土地權(quán)利、反公地悲劇與農(nóng)村空心化治理

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南長沙 410128)

一、引 言

農(nóng)村空心化是因為城市化的發(fā)展，大量農(nóng)村青壯年進城務(wù)工而造成的農(nóng)村勞動力特別是青壯年短缺，土地閑置特別是農(nóng)村宅基地閑置以及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空洞化的一種經(jīng)濟社會現(xiàn)象。它是農(nóng)村生產(chǎn)要素單向度向城市轉(zhuǎn)移的表現(xiàn)形式，既是農(nóng)村凋敝、農(nóng)業(yè)效益低下的一種表現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)關(guān)系扭曲的一種表現(xiàn)。治理農(nóng)村空心化是關(guān)系到推動經(jīng)濟發(fā)展、改善城鄉(xiāng)關(guān)系和促進社會和諧的重要舉措，是經(jīng)濟建設(shè)、制度建設(shè)和社會建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

學(xué)界圍繞著農(nóng)村空心化形成的原因和治理之策進行了廣泛的討論。馮文勇(2002)以太原盆地東南部為例，從人口與家庭因素、社會經(jīng)濟與收入增長、交通因素、制度因素、文化因素等幾個方面概括農(nóng)村聚落空心化的原因，主張通過完善農(nóng)村土地制度與提高農(nóng)村人口素質(zhì)等途徑來遏制農(nóng)村聚落空心化［1］。王海蘭(2005)把土地制度、人口制度不完善作為導(dǎo)致農(nóng)村空心化的制度原因，而城鄉(xiāng)收入差距大、農(nóng)地產(chǎn)值低是農(nóng)村空心化的經(jīng)濟原因，認為空心村浪費了農(nóng)業(yè)資源和建設(shè)資金，影響和制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定，并提出了完善相關(guān)制度措施整治“空心村”［2］。唐志軍、王玉霞(2008)在歸納封建意識、村莊規(guī)劃缺失、農(nóng)村用地審批制度不健全等農(nóng)村空心化的表層原因的同時，分析指出土地權(quán)利束不完整導(dǎo)致的土地價值消散或貶損、城鄉(xiāng)分割的二元制度導(dǎo)致的土地價值貶損以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高和農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入低導(dǎo)致占用耕地的機會成本低是空心村蔓延的深層次原因，并把制度變革還原土地真實價值等措施作為治理空心村的根本［3］。張志勝(2009)把推動土地流轉(zhuǎn)作為治理農(nóng)村空心化的重要舉措，包括推動宅基地流轉(zhuǎn)以緩解地理學(xué)意義上的農(nóng)村空心化問題、保障進城人員的土地權(quán)益以推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、建構(gòu)中介服務(wù)體系以促使土地有序流轉(zhuǎn)等理念和措施［4］。張正河(2009)把不完全的城市化或曰準(zhǔn)城市化作為推動農(nóng)村空心化的重要力量，認為解決農(nóng)村空心化僅僅靠經(jīng)濟手段還不行，必須具有戰(zhàn)略思維［5］。劉彥隨等(2009)提出農(nóng)村空心化的整治應(yīng)推進鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的空間、組織、產(chǎn)業(yè)“三整合”，從而阻隔空心化演替的路徑，實現(xiàn)農(nóng)村要素有序流動及其優(yōu)化配置［6］。

農(nóng)村空心化涉及到政治、經(jīng)濟甚至文化等方方面面的問題，多角度探討農(nóng)村空心化的形成原因和治理之策有利于全面認識問題、積累共識，進而尋找有效的措施。然而，由于沒有解決所有問題的一攬子方案，只有分清問題的輕重緩急才能真正采取有效步驟，已有研究尚未確立判斷農(nóng)村空心化諸多問題的優(yōu)先順序的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，治理農(nóng)村空心化的切入點尚未形成共識，故筆者在對農(nóng)村空心化性質(zhì)判斷的基礎(chǔ)上，提出以厘清土地權(quán)利為切入點的農(nóng)村空心化治理之策，本文首先在反公地悲劇的分析框架內(nèi)分析農(nóng)村土地權(quán)利，然后在此基礎(chǔ)上尋找農(nóng)村空心化形成原因，最后提出農(nóng)村空心化的治理之策。

二、土地權(quán)利與反公地悲劇

1.反公地悲劇的基本思想

黑勒(MichaelA.Heller，1998)首先提出了反公地悲劇分析框架，他把反公地悲劇定義為多重所有者都賦予了排除其他人使用稀缺資源的權(quán)利，并且沒有一個人具有有效的優(yōu)先使用權(quán)，當(dāng)有太多的所有者持有這種排他權(quán)時，資源易于低度使用的一種經(jīng)濟現(xiàn)象［7］。黑勒通過考察俄羅斯轉(zhuǎn)軌時期的經(jīng)濟發(fā)現(xiàn)了這一現(xiàn)象，在莫斯科路邊攤和簡易商棚熙熙攘攘，生意紅火而正式商鋪或商場卻大量空置。通過大量的案例研究，黑勒揭示出商場空置的原因是:商場的權(quán)利分布不是呈束狀而是呈水平狀，賣的權(quán)利、出租的權(quán)利、獲得銷售收入的權(quán)利、獲得租賃收入的權(quán)利、決定使用的權(quán)利、占有的權(quán)利等都由不同的多重的機構(gòu)所有，多個權(quán)利人具有相同或者相似的權(quán)利，商場的所有者、使用者、各級經(jīng)濟計劃的執(zhí)行者、各類管制者等都能阻止其他權(quán)利持有者有效使用商鋪。這種反公地悲劇可以通過市場交易逐漸使權(quán)利整合而解決，但受到高昂的交易成本制約。反公地悲劇是一個體制問題，可以通過體制變革來解決。隨后，黑勒運用反公地悲劇模型分析了生化研究領(lǐng)域?qū)＠麢?quán)的過度保護問題并進一步完善模型，由于科學(xué)領(lǐng)域的相互聯(lián)系，許多有大量交叉重疊的技術(shù)發(fā)明由多個專利人持有，當(dāng)使用者需要獲得多種專利投入去創(chuàng)造單一的有益產(chǎn)品時存在復(fù)雜的障礙，即反公地悲?。?］。一項醫(yī)藥產(chǎn)品的開發(fā)往往需要同時購買內(nèi)容交叉的多項專利，從而大大推高了醫(yī)藥開發(fā)的成本，一方面導(dǎo)致了新藥品往往價格昂貴，另一面直接阻礙了產(chǎn)品研發(fā)。布坎南等(JamesM.Buchanan，YongJ.Yoon，2000)進一步完善了反公地悲劇模型并用數(shù)學(xué)公式與幾何圖形加以形式化，他們比較了公地與反公地，發(fā)現(xiàn)了二者基本邏輯的對稱性。公地模型中，個人或企業(yè)通過增加投入到公共資源，減少了所有其他人投入的生產(chǎn)率和每個人的租金，而在反公地模型中擁有排他權(quán)的個人或企業(yè)通過減少投入(通過價格)到公共機構(gòu)，減少了其他也執(zhí)行潛在排他權(quán)的可利用租金，二者都是一種外部不經(jīng)濟［9］。FrancescoParisi，NorbertS-chulz，BenDepoorter(2000)在布坎南等人的基礎(chǔ)上進一步探討了公地悲劇與反公地悲劇問題產(chǎn)權(quán)的二元性，認為公地與反公地悲劇是偏離統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)的對稱性的結(jié)構(gòu)性的后果，是使用權(quán)與排他權(quán)不一致的后果，都是來自于多個所有者使用共同資源的私人和社會激勵的失調(diào)［10］。至此，反公地悲劇的分析框架已基本成熟。首先，從現(xiàn)象來看，反公地悲劇表現(xiàn)為資源的不充分利用，而資源并非無主之物;其次，從經(jīng)濟本質(zhì)上講，反公地悲劇是私人激勵與社會激勵失調(diào)產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟，是外部效應(yīng)產(chǎn)生的低效率;最后，反公地悲劇出現(xiàn)即產(chǎn)生外部不經(jīng)濟的原因是權(quán)利配置不合理導(dǎo)致的使用權(quán)與排他權(quán)的沖突。

2.農(nóng)村土地利用中的反公地悲劇

中國農(nóng)村存在三種形態(tài)的土地資源浪費，其一，空間形態(tài)上的農(nóng)村空心化，外擴內(nèi)空，廢棄危房和閑置空房大量存在，導(dǎo)致農(nóng)村建房占地太多，土地不能充分利用;其二，中國局部農(nóng)村仍然存在耕地拋荒現(xiàn)象，不少地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動者以婦女和老人為主，農(nóng)業(yè)的勞動投入和資本投入不足，農(nóng)地粗放經(jīng)營，因而，農(nóng)地尚未充分利用;其三，農(nóng)村土地尚未充分開發(fā)，荒坡、荒嶺，耕地區(qū)域的邊邊角角及門前屋后的零星土地等可開發(fā)、可利用的閑置土地依然大量存在。三種形態(tài)的土地資源浪費均為土地的不充分利用，且在法律上浪費的土地都有相應(yīng)的所有權(quán)主體，符合反公地悲劇的表現(xiàn)形態(tài)，是否屬于反公地悲劇我們需要進一步分析其經(jīng)濟本質(zhì)及外部不經(jīng)濟產(chǎn)生的原因。

農(nóng)村建房占地，建新不拆舊等導(dǎo)致了土地浪費。但從農(nóng)戶的角度來看，農(nóng)戶建房選址向交通沿線靠攏，有利于更充分地利用公共產(chǎn)品和分享公共服務(wù)。而村內(nèi)舊房不拆一方面因為舊房離農(nóng)地較近，能夠作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的據(jù)點，舊房仍具有一定的使用價值，另一方面可以節(jié)約拆遷成本，且能通過實際占有獲得未來可能的土地收益。因此，導(dǎo)致農(nóng)戶的個體決策偏離社會最優(yōu)決策，從經(jīng)濟本質(zhì)來說是私人激勵與社會激勵失調(diào)導(dǎo)致的外部不經(jīng)濟。中國土地管理法規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地，這種一戶兩宅明顯違法，但這種違法由于沒有直接的受害者，因而過分依賴土地行政管理部門的監(jiān)察去發(fā)現(xiàn)和處理，由于農(nóng)村尚未有健全的土地登記制度，土地行政部門的信息能力十分有限，因而實際法律處理往往十分困難。導(dǎo)致這一違法現(xiàn)象普遍存在的根本原因在于農(nóng)村土地所有者沒有獨立的土地利益，從而沒有檢舉和阻止這一土地違法行為的動力，使法律執(zhí)行困難重重。農(nóng)村住房建設(shè)本應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，住房向交通沿線聚集有一定的合理性，但作為土地所有者的農(nóng)民集體則無權(quán)調(diào)整農(nóng)戶的承包地以適應(yīng)這一要求，村內(nèi)的空房、危房的拆遷、復(fù)墾能夠提高土地利用率，但土地主管部門、縣鄉(xiāng)政府、宅基地原主人、作為土地所有者的農(nóng)民集體均有相應(yīng)的排他性權(quán)利，土地整治、復(fù)墾收益的利益歸屬卻十分模糊，因而顯示出了土地排他性權(quán)利與使用權(quán)的沖突。總之，農(nóng)村無規(guī)劃的建房占地導(dǎo)致的土地利用不充分是由于土地權(quán)利配置不合理導(dǎo)致的外部不經(jīng)濟，屬于反公地悲劇。

農(nóng)地拋荒和低效利用在大多數(shù)情形下仍然是農(nóng)戶自愿選擇的行為，其核心是勞動投入和資本投入的激勵不足，即私人激勵與社會激勵的失調(diào)，農(nóng)地拋荒理論上存在兩種解決方案:一是承包方通過轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或由他人代耕等方式改變土地的實際使用權(quán);二是發(fā)包方強制收回土地并通過承包、拍賣等方式交付他人耕種，但這兩種解決方式都依賴于清晰的土地權(quán)利配置，由于農(nóng)地經(jīng)濟價值的實現(xiàn)依賴于村組公共物品與公共服務(wù)的提供，發(fā)包方通過拒絕提供公共物品而實際享有一定的排他性權(quán)利，土地承包者并不能充分地享有轉(zhuǎn)包權(quán)，因而在實踐中承包地往往只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓，而在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)農(nóng)戶經(jīng)濟具有同質(zhì)性，面臨的經(jīng)濟機會相似，一旦面臨農(nóng)地收益過低導(dǎo)致的農(nóng)地拋荒，往往并無實際的農(nóng)地受讓者或承租者，對于土地的發(fā)包者來說，只有棄耕拋荒連續(xù)兩年，才有收回發(fā)包耕地的權(quán)利，因此在法律上也無法杜絕土地拋荒。在法律實踐中，連續(xù)拋荒兩年的界定十分復(fù)雜，土地承包者有土地承包合同的保護，而發(fā)包方收回承包地的強制力并無充足的法律保障，在農(nóng)村集體經(jīng)濟空洞化的背景下，農(nóng)民集體本身并無可調(diào)度的勞動力甚至基本的生產(chǎn)資料，即使作為發(fā)包方的農(nóng)民集體收回拋荒的土地，仍然面臨著轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租的困境。概而言之，土地拋荒是農(nóng)地權(quán)利配置不合理導(dǎo)致的一種土地資源浪費，屬于反公地悲劇。農(nóng)地低效利用主要表現(xiàn)在農(nóng)地由老人等機會成本較小的勞動力耕作，資本和勞動投入相對不足，解決此類問題仍然需要調(diào)整土地權(quán)利。首先，農(nóng)地承包權(quán)的確定沒有適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，當(dāng)前一旦擁有了農(nóng)地承包權(quán)，實際使用耕地的機會成本幾近于無，農(nóng)地具有經(jīng)濟價值，過低成本甚至無成本的農(nóng)地承包，使附著在農(nóng)地上的經(jīng)濟機會不能充分實現(xiàn);其次，農(nóng)地承包權(quán)初次分配強調(diào)其安全保障等社會功能，實際農(nóng)地經(jīng)營能力的差異無法充分考慮，使得土地高效利用過多地依賴于土地流轉(zhuǎn);最后，法律雖然對棄耕、改變農(nóng)地用途等有特別的規(guī)定，但忽略農(nóng)地的經(jīng)濟效益，農(nóng)地利用僅以土地與勞動的簡單結(jié)合獲得基本生活資料為目標(biāo)，即農(nóng)業(yè)邊緣化趨勢并無任何法律上的抑制措施，因此，農(nóng)地低效利用仍然是土地權(quán)利配置問題導(dǎo)致的反公地悲劇。

農(nóng)村未開發(fā)土地的閑置問題主要涉及到土地開發(fā)或整治由誰來進行，其收益如何分享等基本問題，只有權(quán)利清晰才能利益歸屬清晰，只有明確利益歸屬才能激勵利益相關(guān)者采取積極行動，歸根到底仍然是土地權(quán)利配置問題導(dǎo)致的反公地悲劇。作為土地所有者的農(nóng)民集體并無完整的土地處置權(quán)，對未開發(fā)的土地也只能開發(fā)成農(nóng)地或用作宅基地等，不能開發(fā)為非農(nóng)用地，而未開發(fā)的土地往往屬于邊角地和劣質(zhì)地，作為農(nóng)地利用價值不高，同時土地整治要服從相應(yīng)的土地規(guī)劃，一般由政府主導(dǎo)，農(nóng)民集體作為土地所有者既無實際的處置權(quán)也無法充分分享土地整治利益，因此，往往以未開發(fā)的形式保留未來土地經(jīng)濟機會?？傊?，三種形態(tài)的土地資源浪費都是土地權(quán)利配置不合理所導(dǎo)致的反公地悲劇。

三、土地權(quán)利視角下的農(nóng)村空心化原因

1.農(nóng)村空心化的經(jīng)濟機制

農(nóng)村空心化是生產(chǎn)要素單向度向城市流動的一種城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的表現(xiàn)形式，在經(jīng)濟機制上表現(xiàn)為要素流動的兩個循環(huán)(見圖1)。

圖1 農(nóng)村空心化的經(jīng)濟機制

在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的總體背景下，由于農(nóng)村經(jīng)濟機會較少，勞動力和資本流出，而要素流出又進一步導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟機會的缺失，進而形成了圖1上半部分所示的第一個循環(huán)。同時，由于城市的經(jīng)濟機會較多，勞動力和資本輸入，而要素流入又進一步增加了經(jīng)濟機會，進而形成了圖1下半部分所示的第二循環(huán)。兩個循環(huán)的疊加產(chǎn)生了農(nóng)村空心化。

城市本身是要素聚集的產(chǎn)物，有著聚集經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟的優(yōu)勢，城市相對農(nóng)村有著更多的資本與勞動力有效結(jié)合的經(jīng)濟機會，但作為重要生產(chǎn)要素之一的土地，農(nóng)村卻較城市豐富，因此，農(nóng)村空心化的最根本最核心的原因就是土地經(jīng)濟機會尚未充分挖掘，從土地權(quán)利的視角來看，農(nóng)村空心化的形成機制如圖2所示。

圖2 土地權(quán)利與農(nóng)村空心化

由于農(nóng)村土地權(quán)利配置失當(dāng)導(dǎo)致大量的反公地悲劇，從而失去了附著在土地上的大量經(jīng)濟機會，由于勞動力和資本無法找到足夠多的經(jīng)濟機會，紛紛進入城市，農(nóng)村生產(chǎn)要素的流出導(dǎo)致了農(nóng)村空心化，而農(nóng)村空心化又進一步促成了農(nóng)村生產(chǎn)要素的流出，從而形成一個如圖2所示的惡性循環(huán)。

2.作為農(nóng)村空心化原因的土地權(quán)利配置失當(dāng)

按中華人民共和國土地管理法，國家實行土地用途管制制度，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，而就土地的所有權(quán)而言則實行的是二元土地制度，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除特別規(guī)定外屬于農(nóng)民集體所有。因而除個別特殊情形外，農(nóng)地為農(nóng)民集體所有，而非農(nóng)地基本上為國家所有，農(nóng)民集體所有的土地大部分以農(nóng)民承包的方式由農(nóng)戶使用。農(nóng)民土地承包權(quán)的確立即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行保障了農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，曾大大的促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)民收入水平的提高，但隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的推進和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，既有的土地權(quán)利配置無法適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，導(dǎo)致了大量農(nóng)民土地利益的損失和農(nóng)村經(jīng)濟機會的喪失。首先，直接剝奪農(nóng)民農(nóng)地非農(nóng)化的權(quán)利使農(nóng)民集體的土地所有者權(quán)利殘缺不全，土地用途管制和土地規(guī)劃是為了更為科學(xué)的配置土地資源，實際上農(nóng)民主導(dǎo)的非農(nóng)化更易受到土地用途管制和土地規(guī)劃的約束，由政府主導(dǎo)的農(nóng)地非農(nóng)化在市場經(jīng)濟條件下使政府陷入市場的參與者和監(jiān)督者的角色沖突，地方政府由于有“賣地生財”的利益沖動，往往更有可能突破土地用途管制和土地規(guī)劃的約束，即使部門之間的權(quán)力制衡機制形成，能夠基本解決參與者和監(jiān)督者的角色混亂，監(jiān)督和約束公權(quán)力也往往比監(jiān)督和約束私權(quán)利難度更大;其次，國家實行保護耕地政策，作為農(nóng)地所有者的農(nóng)民集體是實際的耕地保護實施者，一方面農(nóng)民承包經(jīng)營耕地，連續(xù)兩年棄耕將會被收回發(fā)包的耕地，因而實際上耕地是在農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中維持耕地的性質(zhì)，另一方面農(nóng)民集體雖是土地的所有者，但保護耕地就必須放棄農(nóng)地非農(nóng)化的權(quán)利，因而農(nóng)民集體實際上在保護耕地的過程中喪失一定的市場機會，然而，農(nóng)民個人、農(nóng)民集體和農(nóng)村地區(qū)在保護耕地中付出的代價并沒有得到相應(yīng)的補償;再次，即使不考慮農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)化權(quán)利，國家通過土地征收程序?qū)崿F(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化過程中也應(yīng)給土地所有者和土地使用者足夠的補償，但實際上，一方面農(nóng)民并沒有獲得作為交易者的市場主體地位，面臨著政府的直接的非市場性剝奪問題，另一方面，即使解決了超經(jīng)濟的非市場的權(quán)力作弄財產(chǎn)的問題，單個的農(nóng)民作為交易的一方，相對于政府，其議價能力也相對較弱，農(nóng)民因此需要一定的組織載體提高其議價能力，幫助其實現(xiàn)市場利益;最后，由于農(nóng)村社會保障的不足，失業(yè)農(nóng)民工、老年農(nóng)民等把土地作為最后的生存依托。在城市非農(nóng)土地配置中，在土地規(guī)劃的許可范圍內(nèi)，土地配置較為充分地體現(xiàn)了價高者得的市場法則，但農(nóng)村，土地權(quán)利配置中過度關(guān)注土地社會功能從而強調(diào)土地承包的均等化、土地承包合同的穩(wěn)定性，忽略了土地的生產(chǎn)要素特征和土地市場的競爭特性從而抑制了土地的經(jīng)濟功能，使附著在土地上的經(jīng)濟機會無法充分實現(xiàn)。

概而言之，農(nóng)村空心化形成的是多種經(jīng)濟社會因素共同作用的結(jié)果，但土地權(quán)利配置失當(dāng)在農(nóng)村空心化過程中扮演著最為重要的角色，首先由于土地權(quán)利配置不合理，導(dǎo)致大量的反公地悲劇，土地的經(jīng)濟價值不能充分實現(xiàn)，土地浪費的經(jīng)濟成本相對較小，導(dǎo)致一戶多宅濫占耕地的空間形態(tài)上的農(nóng)村空心化;其次，土地權(quán)利配置的不合理導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)的邊緣化，使生存保障性農(nóng)業(yè)大行其道，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空洞化;最后，由于土地權(quán)利配置問題導(dǎo)致農(nóng)村缺乏非農(nóng)經(jīng)濟機會，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟機會也受到很大程度的限制，農(nóng)村青壯年勞動力紛紛外去尋找經(jīng)濟機會，導(dǎo)致農(nóng)村人口空心化。

四、農(nóng)村空心化的治理

1.治理農(nóng)村空心化應(yīng)開發(fā)農(nóng)村土地的非農(nóng)經(jīng)濟機會

治理農(nóng)村空心化就是要通過增加農(nóng)村的經(jīng)濟機會，從而改變生產(chǎn)要素單向度向城市流動格局。由于土地是農(nóng)村最為豐富的生產(chǎn)要素，治理農(nóng)村空心化應(yīng)首先從挖掘附著在土地上的經(jīng)濟機會著手。其中最為重要的是落實農(nóng)民集體的土地所有權(quán)。

非農(nóng)經(jīng)濟機會對年輕一代農(nóng)民具有很強的吸引力，在農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，農(nóng)民要面對農(nóng)村經(jīng)濟未來的不確定性，承受經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)村的長遠影響，農(nóng)民不是簡單的市場參與者，而是最為重要的利益攸關(guān)者，農(nóng)民應(yīng)享有對農(nóng)村經(jīng)濟事務(wù)的剩余控制權(quán)。所謂剩余控制權(quán)就是作出剩余決定即契約或法律規(guī)定之外的決定的權(quán)利［11］。土地作為農(nóng)村經(jīng)濟中最為重要的生產(chǎn)要素，農(nóng)民應(yīng)有相應(yīng)的權(quán)利處置土地，包括農(nóng)地非農(nóng)化的權(quán)利，因而，通過農(nóng)地征用程序?qū)崿F(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化不僅在法理上違背了農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，而且從經(jīng)濟治理的角度來看，削弱了農(nóng)民作為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展最重要的利益攸關(guān)者的剩余控制權(quán)，由此產(chǎn)生如下后果:首先，建設(shè)用地的征用制度仍然是一種城市擴張的城市化路徑的體現(xiàn)，否定了農(nóng)村非農(nóng)化的自主發(fā)展，意味著農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)只能由政府主導(dǎo)，而其路徑是城郊擴張的城市化路徑，顯然會導(dǎo)致大城市化，不符合鼓勵中小城市發(fā)展特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的政策初衷;其次，即便政府具有充分的回應(yīng)性，農(nóng)村自主非農(nóng)化的缺失也干擾了市場自生秩序的擴展和市場演進過程，大量的市場機會只能在市場演進過程中由市場的參與者在經(jīng)濟活動中逐步發(fā)現(xiàn)，政府無法掌握足夠的信息預(yù)測市場，從而使農(nóng)村失去一些經(jīng)濟發(fā)展機會;再次，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展權(quán)利的不足，一定程度上打擊了農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)激情，從而使農(nóng)村發(fā)展過多地依賴外來資本和財政支持，農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展動力不足。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展前景黯淡不僅使農(nóng)村人才流失，農(nóng)村加劇空心化，而且易使社會甚至政府把農(nóng)村作為負擔(dān)，農(nóng)村被邊緣化;最后，農(nóng)民在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中剩余控制權(quán)的不足使農(nóng)民喪失大量的經(jīng)濟民主實踐機會，農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中“統(tǒng)”的內(nèi)容無實踐支撐，農(nóng)村集體經(jīng)濟空洞化。因此，治理農(nóng)村空心化應(yīng)通過土地權(quán)利調(diào)整，落實農(nóng)民在農(nóng)村經(jīng)濟中的剩余控制權(quán)，讓農(nóng)民在農(nóng)村自由地捕捉非農(nóng)經(jīng)濟機會。

2.治理農(nóng)村空心化應(yīng)確保農(nóng)民集體的土地權(quán)利

在中國現(xiàn)行法律框架內(nèi)農(nóng)民的土地權(quán)利有農(nóng)民個人與農(nóng)民集體這一區(qū)分，由于個體農(nóng)民職業(yè)、身份、住所都是可變的，因此個體農(nóng)民的經(jīng)濟機會與農(nóng)村的發(fā)展機會并不完全一致，但作為一個整體，農(nóng)民要承擔(dān)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的全部后果，因而農(nóng)村土地的剩余控制權(quán)應(yīng)屬于農(nóng)民集體而不能分割到具體的農(nóng)民。農(nóng)村土地權(quán)利調(diào)整要進一步推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)村經(jīng)濟機會，除了加強土地規(guī)劃和土地用途管制之外，更為重要的是落實農(nóng)民的土地權(quán)利特別是農(nóng)民集體作為土地所有者的權(quán)利。一方面，農(nóng)地非農(nóng)化過程中即使不能僅僅由農(nóng)民集體決定，農(nóng)民集體作為土地的所有者也應(yīng)具有重大的決策權(quán)，另一方面，農(nóng)民集體作為土地的所有者，即使不能自主的農(nóng)地非農(nóng)化，也應(yīng)分享城市化過程中土地級差地租的主要部分。落實農(nóng)民集體的土地所有權(quán)不僅要凸顯農(nóng)地非農(nóng)化過程的所有者權(quán)利，而且還要在一定程度上強化農(nóng)民集體在農(nóng)地配置過程中的所有者權(quán)利，現(xiàn)行法律中農(nóng)民集體的土地所有權(quán)主要體現(xiàn)在作為農(nóng)地發(fā)包者的權(quán)利上，在機動地的預(yù)留、承包地的調(diào)整等方面都不能充分體現(xiàn)作為所有者的意志。就法理來說，實際上只要土地承包合同的規(guī)定符合契約精神，農(nóng)民集體就應(yīng)該能夠依照合同條款對承包地進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，

農(nóng)民集體作為一個決策單元要開創(chuàng)更多經(jīng)濟機會，就必須擁有一定的獨立的資產(chǎn)以促進農(nóng)民有效的合作，一旦農(nóng)民集體能夠調(diào)度相對獨立的資源，就能避免陷入大量談判、協(xié)調(diào)以采取集體行動的合作困境。農(nóng)民集體決策中農(nóng)民合意即合作，采用成員集資的方式形成集體資產(chǎn)面臨較高的組織協(xié)調(diào)成本，預(yù)留機動地是農(nóng)民集體在經(jīng)濟上最便捷的實現(xiàn)形式。此外，中國實行土地用途管制制度，行政村等農(nóng)民集體是所有權(quán)主體而不是土地用途管制的監(jiān)督的主體，若不落實農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，上級土地行政部門是無根的土地管理部門，直接面對監(jiān)管分散的農(nóng)戶，濫占耕地建房等農(nóng)村空心化弊端就無法根除。雖然存在著農(nóng)民集體的代理人即村官侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象，但為了制約代理人而限制農(nóng)民集體本身的決策范圍是不合適的，農(nóng)民集體內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和農(nóng)民集體作為獨立的決策單元與外部經(jīng)濟主體的互動分屬不同的領(lǐng)域，一方面，內(nèi)部治理的失靈既不能說明外部干預(yù)的合法性與合理性，另一方面，外部干預(yù)也無法改善內(nèi)部治理。農(nóng)民集體的決策意志如何體現(xiàn)農(nóng)民的愿望和要求由農(nóng)民集體內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)決定。

3.治理農(nóng)村空心化應(yīng)確保農(nóng)民土地權(quán)利，增強農(nóng)業(yè)經(jīng)濟機會

農(nóng)業(yè)仍然是農(nóng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，治理農(nóng)村空心化還必須從調(diào)整土地權(quán)利入手增強農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟機會。通過完善相關(guān)社會保障制度，剝離土地的社會功能，為鞏固和加強農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)權(quán)利創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，使土地等生產(chǎn)要素能夠在利潤主導(dǎo)下自由組合，把農(nóng)業(yè)從保障基本生存的剩余產(chǎn)業(yè)和邊緣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槔麧檶?dǎo)向性產(chǎn)業(yè)，使再生產(chǎn)性資本能夠在農(nóng)業(yè)或農(nóng)村尋找到足夠的經(jīng)濟機會，從而打破市場機制下資本從農(nóng)村向城市單向流動的格局;協(xié)調(diào)農(nóng)地的所有權(quán)與使用權(quán)，讓農(nóng)地的所有權(quán)主體能夠分享一定的農(nóng)業(yè)收益，從而為保護農(nóng)地和促進農(nóng)地高效利用注入新的動力，減少土地資源浪費;讓農(nóng)民廣泛參與農(nóng)村土地規(guī)劃，分享土地整治與土地開發(fā)的收益，從而促進土地節(jié)約與土地高效利用。

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