省直管縣財(cái)政體制研究評(píng)析與思考

蘇惠斯

摘 要：“省直管縣“財(cái)政體制是近年學(xué)術(shù)界研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。本文選取核心期刊的相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理及評(píng)價(jià)。以期擴(kuò)大研究視野，明確各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系，探究改革的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)借鑒，推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制，深化和完善省以下財(cái)政管理體制，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)縣域公共產(chǎn)品的有效供給，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和財(cái)政民主。

關(guān)鍵詞：省直管縣；政府層級(jí)；縣級(jí)財(cái)政；縣域經(jīng)濟(jì)

東部地區(qū)財(cái)政“省直管縣“和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)取得顯著成效后，學(xué)術(shù)界對(duì)“省直管縣“財(cái)政體制的分析和研究日漸增多。作為省以下財(cái)政體制改革的一大創(chuàng)舉，省直管縣改革在黨和國(guó)家重要文件、領(lǐng)導(dǎo)人講話中均有提及。省直管縣改革作為當(dāng)今理論與實(shí)踐中的重大問(wèn)題，已經(jīng)得到學(xué)術(shù)界深入討論?？偨Y(jié)歸納相關(guān)研究的階段性成果，并從中挖掘進(jìn)一步研究和提升的空間，對(duì)于完善“省直管縣”體制改革相關(guān)問(wèn)題研究具有十分重要的借鑒意義。本文選取核心期刊論文進(jìn)行梳理，從“省直管縣”體制改革研究的研究?jī)?nèi)容和研究方法兩個(gè)方面做以簡(jiǎn)要述評(píng)。

從研究方法上看，早期關(guān)于省直管縣改革的研究多為定性分析和規(guī)范分析，主要是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論為支撐，分析“市管縣”體制的弊端，“省管縣”的理論邏輯和現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。在“省直管縣”財(cái)政改革研究的深入階段，分析方法主要包括規(guī)范分析，實(shí)地調(diào)研和實(shí)證分析研究，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)，政治學(xué)，法學(xué)等相關(guān)學(xué)科內(nèi)容研究各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題，提出推進(jìn)省直管縣改革的思路。此外，由于試點(diǎn)縣的增多以及試點(diǎn)時(shí)間的推移，樣本數(shù)據(jù)的出現(xiàn)使得定量分析稱為可能，也使得研究更趨于科學(xué)，細(xì)化，也使得研究成果更具說(shuō)服力。

從研究?jī)?nèi)容上看，學(xué)術(shù)界展開(kāi)了全方位的探討，視角日趨全面，主要集中在以下幾個(gè)方面：

1.地方政府層級(jí)與“省直管縣”

研究認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)五級(jí)政府層級(jí)成本高，行政效率低下，阻礙了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此減少政府層級(jí)改革是客觀要求和必然趨勢(shì)。^[1]委托代理層級(jí)多偏多，信息不對(duì)稱，上級(jí)政府缺乏能力和動(dòng)力監(jiān)督若干層級(jí)的下級(jí)政府，容易形成道德風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要較少政府財(cái)政層級(jí)。^[2]“省直管縣”改革有利于降低行政成本，提高政府政策信息傳遞的準(zhǔn)確性、有效性和管理的績(jī)效。

2.“省直管縣”對(duì)縣級(jí)財(cái)政的影響

有觀點(diǎn)認(rèn)為，省直管縣改革提高了縣級(jí)政府的財(cái)政自給率，但其政策效應(yīng)呈邊際效益遞減趨勢(shì)，其中改革對(duì)縣級(jí)市、富裕縣和規(guī)模較大縣的政策效應(yīng)最明顯。^[3]還有研究指出，省直管縣并不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，^[4]這是因?yàn)榭h級(jí)政府為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)更強(qiáng)，改革難以孕育縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的的內(nèi)生動(dòng)力。此外，賈俊雪等通過(guò)實(shí)證分析得出，財(cái)政收入分權(quán)水平提高有利于增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的自自給能力，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政解困，而包括撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革和省直管縣體制創(chuàng)新在內(nèi)的政府治理結(jié)構(gòu)改革在增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政自給能力和改善財(cái)政狀況方面沒(méi)有取得明顯成效，其中省直管縣體制創(chuàng)新反而不利于縣級(jí)財(cái)政自給能力的增強(qiáng)。^[5]

3.“省直管縣”對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

不少研究認(rèn)為，省直管縣改革較少政府層級(jí)，賦予縣級(jí)更多資金，優(yōu)惠政策，資源和發(fā)展的自主權(quán)，決策權(quán)，有力推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。高軍等利用江蘇省51個(gè)縣（市）空間面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，“省直管縣”財(cái)政體制對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用主要是通過(guò)縣（市）擴(kuò)權(quán)而產(chǎn)生的“政府競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)”實(shí)現(xiàn)的。^[6]也有研究指出，鄭新業(yè)等基于河南省數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，省直管縣改革提高了被直管縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率1.3個(gè)百分點(diǎn)，并且是經(jīng)濟(jì)分權(quán)，而非財(cái)政分權(quán)構(gòu)成了增長(zhǎng)的源泉。^[7]李猛的研究視角聚焦于省直管縣對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的全面影響，研究改革方案能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和持續(xù)繁榮。其研究結(jié)果表明：政府層級(jí)體制對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響具有不確定性，改革的關(guān)鍵點(diǎn)不在于省直管縣這一具體形式，而是在于轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境。當(dāng)縣鄉(xiāng)財(cái)政困境得到明顯緩解時(shí)，省直管縣有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，如果縣鄉(xiāng)財(cái)政困境未能根本解決，省直管縣不利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。^[8]

4.“省直管縣”與縣級(jí)政府公共產(chǎn)品供給

地方政府在進(jìn)行省直管縣改革中出現(xiàn)了一個(gè)不太樂(lè)觀的趨勢(shì)，即隨著省直管縣改革的不斷推進(jìn)，縣級(jí)政府獲得更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，使其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力增加，可能造成其為了追逐政績(jī)而忽視公共服務(wù)的狀況發(fā)生。生產(chǎn)性公共服務(wù)供給得到了強(qiáng)化，而服務(wù)性公共服務(wù)并沒(méi)有得到改善。因此，在實(shí)施省直管縣改革之后，省級(jí)政府應(yīng)該加大對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督和約束，以此來(lái)制約縣級(jí)政府的建設(shè)沖動(dòng)。

小結(jié)

總的來(lái)看，理論界有關(guān)“省直管縣”體制改革的研究成果，可謂數(shù)量眾多，角度各異，其中不乏一些真知灼見(jiàn)，但各地實(shí)踐的條件、模式和效果也不相同，改革在諸多方面存在著問(wèn)題，仍然有進(jìn)一步提升和拓展的研究空間。鑒于此，未來(lái)關(guān)于省直管縣的研究應(yīng)該集中在以下幾個(gè)方面：1.重點(diǎn)研究省直管縣改革對(duì)解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的影響程度和路徑，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響程度和路徑。分析導(dǎo)致改革成效差異的原因，倡導(dǎo)因地制宜，即使是同一省內(nèi)，改革的模式也不必然相同。2.財(cái)政體制與行政體制融合問(wèn)題，研究省直管縣改革如何從財(cái)政直管過(guò)渡到行政直管。3.省直管縣改革促進(jìn)縣級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)的同時(shí)，能否增強(qiáng)縣級(jí)政府提供社會(huì)管理和公共產(chǎn)品的能力。民眾是否享受到了省直管縣改革帶來(lái)的效益，財(cái)政是否趨向于民主。

制度的創(chuàng)新源于人們對(duì)現(xiàn)存制度的不滿意或不滿足，追求更優(yōu)制度的心態(tài)，即由制度非均衡到均衡的過(guò)程。因此，對(duì)“省直管縣”財(cái)政改革的研究成果進(jìn)行梳理，明確改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)，探尋因地制宜、循序漸進(jìn)的財(cái)政體制改革路徑，有利于完善財(cái)政管理體制，推動(dòng)制度創(chuàng)新，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)縣域公共產(chǎn)品的有效供給，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和財(cái)政民主。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[3] 劉佳，馬亮，吳建南.省直管縣改革與縣級(jí)政府財(cái)政解困——基于6省面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究[J].公共管理學(xué)報(bào)，2011（7）

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[6] 高軍，王曉丹.“省直管縣”財(cái)政體制如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[J].財(cái)經(jīng)研究，2012

[7] 鄭新業(yè)，王晗，趙益卓.“省直管縣”能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)嗎？——雙重差分方法[J].管理世界，2011（8）

[8] 李猛.“省直管縣”能否促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)？[J].金融研究，2012（1）