèn)為這個(gè)臨界點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與鄉(xiāng)村的有效銜接的關(guān)鍵。但在實(shí)踐中，如果缺乏自下而上的村民民主參與，人民群眾的主體能動(dòng)性不能得到發(fā)揮，任何改革僅能停留在口頭上。

三、鄉(xiāng)村治理中民主參與的價(jià)值

當(dāng)前，村民自治在發(fā)展中遇到的一個(gè)突出的問題就是村民民主參與的程序不夠規(guī)范。參與程序的規(guī)范化是指基層民主選舉、議事和決策的制度化。尤其是對(duì)一個(gè)社會(huì)主義民主國(guó)家而言，程序民主在現(xiàn)階段顯得比實(shí)質(zhì)民主更重要。 可以說村民自治最重要的價(jià)值就在于，讓民眾通過民主程序維護(hù)自己的權(quán)益并提高自己的民主素質(zhì)。而對(duì)于“鄉(xiāng)政”治理來說，要轉(zhuǎn)變基層政府的問責(zé)方向，使之成為真正的服務(wù)型政府，關(guān)鍵是要擴(kuò)大鄉(xiāng)村治理中的民眾參與，缺乏民眾參與，服務(wù)型政府的建設(shè)就只能停留在政策文本里面而成為政治口號(hào)。真正能推動(dòng)農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變成以民眾需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府的動(dòng)力，只能來源于民眾的有效參與。所以，只有提升村民的民主參與率，才能使村民自治得以運(yùn)轉(zhuǎn)。

正如戴維·赫爾德所言：在今天，民主要想繁榮，就必須被重新設(shè)想為一個(gè)雙重的現(xiàn)象：一方面，它涉及國(guó)家權(quán)力的改造；另一方面，它牽涉公民社會(huì)的重新建構(gòu)。 對(duì)于中國(guó)的鄉(xiāng)村治理來說，要實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政”和“村治”的有效銜接和良性互動(dòng)，就必須對(duì)二者進(jìn)行雙重改造，簡(jiǎn)言之，就是國(guó)家與社會(huì)相互依賴乃至于實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。特別是在當(dāng)前我國(guó)基層治理民主參與嚴(yán)重不足的條件下，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中“鄉(xiāng)政”與“村治”的雙重改造，最關(guān)鍵的就是村民民主參與權(quán)利的落實(shí)與擴(kuò)大。而民主參與權(quán)的落實(shí)又在于充分調(diào)動(dòng)民主參與的積極性，只有這樣，才能夠真正的實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)的重建以及雙重民主化的過程。

四、小結(jié)

我國(guó)的鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民民主參與相結(jié)合，以村民自治為核心內(nèi)容的一種治理模式。也就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民民主參與的互動(dòng)中來充分實(shí)現(xiàn)人民群眾的主體地位。鄉(xiāng)村治理的核心是鄉(xiāng)政村治下的村民自治，而現(xiàn)行村民自治機(jī)制運(yùn)行不暢的關(guān)鍵是下缺乏支點(diǎn)，上缺乏空間。歸根結(jié)底是村民民主參與的權(quán)力得不到落實(shí)和擴(kuò)大。與此同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)民的政治參與呈現(xiàn)出政治參與冷漠與非制度化參與并存的特點(diǎn)，這些問題的存在嚴(yán)重影響了基層民主建設(shè)的推進(jìn)和鄉(xiāng)村治理的績(jī)效。特別是隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，很多基層政府忽視農(nóng)民的主體地位，不能有效進(jìn)行廣泛的社會(huì)動(dòng)員，無(wú)法吸納村民自主參與建設(shè)，鄉(xiāng)村自治建設(shè)不斷上演形式主義和運(yùn)動(dòng)式治理問題，這不僅違背了黨的政策意圖，還導(dǎo)致了農(nóng)村治理改革推進(jìn)的二次困境。特別是對(duì)于我國(guó)來說，農(nóng)村現(xiàn)狀千差萬(wàn)別，發(fā)展歷史各有特點(diǎn)，改革中，如果不深入調(diào)查，根據(jù)各個(gè)地方的特色制定相應(yīng)的改革方案，很可能使一項(xiàng)好的政策因?yàn)椤盃I(yíng)養(yǎng)不良”而輕易流產(chǎn)。因此，在中國(guó)的鄉(xiāng)村治理重構(gòu)中，我們不僅需要治理過程中的“政府主導(dǎo)”，也更需要治理推進(jìn)中的“群眾主體”。

注釋：

沈延生.村政的興衰與重建.戰(zhàn)略與管理.1998（6）.

陳柏峰.消費(fèi)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烏托邦：評(píng)賀雪峰新著《鄉(xiāng)村的前途》.學(xué)術(shù)界.2008（1）.

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吳理財(cái).鄉(xiāng)村關(guān)系與基層民主.村民自治進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集.2001.

朱昔群.中國(guó)民主進(jìn)程中的“核心”與“增量”.領(lǐng)導(dǎo)之友.2009（2）.

戴維·赫爾德.全球大變革：全球化時(shí)代的政治經(jīng)濟(jì)與文化.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2001.