加快推進農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營的政策研究

■ 金保彩/鄭 義

（武漢市土地交易中心,湖北 武漢 430010）

本文所稱農(nóng)村土地，是農(nóng)民集體所有的，依法用于農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村建設(shè)的土地，包括農(nóng)用地以及農(nóng)村集體建設(shè)用地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是中國特色土地與資本的轉(zhuǎn)換形式，使固化的土地資源得以轉(zhuǎn)化為流動資本，是農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)。

1 農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營的基本內(nèi)容

農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營是將集體土地所有權(quán)或集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)等進行市場化配置，使權(quán)利主體獲得經(jīng)濟收益，并促進農(nóng)村土地的高效利用。農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營的具體形式有：集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)（或稱土地征收）等。只有當農(nóng)村土地能夠依法進行流轉(zhuǎn)，才能夠體現(xiàn)其作為資產(chǎn)的屬性，使得農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營活動成為可能。而農(nóng)村金融和流轉(zhuǎn)平臺的建設(shè)發(fā)展，為土地流轉(zhuǎn)提供了資金和渠道，是農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營活動的重要支撐。

2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營的實際困難

2.1 資金扶持力度不夠，農(nóng)村金融產(chǎn)品缺乏

支持農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營的資金不夠主要是供給總量不足和結(jié)構(gòu)期限錯配造成的[1]。具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)村金融機構(gòu)從經(jīng)濟利益考慮，吸收農(nóng)村的大量資金轉(zhuǎn)移輸出到收益更高的城市地區(qū)；二是農(nóng)村金融機構(gòu)基于風險控制的考慮，選擇特定貸款對象，有很大一部分農(nóng)戶得不到金融支持；三是農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營需要大額資金，農(nóng)村金融體系更多地是發(fā)放小額貸款；四是農(nóng)業(yè)作為周期性產(chǎn)業(yè)需求中長期貸款，農(nóng)村金融機構(gòu)一般只對外發(fā)放短期貸款。

2.2 服務(wù)平臺不健全，管理機制不完善

農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺較快發(fā)展的過程中也存在一些現(xiàn)實困境[2]。具體表現(xiàn)為：一是政府性服務(wù)平臺數(shù)量較少且分布集中在發(fā)達地區(qū)，很難滿足廣大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需要；二是服務(wù)平臺內(nèi)部存在制度不完善、流程不規(guī)范、專業(yè)人員缺乏等問題；三是農(nóng)戶以私下進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)為主，造成了農(nóng)村土地資產(chǎn)的無序經(jīng)營；四是缺乏對流轉(zhuǎn)后土地用途的必要監(jiān)管，出現(xiàn)了實際用途與法定用途不一致的問題，給耕地保護增加了難度。

3 推進農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營的有益探索

3.1 發(fā)展農(nóng)村土地金融

2001年浙江紹興出現(xiàn)了土地信托業(yè)務(wù)，提供信息發(fā)布、中介簽證等服務(wù)。2002年山東諸城開辦了“土地信托中心”，將土地承包經(jīng)營權(quán)“存”入該土地信托中心，并通過中心將承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)。2005年，重慶江津嘗試以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作抵押進行貸款。2006年，寧夏石嘴山市平羅縣進行了土地信用合作社試點。在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2008年10月，中國人民銀行和銀監(jiān)會制定了《關(guān)于加快推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》，開始在山東、遼寧等9個?。▍^(qū)）選擇部分縣（市）作為試點，共同推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新工作。2009年3月，再次下發(fā)《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，首次明確了“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營抵押權(quán)貸款”。在政策的支持與引導下，農(nóng)村土地金融創(chuàng)新更加活躍。2009年4月，武漢市在全國率先設(shè)立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，相繼出臺了《武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記托管管理辦法(試行)》、《武漢農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)評估辦法(試行)》、《武漢農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》，通過與農(nóng)村商業(yè)銀行合作，2009年下半年，抵押4046畝土地經(jīng)營權(quán)及地面附屬物，貸款1400萬元。

3.2 建設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺

2006年，成都農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心正式掛牌成立，形成統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一交易監(jiān)管、統(tǒng)一信息平臺、統(tǒng)一誠信建設(shè)等“六統(tǒng)一”的市、縣、鄉(xiāng)三級聯(lián)網(wǎng)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在此基礎(chǔ)上，成都進一步探索，建立了新型集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)作價入股，獲得股權(quán)分紅收益；成立了土地股份合作社，積極開展土地整理，推動土地規(guī)模經(jīng)營；組建了市場化運作的交易服務(wù)所，開展土地經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等業(yè)務(wù)。2008年，重慶農(nóng)地交易所掛牌成立，確立了“地票”交易制度，建立了“地票”交易平臺，初步發(fā)展了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素平臺[3]。2009年，貴州遵義湄潭縣以農(nóng)業(yè)用地、村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革為切入點，以確立土地財產(chǎn)權(quán)和實現(xiàn)農(nóng)民土地資產(chǎn)價值為核心，構(gòu)建土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)平臺。目前，各地紛紛建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺上開展創(chuàng)新，推進土地這一最重要的農(nóng)村資源按市場經(jīng)濟的規(guī)律進行流動（表1) 。

表1 我國各地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺統(tǒng)計表

4 加快推進農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營的政策建議

4.1 進一步加快農(nóng)村土地金融創(chuàng)新

加快推進農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營，首先要破解融資困難，而造成融資困難的一個很重要的原因就是農(nóng)民缺乏擔保品。農(nóng)村金融創(chuàng)新就是讓農(nóng)民有物可押，讓農(nóng)村金融機構(gòu)積極參與，改變現(xiàn)有的無法滿足農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營對資金需求的模式。

4.1.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營中的金融服務(wù)創(chuàng)新

一是開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的創(chuàng)新。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為價值比較穩(wěn)定的財產(chǎn)，是擔保的首選。從法律上看，我國土地承包經(jīng)營權(quán)抵押未有明文禁止規(guī)定，根據(jù)“法無禁止即許可”的基本原則，只要不違反公序良俗，損害公共利益，就可以探索。開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押創(chuàng)新是一項系統(tǒng)的工程，需要兼顧農(nóng)戶、土地經(jīng)營者(合作社)、企業(yè)、農(nóng)村信用社、中介服務(wù)機構(gòu)等參與主體的利益，在不改變土地用途、不損害農(nóng)民利益、不改變土地集體所有性質(zhì)的基礎(chǔ)上，設(shè)計農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押的流程，充分考慮抵押期限與承包期限，抵押土地面積與承包土地面積等各類關(guān)系，合理設(shè)定辦理貸款的最小土地抵押面積、貸款利率等，科學評估抵押的農(nóng)地價值，并對貸款到期無法償還等違約問題做出制度安排。

二是開展股權(quán)質(zhì)押融資創(chuàng)新。在法律對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押尚未明確之前，為更好地規(guī)避政策風險，可以先將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)入股村內(nèi)企業(yè)，然后將其取得的股份質(zhì)押給金融機構(gòu)，從而獲得資金支持，進行流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模經(jīng)營。

4.1.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營中的金融制度創(chuàng)新

股權(quán)質(zhì)押融資或者農(nóng)地經(jīng)營權(quán)直接抵押，僅僅解決了擔保品的問題，能不能獲得必要的資金支持，更要看農(nóng)村金融機構(gòu)是否積極行動。這就需要打破農(nóng)村信用社獨家壟斷的局面，開展農(nóng)村金融制度的創(chuàng)新，建立多元互補的新型農(nóng)村金融體系。

一是嘗試開辦土地銀行業(yè)務(wù)。面對商業(yè)銀行從成本、風險等角度考慮，不愿意直接在農(nóng)村開展業(yè)務(wù)的情況，土地銀行應(yīng)是政策性和商業(yè)性相兼容的金融機構(gòu)。農(nóng)戶將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)存入土地銀行，以土地的市場價值作為存入本金，獲得利息；土地銀行對農(nóng)地進行集中整理后尋找開發(fā)項目，進行貸出土地的操作。土地銀行還可以結(jié)合實際，發(fā)行土地債券，募集資金。土地銀行介入土地流轉(zhuǎn)，不僅通過提供資金支持提高了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率，更重要的是實現(xiàn)了政府對土地流轉(zhuǎn)的有效調(diào)控，有利于通過經(jīng)濟手段改變目前我國農(nóng)地無序流轉(zhuǎn)的局面。

二是嘗試開辦土地資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。農(nóng)村土地證券化是指將土地使用權(quán)集中起來，量化未來的收益，進行結(jié)構(gòu)化重組，以證券的形式在市場上進行流通，是一種比土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款更有效的金融制度創(chuàng)新。作為資產(chǎn)收入導向型的融資方式，土地證券化以流轉(zhuǎn)土地的未來收入能力進行融資，不用考慮對土地本身的控制和處理，還可以對土地資產(chǎn)進行配置重組，分散風險，降低成本，提升資產(chǎn)質(zhì)量。同時，土地證券化的產(chǎn)品作為收益權(quán)利的憑證，具有可拆分性和流通性，為社會小額資金匯入土地流轉(zhuǎn)市場進而擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍創(chuàng)造了機會。

4.2 進一步加快完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺

農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺，特別是政府性流轉(zhuǎn)平臺，缺乏吸引力，關(guān)鍵是平臺本身的服務(wù)功能不完善。因此，要 取積極措施，制定統(tǒng)一的農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理辦法和交易規(guī)則，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方提高專業(yè)化服務(wù)，健全平臺服務(wù)功能。

4.2.1 將農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺建在基層，實現(xiàn)下沉服務(wù)

面對現(xiàn)階段大量農(nóng)地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級的實際情況，一方面要進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)，使之成為聯(lián)系農(nóng)戶和上級流轉(zhuǎn)平臺的中心樞紐；另一方面，要構(gòu)建村級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)點，建立村級土地承包和流轉(zhuǎn)檔案，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配統(tǒng)計上報制度，以實現(xiàn)將大量的私下流轉(zhuǎn)的土地納入正規(guī)流轉(zhuǎn)平臺中來的目標。

4.2.2 拓展平臺服務(wù)功能，打造一站式服務(wù)

首先完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息體系，實現(xiàn)信息收集、發(fā)布、交易、變更登記、過戶等一站式服務(wù)；其次，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)的誠信體系，構(gòu)建農(nóng)村信用數(shù)據(jù)庫，并隨之開展流轉(zhuǎn)行為信譽擔保服務(wù)；第三，對流轉(zhuǎn)的農(nóng)地進行整合，形成統(tǒng)一的轉(zhuǎn)出協(xié)議，滿足規(guī)模化經(jīng)營對土地的需要；第四，簡化操作流程，減少交易要件，在保證流轉(zhuǎn)合法性的前提下，提高流轉(zhuǎn)效率，方便交易雙方；第五，對農(nóng)業(yè)用地、集體建設(shè)用地等不同類型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，依據(jù)流轉(zhuǎn)過程特點、流轉(zhuǎn)主體特征、土地用途等提供差異化服務(wù)。

5 研究結(jié)論和啟示

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)處于初始階段，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來的利益還不足以改變把土地看作“保命田”的習慣性思維，農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營的配套機制不完善，還面臨體制內(nèi)和經(jīng)濟上的多種困難?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》指出，要提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和水平，切實解決農(nóng)村融資難的問題，設(shè)立新型金融組織，針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式；要增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場。農(nóng)村土地金融和農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺的創(chuàng)新都是有風險的，從資金和渠道入手，雙管齊下地推進農(nóng)村土地資產(chǎn)經(jīng)營，需要以非禁即試的態(tài)度，先行先試，大膽探索，也需要以腳踏實地的態(tài)度，積極開發(fā)新技術(shù)，完善新制度，健全法律法規(guī)，規(guī)避相關(guān)風險，提高社會、經(jīng)濟效益。

[1]王少國.我國農(nóng)村土地金融發(fā)展研究[D].成都:西南財經(jīng)大學,2011.

[2]黃寶連.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺及機制研究[D].杭州:浙江大學,2012.

[3]魏峰,鄭義,劉孚文.重慶“地票”制度觀察[J].中國土地,2010(5):32-34.