推進(jìn)我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)遞進(jìn)式發(fā)展的路徑*

李莊園 宋鳳軒

2014年2月，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》(國發(fā)［2014］8號(hào))，提出“‘十二五’期末，在全國將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接。2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。我國現(xiàn)階段依然處于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)人口比例較高的現(xiàn)狀，因此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展必然應(yīng)被擺在首要位置，其起點(diǎn)和核心在于我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展上。

為農(nóng)村居民提供社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展不可跨越的階段。本文提出我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)必須遵循遞進(jìn)式的發(fā)展路徑，即，第一步，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全面覆蓋;第二步，提高制度的保障水平和運(yùn)行效率;第三步，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障體系。

一、應(yīng)保盡保，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全面覆蓋

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全面覆蓋，不僅僅是我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系實(shí)現(xiàn)遞進(jìn)式發(fā)展的起點(diǎn)，更是最為重要的內(nèi)容。其關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在于有差別、可持續(xù)，最終實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。其主要目標(biāo)是以制度性的保障替代臨時(shí)性的保障，以長遠(yuǎn)的保障替代階段性的保障，以高水平的保障替代低水平的保障，以平等的保障替代非均衡的保障，以動(dòng)態(tài)的保障替代靜態(tài)的保障。

1.增強(qiáng)社?；I資能力，保障制度持續(xù)可行。提高農(nóng)民收入，增強(qiáng)農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)能力。目前設(shè)定的繳費(fèi)檔次大約占農(nóng)民可支配收入的5%～28%。如果選擇繳納500元的保費(fèi)則繳費(fèi)比例將達(dá)到可支配收入的28%左右，這一比例高于國外的水平。經(jīng)測算，農(nóng)民可支配收入每增加1%，個(gè)人繳費(fèi)能力會(huì)提高18%。在一定程度上，新農(nóng)保繳費(fèi)制度與農(nóng)民收入增長是相互促進(jìn)的，因此，積極探索提高農(nóng)民收入的途徑也是促進(jìn)新農(nóng)保制度持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵。

鼓勵(lì)集體補(bǔ)助，提高新農(nóng)保的籌資水平。大量試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，新農(nóng)保大部分的個(gè)人繳費(fèi)集中在100元、200元兩個(gè)檔次，但是如果增加集體補(bǔ)助的話，農(nóng)民的繳費(fèi)檔次就會(huì)有所提高。此外，可以通過制定配套的稅費(fèi)減免措施，鼓勵(lì)村企業(yè)、民間團(tuán)體和個(gè)人對(duì)新農(nóng)保進(jìn)行資助，提高農(nóng)村居民養(yǎng)老金籌集規(guī)模，調(diào)動(dòng)其參保積極性。

強(qiáng)化財(cái)政支持，確保新農(nóng)保的可持續(xù)性。一是完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，確保各級(jí)政府補(bǔ)貼及時(shí)到位。構(gòu)建起均衡性轉(zhuǎn)移支付、激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付和制度性轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付體系。二是加強(qiáng)個(gè)人賬戶的監(jiān)督管理，通過經(jīng)常性檢查和專項(xiàng)檢查相結(jié)合的方式，對(duì)新農(nóng)保個(gè)人賬戶資金進(jìn)行審計(jì)，確保個(gè)人賬戶實(shí)賬運(yùn)行。

2.落實(shí)制度激勵(lì)機(jī)制，提高參保繳費(fèi)積極性。提高參保積極性主要針對(duì)中青年參保人員，因?yàn)橹星嗄耆说膮⒈Ｐ枨髮?shí)現(xiàn)期較長，假如沒有適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，很難將這一年齡段的人納入?yún)⒈７秶?。第一，設(shè)立有梯度的激勵(lì)性的繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。100元的繳費(fèi)檔次政府補(bǔ)貼30元，每提高一個(gè)檔次，政府補(bǔ)貼可按一定比例增加。第二，建立長繳多得機(jī)制。對(duì)繳費(fèi)滿15年后，每多繳一年，政府多補(bǔ)貼一定數(shù)額或補(bǔ)貼繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的一定百分比。第三，在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中增加喪葬費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)可統(tǒng)一制定，或按個(gè)人賬戶余額的一定比例制定。第四，提高個(gè)人賬戶的收益水平。目前個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄額利息按金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期同期存款利息確定，激勵(lì)機(jī)制不足，可以通過提高個(gè)人賬戶資金投資運(yùn)營水平提高資金的投資收益。

二、制度優(yōu)化，有效提高制度的保障水平和運(yùn)行效率

(一)優(yōu)化新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1.優(yōu)化繳費(fèi)機(jī)制。針對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三方共同承擔(dān)的繳費(fèi)機(jī)制，逐一進(jìn)行優(yōu)化。第一，優(yōu)化農(nóng)村居民個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制。首先要建立農(nóng)村居民增收的長效機(jī)制，從根本上增加農(nóng)村居民的可支配收入;其次是要堅(jiān)持以人為本的原則，減輕弱勢群體、特殊群體的參保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)村居民對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信心。第二，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資金籌集中的作用，可以對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)或中小企業(yè)在稅收政策上進(jìn)行減免或補(bǔ)貼，引導(dǎo)其積極對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行資助。第三，不能簡單地以東部、中西部的劃分為依據(jù)對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行補(bǔ)貼，優(yōu)化政府補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)該綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)等因素。

2.優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制。一是明確多繳多得、長繳多得的激勵(lì)機(jī)制，提高繳費(fèi)年限與待遇水平的關(guān)聯(lián)性，鼓勵(lì)年輕人參加新農(nóng)保。二是國家從政策制定方面應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平，既保障農(nóng)村居民的基本生活，又提高農(nóng)村居民的參保積極性。

3.優(yōu)化管理機(jī)制。提升經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)能力是優(yōu)化新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理機(jī)制的重要內(nèi)容。第一，提升經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)。加大培訓(xùn)力度，提高經(jīng)辦人員對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，逐步熟悉和掌握操作管理系統(tǒng)。第二，加強(qiáng)信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)。不斷開發(fā)適合新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的檔案管理系統(tǒng)，逐步緩解不斷增加的參保人群給管理帶來的壓力。第三，探索新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度資金的投資方式和投資渠道，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

(二)全面推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度。

1.擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障的覆蓋范圍。一是明確最低生活保障制度的保障標(biāo)準(zhǔn)，以貧困程度作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，而不是以戶籍制度來劃分。二是對(duì)重點(diǎn)人群、特殊人群予以政策傾斜。如重病、殘疾、無依無靠的特殊群體可享受終身最低生活保障待遇;遇突發(fā)事件造成暫時(shí)性的貧困人口可享受臨時(shí)救。三是對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口進(jìn)行生產(chǎn)救助，所謂“授之以魚不如授之以漁”，幫助這部分農(nóng)村人口提高取得收入的能力，并在物價(jià)上漲或遭遇意外時(shí)給予一定的補(bǔ)貼。

2.提高農(nóng)村最低生活保障的水平。首先，要建立農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與參加最低生活保障家庭的人均消費(fèi)水平與整體物價(jià)水平的變動(dòng)，堅(jiān)持保障水平量化，從根本上解決物價(jià)上漲對(duì)農(nóng)村最低生活保障家庭的基本生存的影響。其次，要分階段、有重點(diǎn)的提高農(nóng)村最低生活保障水平。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，由于地方財(cái)政能力有限，可以依據(jù)地方財(cái)政的實(shí)際承受能力，先易后難的提高農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，在資金資助的基礎(chǔ)上，增加實(shí)物補(bǔ)貼。

3.保證農(nóng)村最低生活保障制度的資金供給。首先，加大中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的投入，減少地方配套資金的投入，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度的資金供給完全有中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，尤其是向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)和省份傾斜，縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)間農(nóng)村最低生活保障制度保障水平的地區(qū)差異。同時(shí)，完善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，防止養(yǎng)懶漢的現(xiàn)象發(fā)生。其次，發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)、非政府組織和社會(huì)捐助的作用，對(duì)實(shí)施捐贈(zèng)的企業(yè)和個(gè)人給予一定的稅收減免和獎(jiǎng)勵(lì)。

(三)健全農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的配套措施和服務(wù)。

1.加強(qiáng)老年人口福利機(jī)構(gòu)建設(shè)。我國農(nóng)村地區(qū)是以血緣為基礎(chǔ)形成的居住和生活的社區(qū)，農(nóng)村人口傳統(tǒng)的觀念是不愿意離開熟悉的社區(qū)環(huán)境，并且居住在一起的農(nóng)村人口相互熟識(shí)，愿意給予身邊需要幫助的老年人口以物質(zhì)和精神上的幫助，這為農(nóng)村社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一方面，提高現(xiàn)有農(nóng)村敬老院的服務(wù)質(zhì)量和保障水平，吸引除“三無”人員和五保老人外的農(nóng)村老年人口自費(fèi)養(yǎng)老，充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)敬老院機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的功能。另一方面，建設(shè)農(nóng)村老年人口養(yǎng)老的福利機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)硬件建設(shè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的農(nóng)村地區(qū)可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況給予本社區(qū)農(nóng)村老年人口適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老補(bǔ)貼;經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體可以利用合法的土地流轉(zhuǎn)、抵押為本社區(qū)老年人口的養(yǎng)老事業(yè)籌集資金。

2.增加農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)供給。注重農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給，將縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療緊密結(jié)合，發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的整體功能。同時(shí)，加快建設(shè)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系，以基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托，連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的優(yōu)秀醫(yī)療人員和醫(yī)療資源向農(nóng)村社區(qū)的傾斜和轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給能力，向農(nóng)村人口提供直通式服務(wù)，提升農(nóng)村老年人口的衛(wèi)生保健水平和抵御大病風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.強(qiáng)化農(nóng)村人口社會(huì)養(yǎng)老意識(shí)。首先，加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化農(nóng)村人口社會(huì)養(yǎng)老的意識(shí)。傳統(tǒng)的思想、文化及價(jià)值理念影響的我國農(nóng)村人口很難在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念，接受社會(huì)養(yǎng)老。其次，建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，由政府負(fù)責(zé)提供，在制度運(yùn)行過程中，應(yīng)該有具體的組織負(fù)責(zé)落實(shí)相關(guān)政策，引導(dǎo)辦理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口辦理各項(xiàng)手續(xù)，管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集和發(fā)放等。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障體系

(一)打通城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接路徑。

要打通城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間的銜接路徑，就要建立起適合農(nóng)村人口流動(dòng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決流動(dòng)中的農(nóng)村人口未來的養(yǎng)老問題。一方面，建立符合農(nóng)村人口流動(dòng)性特點(diǎn)的操作簡單、可攜帶的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。提高社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口遷移流動(dòng)時(shí)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，賦予農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)非繳費(fèi)型統(tǒng)籌賬戶基本養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金既得收益權(quán)，使社會(huì)統(tǒng)籌賬戶成為一個(gè)可以隨時(shí)遷移攜帶形式的賬戶。同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)信息平臺(tái)建設(shè)，及時(shí)對(duì)所有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口的參保信息進(jìn)行錄入，包括參保地點(diǎn)、參保繳費(fèi)率、給付標(biāo)準(zhǔn)等，全國聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的農(nóng)村人口參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信息實(shí)現(xiàn)共享，參保人無論流動(dòng)到哪里，都可以查到自己的相關(guān)參保繳費(fèi)的信息，便于農(nóng)村人口社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。另一方面，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌，必須要求制度設(shè)計(jì)模式大體一致，這樣，當(dāng)農(nóng)村人口流動(dòng)到城鎮(zhèn)時(shí)，可以將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度非繳費(fèi)型賬戶資金轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，將農(nóng)村人口個(gè)人賬戶資金直接轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)個(gè)人賬戶;當(dāng)在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)村人口遷移回農(nóng)村，可以將城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金轉(zhuǎn)移到新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)統(tǒng)籌賬戶中，將個(gè)人賬戶資金轉(zhuǎn)移至相應(yīng)的個(gè)人賬戶中。

(二)完善法律及相關(guān)配套政策。

城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌發(fā)展離不開法律的支持，依法調(diào)配資源，將全體公民共同享受國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果規(guī)范為國家意志，體現(xiàn)在法律條文中。在我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)中，應(yīng)該吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，確立相關(guān)法律，用法律確立城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的方針、意見，再根據(jù)各地實(shí)際設(shè)計(jì)具體銜接機(jī)制。以法律為后盾，做到工作有法可依，有章可循。

(三)探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的新制度。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要求城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在運(yùn)行模式上基本一致，為實(shí)現(xiàn)未來我國城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌，首先，應(yīng)在兩種制度完善的過程中，將社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶實(shí)行分賬管理，做實(shí)個(gè)人賬戶。其次，在兩種制度的完善過程中，逐漸降低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金建設(shè)成為一種最低水平的養(yǎng)老金制度。對(duì)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將政府財(cái)政補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助資金設(shè)立為非繳費(fèi)型社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，與農(nóng)村最低生活保障制度結(jié)合，建立最低養(yǎng)老金制度。最后，當(dāng)兩種制度的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金賬戶建立后，可以將城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分結(jié)合，建立我國城鄉(xiāng)居民最低養(yǎng)老金制度。

［1］《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》(國發(fā)［2014］8號(hào))。

［2］楊宜勇、顧家佳、顧嚴(yán):《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系問題研究》，載于《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2007年第4期。

［3］封鐵英、劉芳、段興民:《城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策地區(qū)差異評(píng)析》，載于《中國人力資源開發(fā)》2008年第12期。