政府購買農村養(yǎng)老服務的目標定位*

李 超

一、政府購買基本養(yǎng)老服務模式的興起

基本養(yǎng)老服務是公共服務的重要組成部分。盡管我國《政府采購法》實施已有十多年，但社會各界對政府購買公共服務的認識和理解尚不清晰，政府對養(yǎng)老服務的購買尚屬新“新事物”。但在西方國家，政府購買公共服務是一種較為常見的社會福利提供模式。這一模式源于20世紀90年代英國提出公共服務和公共物品供給實行公私合作的理念。很快，這一理念在美國、加拿大等國也得到了實施。鑒于這種理念在實踐中的良好成效，歐盟、聯合國、經合組織以及世界銀行等國際組織也開始在全球范圍內對其加以積極推廣。最近幾年，政府購買公共服務的浪潮也影響到了中國等發(fā)展中國家。1998年，上海市通過向上?；浇糖嗄陼匈徺I的形式開展了我國內地最早的政府購買養(yǎng)老服務實踐。隨著我國政府職能轉變改革的深入，越來越多的省市開始嘗試政府購買養(yǎng)老服務。

從發(fā)展趨勢看，“小政府，大社會”將會成為常態(tài)。黨的十八大以來，各界對市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的認識日益清晰和明確。黨的十八大報告提出，在完善社會主義市場經濟體制中，要更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。十八屆三中全會決議進一步提出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，而核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用?！?013年9月出臺的《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(國發(fā)［2013］35號)，不僅強調政府對農村養(yǎng)老服務的托底措施和傾斜性舉措，提出政府對養(yǎng)老服務的購買。要通過“完善市場機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體，營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境，大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，提供方便可及、價格合理的各類養(yǎng)老服務和產品，滿足養(yǎng)老服務多樣化、多層次需求?！蓖ㄟ^政府的適度“放權”和引導，可以激勵社會力量參與社會養(yǎng)老服務供給，從而促進我國養(yǎng)老服務業(yè)的大發(fā)展。不僅是解決養(yǎng)老服務供給不足問題的必由之路，而且有利于提高政府工作效率和降低行政成本?！秶鴦赵恨k公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)［2013］96號)就政府向社會力量購買服務提出了指導性意見。2014年5月1日開始實施的《社會救助暫行條例》第五十四條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務?！蹦壳?，雖然河北省尚未出臺專門針對農村養(yǎng)老服務政府購買的政策，但已有不少地方政府開始探索和實施。

通過政府購買的形式提供基本養(yǎng)老服務不僅有助于保障經濟發(fā)展的正確方向，也有助于切實保障社會弱勢群體的福利權和實現社會公平。從社會保障的功能和層次看，政府購買基本養(yǎng)老服務是一項具有社會救助性質的老年福利舉措?？陀^上，政府對于購買基本養(yǎng)老服務并無太多經驗，實踐中的很多做法多處于“摸著石頭過河”的階段。作為影響政策有效性的前提和基礎，政府購買基本養(yǎng)老服務受益對象的目標定位問題就顯得尤為緊迫。

二、政府購買基本養(yǎng)老服務的目標定位方法

本質上，政府購買養(yǎng)老服務的目標定位是為了將有限的財政資金通過科學手段和方法購買基本養(yǎng)老服務，并有效地分配給那些最需要的老年人。

(一)目標定位的政策本質。

目標定位(Targeting)源自20世紀70年代西方發(fā)達國家社會福利改革浪潮中興起的一種新的方法。開展目標定位的根本原因在于社會福利資源的稀缺性。在現代福利國家，公民享有各項社會福利權益被視為應有的一項基本權利，也就是所謂社會福利的“普惠制”。然而，慷慨的“普惠制”不僅導致西方福利國家的財政負擔不堪重負，而且實施中所出現的缺乏針對性和有效性不足也備受批評。捉襟見肘的財政預算迫使政府不得不進行社會福利政策的改革，比較典型的做法是削減社會福利支出，降低社會福利水平。而實現社會福利財政減負的技術手段就是通過科學的目標定位來避免福利資源的浪費。根據OECD的提議，“社會福利體制應在保持基本原則的情況下，應該重新調整，在資格和給付方面不再那么慷慨”。目標定位可以被理解為公共福利支出的目標指向的一種方式。事實上，幾乎所有社會福利計劃都是基于一定的目標定位來幫助特定的人群，從來沒有一項計劃采取完全無差別的方式來分配福利資源。而且，目標定位具有管理上的可行性和實施的便捷性，越來越多的福利國家開始偏向社會福利的選擇性供給。因此，政府購買養(yǎng)老服務目標定位具有明顯的選擇性。從社會福利的自身價值取向看，政府為老年人群購買養(yǎng)老服務又是社會公平、互濟和共享理念的一種收入再分配政策的體現。如何改進目標定位方法，提高社會福利資源的使用效率性和有效性，維護社會公平正義，已成為社會福利支出面臨的重點問題。

(二)政府購買養(yǎng)老服務受益對象的多維識別。

科學合理的目標定位方法是政府有效配置社會福利資源的前提和基礎?；诤颖笔≌斦嵙娃r村老年人養(yǎng)老基礎現狀，可將政府購買養(yǎng)老服務的受益對象確定為農村貧困老年人及其家庭。但農村貧困老年人并不是傳統(tǒng)上簡單按照家庭收入標準確定的，而是充分考慮老年人養(yǎng)老服務需求狀況，而是通過多個維度和指標對潛在受益對象進行科學識別。

近年來，隨著研究的深入和社會的進步，社會對貧困的理解也更加全面，現代社會對貧困問題的認識和判斷已經不再單純依靠經濟收入的高低，還包括能力、社會參與等指標。因此，農村老年人在收入、居住、照料及精神慰藉等方面的缺失本質上可以視為廣義貧困的表現。自然，對政府購買基本養(yǎng)老服務受益對象的識別完全可以借鑒貧困識別的方法與工具。諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森具有開創(chuàng)性的研究是將能力貧困納入貧困分析框架，引起各界的高度關注。在森等人的貧困思想的基礎上，聯合國開發(fā)計劃署(UNDP)在1990年建立了人類發(fā)展指數(human development index，簡稱“HDI”)進而開發(fā)出人類貧困指數(human poverty index，簡稱“HPI”)。人類貧困指數用預期壽命、成人識字率和人均GDP的對數分別反映人類發(fā)展的健康、教育和生活水平三個層面。在對人類發(fā)展指數和人類貧困指數擴展的基礎上，UNDP在2010年推出了與英國牛津大學合作開發(fā)的“多維貧困指數”(MPI)。相對于單純以收入為依據貧困識別，多維貧困更能準確把握貧困的本質和內涵，因此近年來廣受關注。近兩三年，越來越多的國內學者嘗試用多維貧困指數的方法來分析中國的貧困問題。比較有代表性的是王小林、Alkire(2009)利用2006年“中國健康與營養(yǎng)調查”數據，從住房、飲用水、衛(wèi)生設施、用電、資產、土地、教育和健康保險8個維度對中國城鄉(xiāng)家庭進行了多維貧困測算。相對于其他識別方法，多維貧困指數(MPI)對中國貧困的測量效果也令人滿意。

盡管有人對多維貧困指數的識別工具在究竟應包括哪些維度的指標、多維貧困指數所含各項指標的剝奪臨界值的確定以及多維貧困指數中各個維度測量多維貧困指標的權重的處理方式有不同的認識，但其研究思路得到了廣泛的認可直接推動了國際貧困研究進入到一個新的階段，設計合理的多維貧困指數對于確定收入貧困群體具有很高的可靠性。老年人養(yǎng)老服務需求具有多樣性，其缺乏應有的養(yǎng)老服務環(huán)境和待遇就如多維貧困指數中“剝奪”，因此基于弱勢老年人的實際需要“缺失”的程度來提供養(yǎng)老服務才能保障政策實施的有效性?；诖?，本文參照多維貧困指數法的思路和方法構建了改進及擴展后的多維貧困指數法——多維老年貧困指數法(MEPI)進行政府購買基本養(yǎng)老服務的目標定位。

三、河北省政府購買農村養(yǎng)老服務的目標定位

(一)方法與數據。

在參考國內外社會政策目標定位的方法，尤其是傳統(tǒng)的類別定位法和近年流行的多維貧困指數(MPI)法并結合國內政府購買養(yǎng)老服務的實踐經驗基礎上，構建了能夠較為全面反映老年人養(yǎng)老服務需求且可操作性的政府購買養(yǎng)老服務的多維識別方法，即多維老年貧困指數(MEPI)。該方法不僅能夠便捷地識別出政府購買養(yǎng)老服務的受益對象，而且也便于動態(tài)調整和對政府購買需要支出進行科學預測。

我們利用2011年《中國健康與養(yǎng)老追蹤調查》(CHARLS)的河北省農村樣本數據對多維老年貧困進行識別和分析。該調查共有602個河北農村老年家庭接受訪問，經過將各部分進行匹配，能夠滿足多維老年貧困識別的樣本數據為333個。數據描述統(tǒng)計如表1所示。

(二)主要步驟與結果。

1.確定老年貧困的維度和測量指標?；谵r村老年人實際養(yǎng)老服務需求，將政府購買養(yǎng)老服務的識別維度確定為健康、家庭、生活水平3個維度。其中，健康維度設定了是否具有勞動能力和健康狀況2個指標;家庭維度包含婚姻狀況和家庭人口狀況2個指標;生活水平維度設置了本人是否為低保對象、家中是否擁有交通通訊工具和日常家電、用電量、家中是否有清潔水源、住房情況5個指標。最終形成3個維度、9個指標的政府購買農村基本養(yǎng)老服務受益對象多維識別體系。

2.確定剝奪臨界值。剝奪臨界值是多維老年貧困測度中用以劃定老年人是否為政府購買服務受益對象的標準和界限。當某一老年家庭在某一個指標上達到該臨界值時，即視其為受益對象，賦值為1，否則賦值為0。參考UNDP－MPI和已有研究對各指標設定的臨界值，并采用二分法對其進行賦值，即滿足臨界值的被賦值為1否則為0。多維老年貧困識別體系各指標的剝奪臨界值分別設定為:健康維度各指標的臨界值為無勞動能力和健康狀況很差;家庭維度各指標的臨界值設定為無配偶、單獨居住;設定生活水平維度各指標的臨界值為最低生活保障(低保)對象、無交通工具和日常家電、不通電、沒有清潔水源、土坯房等。

3.確定各維度和各指標的權重。多維老年貧困指數(MEPI)的各維度和各指標權重設定沿襲了UNDPMPI和人類貧困指數的設計思路，賦予健康、家庭、生活水平3個維度完全相同的權重，即3個維度各自的權重都為1/3(33.33%)，并按照相同的思路確定各維度內各指標的權重。這樣，健康和家庭維度因為各有2個指標，每個指標的權重各為1/6;生活水平維度有五個指標，每個指標的權重為1/15(如表2所示)。

表1 CHARLS調查河北省農村樣本分布

根據對樣本數據的賦值處理，從單維的角度來看，所有被訪的河北省農村老年人中，有19.22%回答健康狀況很差，沒有勞動能力為0.3%;無配偶的比例為20.72%，過去一周一起吃飯的家庭人口少于2人的比例為45.34%;最低生活保障對象占7.8%，超過70.87%的老年人沒有電話，23.42%的家庭沒有自來水，約1/3的家庭沒有通電，超過10.81%的家庭住房為土坯房或草房結構。

4.計算每個家庭多維老年貧困剝奪分值，確定政府購買養(yǎng)老服務的受益對象。根據前面確定的各個測量指標的臨界值和權重，計算各個家庭的多維貧困剝奪分值。當一個家庭的多維貧困剝奪分值大于1/3(0.33)時，即確定其為政府購買基本養(yǎng)老服務的受益對象。識別結果顯示，333個老年家庭中，有86個家庭為多維老年貧困家庭，占25.83%。多維老年貧困家庭總人口為154人，占樣本家庭總人口的14.35%。

5.計算多維老年貧困指數。多維老年貧困指數通過兩個指標來計算:一個是多維老年貧困人口發(fā)生率(H)，它等于多維貧困老年家庭人口占總人口的比重;另一個是多維老年貧困強度指數(A)，它等于多維貧困老年家庭人口剝奪分值之和除以多維貧困老年家庭人口總數。而多維老年貧困人口發(fā)生率與多維貧困強度指數之乘積即為多維老年貧困指數。用公式表示如下:

式(1)～(3)中，q為處于多維貧困狀態(tài)的人口數量，n為研究對象的總人口，c為多維貧困人口剝奪分值經過加權的總數量。

為了確定不同貧困強度下的政府購買基本養(yǎng)老服務受益對象，可以計算不同指標權重和賦值條件下的多維老年貧困家庭及多維老年貧困指數。結果顯示，多維老年貧困發(fā)生率H為14.35%，多維老年貧困強度A為0.46。因此，多維老年貧困指數為MEPI=H×A=0.065。

6.多維老年貧困指數分解。通過對多維老年貧困指數進行分解，可以計算出每個維度對多維老年貧困指數的貢獻，進而為提供針對性的政策干預提供依據。

按照一個家庭的多維貧困剝奪分值大于1/3為標準，多維老年貧困指數值0.065來自各個維度的貢獻分別為:健康維度21.19%、居住維度44.25%和生活水平維度34.56%，即老年人的居住情況維度對多維老年貧困指數的貢獻最大，其次為生活水平和健康維度。比較而言，老年人居住情況維度在識別政府購買基本養(yǎng)老服務對象中應得到足夠的關注。

基于上述分析結果，如果河北省政府購買農村養(yǎng)老服務的受益家庭約占老年人家庭總數的25.83%。多維老年貧困發(fā)生率為14.35%，多維老年貧困強度為0.46，多維老年貧困指數為0.065。當然，不同的多維貧困剝奪分值和權重設定將會帶來不同識別結果。

(三)多維老年貧困識別存在的問題。

多維貧困指數(MPI)具有較高的可靠性，基于其研究思路和方法擴展的多維老年貧困指數(MEPI)也可以較好地作為政府購買基本養(yǎng)老服務的目標定位方法。但在分析中還往往面臨以下幾個方面的問題:

表2 多維老年貧困指數維度、指標及剝奪臨界值

1.微觀調查數據不足問題。要得到具有較高信度或效度的識別結果，必須要有足夠樣本量的高質量微觀調查數據。本文基于針對河北省農村貧困老年人的識別存在的一個局限就是缺少大樣本微觀數據。研究利用的“中國健康與養(yǎng)老追蹤”調查數據，其全部河北省農村樣本量僅為602個，但經匹配，符合識別需要(各指標完整)樣本僅為333個。這直接制約了研究結果的代表性。足夠樣本量的家庭微觀調查數據不僅有利于受益對象的識別精度，且基于調查所確定得基本養(yǎng)老服務內容更具代表性。

2.維度、指標及其權重設定問題。本文沿用了UNDP－MPI和人類貧困指數的權重設計思路，賦予健康、家庭、生活水平三個維度完全相同的權重。實際上，國內外學者對維度和指標權重有不同的認識和看法。因此，對分析農村老年人養(yǎng)老服務問題來說，如何合理設定指標權重的確是一個需要關注的重要問題，但目前尚無令人普遍認可和信服的參照。

3.臨界值和被剝奪水平的設定問題。臨界值和被剝奪水平的設定直接決定了多維老年貧困指數水平?？陀^來說，臨界值和被剝奪水平的確定具有主觀性。在識別政府購買基本養(yǎng)老服務對象時，它們實際上受政府執(zhí)政理念和政策取向的影響。由于本文的目的并非側重于此及樣本容量所限，本文并未對不同臨界值和被剝奪水平下的多維老年貧困指數進行測算。