紓解房產(chǎn)稅法的宏觀調(diào)控之殤

劉佳　肖宏偉　劉翠英

摘要：當(dāng)前，房產(chǎn)價格不屈式的上漲趨勢主要源于房產(chǎn)供應(yīng)與消費的緊張關(guān)系、溫和的通貨膨脹以及因投資渠道狹窄所致的市場投機(jī)行為。注重增量計征的滬渝房產(chǎn)稅改革試點脫胎于房價過快上漲之際，僅承擔(dān)了遏制投機(jī)行為的調(diào)控職能，收效不足。十八屆三中全會明確要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和推進(jìn)房產(chǎn)稅立法，如何在房價調(diào)控的背景下協(xié)調(diào)銜接兩者間的關(guān)系，值得深入思考。堅持稅收法定與存量計征并舉，構(gòu)建科學(xué)完善的房產(chǎn)稅征管體制，應(yīng)當(dāng)是解決房產(chǎn)市場與政府關(guān)系、增進(jìn)人民福祉的明智之舉。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)價格；稅收調(diào)控；房產(chǎn)稅；市場

2013年房地產(chǎn)市場“金九銀十”的銷售旺季已然過去，根據(jù)國家統(tǒng)計局新近公布的2013年全國房地產(chǎn)開發(fā)和銷售情況顯示，房地產(chǎn)市場雖呈現(xiàn)減速現(xiàn)象，但商品房銷售面積與銷售額仍處于高位，房屋價格調(diào)控壓力始終較大。與此同時，滬渝兩市的房產(chǎn)稅試點改革業(yè)已開展兩年有余，新一輪的房產(chǎn)稅試點擴(kuò)圍不日也即將啟動。房產(chǎn)稅一度被部分學(xué)者專家視為調(diào)控房地產(chǎn)市場的“致命武器”，北京、杭州、長沙等城市亦對房產(chǎn)稅試點蠢蠢欲動?！斗慨a(chǎn)稅條例》頒行近二十年，始終在不溫不火地施行著，直至十八屆三中全會在關(guān)于全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的決定中明確提出加快房地產(chǎn)稅立法，房產(chǎn)稅才得以引起立法者的關(guān)切。然而房產(chǎn)稅的社會關(guān)注度雖高，但立法進(jìn)程依舊緩慢，如何沐浴改革春風(fēng)扎實推進(jìn)房產(chǎn)稅立法，尚需理性、系統(tǒng)地看待。

一、 影響房地產(chǎn)市場價格波動的內(nèi)外因剖析

作為商品的房產(chǎn)在進(jìn)行流轉(zhuǎn)過程中，其價格天然地受到市場機(jī)制的影響。房地產(chǎn)市場關(guān)系國計民生，只有在紛繁復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境中找尋癥結(jié)，才能為宏觀調(diào)控決策提供依據(jù)。

1. 造成房地產(chǎn)市場價格上揚(yáng)的內(nèi)在動力。

（1）房地產(chǎn)供小于求。社會化與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)村與城市間、城市與城市間的人口流動加劇，購買住房成為城市外來人口的必然選擇。然而，我國社會保障性住房建設(shè)略顯滯后，不僅建設(shè)總量難以滿足市場需求，魯粵瓊滇四省的保障房空置率事件也直接表明保障性住房的管理松懈、規(guī)范不嚴(yán)，房地產(chǎn)市場的供需關(guān)系較為緊張。加之一二線城市的土地本屬稀缺資源，一方面是公民剛性住房需求旺盛，另一方面是限購令等行政手段加劇供需緊張狀態(tài)，房產(chǎn)價格自然會因此上漲。一二線城市房產(chǎn)價格因供小于求，即便在限購、提高預(yù)付比例等監(jiān)管措施的干預(yù)下，依舊難以停止上漲的腳步，這是市場調(diào)節(jié)資源分配的必然結(jié)果。

（2）溫和的通貨膨脹。通貨膨脹是由央行發(fā)行大量貨幣所致，其結(jié)果雖是貨幣購買力下降、生產(chǎn)成本增長、商品價格上漲，但溫和的通貨膨脹亦會增加名義收入、提升交易預(yù)期而達(dá)至收入與消費的良性互動。2013年，全國CPI比去年同期上漲2.6%，始終處于溫和的通貨膨脹期，已脫離了超速通貨膨脹階段。而且在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，一國生產(chǎn)力發(fā)展必然催生通貨膨脹，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常規(guī)律。故而僅就房產(chǎn)價格而言，仍會始終伴隨著商品價格、建筑成本的增加而緩慢上浮。同樣，我們亦不能苛求出現(xiàn)收入水平始終增加而房產(chǎn)價格一成不變的經(jīng)濟(jì)理想國。

2. 造成房地產(chǎn)市場價格上揚(yáng)的外部壓力。投資、消費和出口被譽(yù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三駕馬車。當(dāng)前，公民收入日漸增多，投資訴求不斷增加，現(xiàn)實狀況卻是，消費品價格逐漸上升，保值增值的民間投資渠道愈加狹窄。“投資的過多扭曲，本身就說明國家經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和市場培育都存在問題”（朱大旗，2010）。缺乏正確的投資渠道引導(dǎo)，其結(jié)果便是“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜一軍”、“蘋什么”等市場投機(jī)行為的發(fā)生，城市土地房屋的稀缺性更是難以有效遏制房地產(chǎn)市場的投機(jī)性購房行為。首都、省會、較大的市等一二線城市，由于其緊張的供需關(guān)系導(dǎo)致房產(chǎn)價格始終保持上揚(yáng)姿態(tài)；而相比之下，三四線城市房產(chǎn)價格的增長則更多源于盲目的投機(jī)行為，但在限購、縮緊銀根等措施以及全球經(jīng)濟(jì)疲軟的影響下出現(xiàn)了瀑布式的下跌，溫州“棄房”、鄂爾多斯“鬼城”便是鮮明的例證（周明勇、易丹輝、肖宏偉，2014）。因此，投資渠道狹窄所致的市場投機(jī)行為是先前房地產(chǎn)價格短期暴漲的重要因素，因而黨中央和國務(wù)院也意圖通過房產(chǎn)稅立法對此加以調(diào)控。

二、 當(dāng)前房價稅收調(diào)控的經(jīng)驗總結(jié)

時至2009年，全國房地產(chǎn)市場發(fā)展過快，房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)泡沫，房價過快上漲，甚至呈現(xiàn)跳躍姿態(tài)。因此，國務(wù)院連續(xù)出臺三項房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，并決定開啟滬渝房產(chǎn)稅試點改革，以此遏制部分城市房價過快上漲、加強(qiáng)房產(chǎn)稅對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)節(jié)力度和廣度。

1. 增量計征抑制市場投機(jī)行為。作為一種天然的高值商品，房屋在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中遵循著基本的價值規(guī)律和自由市場機(jī)制，其價格受到市場供求關(guān)系的直接影響。建筑業(yè)又是國民經(jīng)濟(jì)的三大支柱之一，一旦房地產(chǎn)市場增長過快，就會產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)泡沫，誘發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。此時房產(chǎn)稅可以社會整體利益為基點，主動介入房地產(chǎn)市場活動，加強(qiáng)行業(yè)宏觀調(diào)控。非但可以減少社會財富的過度累積，正確引導(dǎo)居民住房消費，積極抑制市場投機(jī)行為，還能夠剌激有效住房需求，合理配置房產(chǎn)資源，推動經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

然而，從滬渝房產(chǎn)稅改革試點“重交易、輕持有”或“征增量、免存量”的試點方案即可發(fā)現(xiàn)，盡管實質(zhì)仍是側(cè)重調(diào)控房地產(chǎn)市場活動（特別是房屋交易行為），但增量計征的試點方案僅能夠遏制市場投機(jī)行為，尚未觸及多數(shù)投資者根本利益，施行兩年來房屋價格并未受到實質(zhì)影響，經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能不夠明顯。房產(chǎn)稅作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具，經(jīng)濟(jì)影響力巨大，影響范圍廣泛，可謂牽一發(fā)而動全身。房產(chǎn)稅收畢竟僅是政府眾多宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段的一種，并且與一國經(jīng)濟(jì)政治制度、財稅體制和土地政策等國情息息相關(guān)，因而也是其實際調(diào)控效果不夠明顯和不夠徹底的深層次原因。

2. 稅收調(diào)控的合法性喪失。稅收調(diào)控不同于限購、利率等政府干預(yù)市場的他種調(diào)控工具，其受到憲法法律的嚴(yán)格約束，崇尚稅收法定主義。這是源于稅收不僅關(guān)系到每個社會成員的切身利益，而且關(guān)系到國家機(jī)器運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)成本，因而國家征稅權(quán)應(yīng)得到相應(yīng)的制衡和規(guī)范，并在憲法法律中加以明確。“這是為何時至今日，無論是政治理論、經(jīng)濟(jì)理論還是普通個人都意識到重整財政憲法的基礎(chǔ)在于實現(xiàn)對政府征稅權(quán)的合憲性控制”（布倫南、布坎南，2004）。而且，稅收法定主義就是稅收立憲精神在法律層面中的體現(xiàn)，稅收法定原則就是稅法的最高法律原則，貫穿于稅法的所有領(lǐng)域，當(dāng)然包括房產(chǎn)稅法。反觀我國，稅收立法的嚴(yán)重缺位自不待言，立法法與稅收征管法中雖有表征稅收法定原則之條文，但我國每遇稅制、稅種改革或稅收調(diào)控，稅收法定原則都被國家政策和指令所代位，房產(chǎn)稅改革自然不能“免俗”，依舊以國家稅收政策為根據(jù)啟動試點。滬渝兩市的房產(chǎn)稅試點方案脫胎于房地產(chǎn)市場過熱發(fā)展、房價過快上漲的歷史時期，儼然成為政府借以調(diào)控市場的習(xí)慣性措施。兩者均以2011年國務(wù)院第136次常務(wù)會議有關(guān)精神制定，并由地方政府自行決定實施，未經(jīng)本級和上級權(quán)力機(jī)構(gòu)--人民代表大會及其常委會批準(zhǔn)，似乎已有違背稅收法定箴言“無代表則無納稅”之嫌。

3. 土地財政積弊良久。條例頒行近二十年，始終在不溫不火地施行著，直到十八屆三中全會在關(guān)于全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的決定中明確提出加快房地產(chǎn)稅立法，房產(chǎn)稅才得以引起立法者的關(guān)切?，F(xiàn)今中央積極推進(jìn)房產(chǎn)稅立法改革的根本原因，是我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展失衡。比如日益枯竭的土地財政促使地方政府廣開稅源，意圖通過改良房產(chǎn)稅長期穩(wěn)定地籌集收入；居民收入分化嚴(yán)重，調(diào)節(jié)社會財富再分配已刻不容緩。目前，我國財稅體制呈現(xiàn)兩大態(tài)勢：分稅制與五級預(yù)算。其中財政收入方面遵行分稅制，全國大部分稅款納入中央國庫，地方政府缺乏獨立穩(wěn)定的財政來源；財政支出方面執(zhí)行五級預(yù)算制度，加之不規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，使得財政狀況本已捉襟見肘的地方政府（尤其是縣鄉(xiāng)兩級政府）難以獲得及時、穩(wěn)定的中央劃撥。作為日常公共管理職能的實際承擔(dān)者，地方政府的財政來源雖已匱乏，但為了維持基本的財政支出，不得已依靠出讓土地使用權(quán)的收入加以保障。土地財政推動了房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，也會終因存量土地的枯竭而難以維系（周明勇、肖宏偉，2014）。房產(chǎn)稅是組織財政收入的良稅，其對房屋保有環(huán)節(jié)的課征能夠保障地方政府獲得長期、穩(wěn)定的財政收入?！叭绾瓮晟频胤蕉愔疲鉀Q地方政府的財政困境，也成為了房地產(chǎn)稅制改革被賦予的使命”（徐陽光，2011）。通過房產(chǎn)稅試點改革，倒逼財稅體制的深化改革，改善地方政府的土地財政狀況，建立嚴(yán)格、公開的國家預(yù)算制度。尤其是在當(dāng)今土地財政盛行的大環(huán)境下，房產(chǎn)稅改革更是解決地方財權(quán)與事權(quán)不平衡的有效手段，對推進(jìn)地方公共建設(shè)、提升人民生活水平都有不可替代的作用。相信這也是十八屆三中全會積極推進(jìn)房產(chǎn)稅立法的重要原因。

三、 存量計征的房產(chǎn)稅法或能緩解房價調(diào)控壓力

誠如前述，緊張的供需關(guān)系是當(dāng)前大中型城市房產(chǎn)價格上漲的主要動因，單純的限購令僅會延緩矛盾、積聚反彈壓力。倘若我國房產(chǎn)稅立法改革能夠秉承稅收法定原則，堅持科學(xué)合理地對存量房屋征稅，自然會加重多產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，促使其轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)。房屋供給的增加也勢必會緩和一、二線城市緊張的供需矛盾，或能因此緩解房地產(chǎn)市場的價格調(diào)控壓力。

1. 堅持稅收法定，為房價的稅收調(diào)控正名。地方政府的土地財政、大中型城市緊張的房屋供需關(guān)系、超速的通貨膨脹以及市場投機(jī)行為，加速了房產(chǎn)價格的非理性上揚(yáng)。但“房產(chǎn)稅主要針對房產(chǎn)持有人征稅，會加重住房持有人的持有成本，也對調(diào)控市場能夠起到一定作用”（朱大旗，2010）。適時深化房產(chǎn)稅試點改革，能夠發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能，以稅收杠桿加強(qiáng)房屋管理，提高房屋使用效益，進(jìn)而平抑房價，恢復(fù)房地產(chǎn)交易市場的健康秩序，保障國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。尤為重要的是，稅收制度始終應(yīng)置于憲法法律的框架下加以實施，即便政府借以調(diào)控市場，亦應(yīng)當(dāng)遵循此道。目前房價稅收調(diào)控的合法性喪失，會增加房產(chǎn)稅改革的立法成本和行政成本，為全面開展房產(chǎn)稅立法增添阻礙。故而房產(chǎn)稅改革應(yīng)當(dāng)牢固樹立稅收法定原則，強(qiáng)化房產(chǎn)稅立法，其試點擴(kuò)圍更是應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會的授權(quán)或核準(zhǔn)為依據(jù)。即“由全國人大授權(quán)地方人大以特定稅種的立法權(quán)，廣泛推出對持有階段常年征收的房產(chǎn)稅，以增加住房所有人基本生活所需住房以外的超標(biāo)住房、多套住房的持有成本，抑制和降低投機(jī)性購房的需求，并以此形成地方政府穩(wěn)定可靠的財源”（朱大旗，2010）。對炒房投機(jī)者通過金融政策、特別是房地產(chǎn)稅制度對投機(jī)者進(jìn)行規(guī)制，使其去投機(jī)性。如對每個家庭三套房以上的征收雙倍存量稅，迫使其交易而釋放二級市場中大量的炒作房源?！爱?dāng)然，要根據(jù)不同情況，如對繼承或現(xiàn)在已有多套房源的進(jìn)行區(qū)別對待，規(guī)定多少年內(nèi)轉(zhuǎn)讓不收稅，而不轉(zhuǎn)讓則收征稅，從而實現(xiàn)商品房以居住為主并且有一定的投資功能性質(zhì)的理性回歸”。（周明勇，肖宏偉，2014）

2. 堅持存量計征，為政府調(diào)控房價釋壓。英、美、德、日、墨西哥等國雖然對房產(chǎn)稅的稱謂不一，但均規(guī)定擁有房產(chǎn)者要繳納房產(chǎn)稅，作為地方財政的主要來源、平衡政府財政預(yù)算的手段和穩(wěn)定房產(chǎn)價格的利器。以此為鑒，我國亦應(yīng)當(dāng)施行對房屋保有環(huán)節(jié)征稅的房產(chǎn)稅法，這不僅符合量能課稅原則，亦符合社會實質(zhì)正義的要求，還能通過市場自覺地增加房屋供給而釋放政府調(diào)控房價的績效壓力。房產(chǎn)稅法可以通過對存量房屋征稅，抑制房產(chǎn)交易的投機(jī)行為，減少本已稀缺的城鎮(zhèn)房產(chǎn)的集中度。如此不僅改善由于財富集中在極少數(shù)人手里所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，給予后代更大的機(jī)會均等，還有利于矯正社會的奢侈浪費之風(fēng)。國家適時主動地推進(jìn)房產(chǎn)稅法改革，意在規(guī)范房地產(chǎn)市場管理，合理調(diào)節(jié)房屋所有者與經(jīng)營者的收入，促進(jìn)房屋等社會財富的再分配。并且從房屋存量上縮小貧富差距、保證社會穩(wěn)定、最大程度地促進(jìn)和實現(xiàn)社會公平和社會正義。

3. 房產(chǎn)稅法征管的重點設(shè)計。房產(chǎn)稅的征收管理實際上較為復(fù)雜，這對房產(chǎn)稅收法律制度的立法執(zhí)法以及課稅要素的設(shè)計與實施提出了較高要求。而且，國情考量與域外借鑒的有機(jī)結(jié)合，將對我國房產(chǎn)稅法的制度設(shè)計有所裨益。

一是以城鎮(zhèn)房產(chǎn)為征稅對象?；谖覈恋厮袡?quán)的二元制以及城鄉(xiāng)二元化的社會建構(gòu)，房產(chǎn)稅法對城鎮(zhèn)與農(nóng)村房產(chǎn)應(yīng)予以區(qū)別對待。即房產(chǎn)稅法對城鎮(zhèn)范圍內(nèi)（城市，縣城，建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)）的房產(chǎn)課稅，農(nóng)村自然人和集體企業(yè)所擁有的農(nóng)村房產(chǎn)不納入房產(chǎn)稅法的征稅對象。二是以改良資本價值為計稅依據(jù)。房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)始終是稅收征管的難點和重點，因而房產(chǎn)稅法的計稅依據(jù)應(yīng)當(dāng)能夠緊隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平發(fā)生變動，規(guī)定應(yīng)當(dāng)以地方職能部門參照應(yīng)稅住房房地產(chǎn)市場價格后確定的評估值為計稅依據(jù)，并且評估值按規(guī)定周期進(jìn)行重估。三是實行累進(jìn)稅率。綜觀全球，英、法、俄和臺灣地區(qū)的房產(chǎn)稅稅率為累進(jìn)制稅率，對于追求社會實質(zhì)正義、強(qiáng)調(diào)公平社會再分配的現(xiàn)代房產(chǎn)稅法，理應(yīng)選擇累進(jìn)制稅率。如此不僅使稅收的增長快于經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐、有利于自動調(diào)節(jié)房產(chǎn)總供給、保持經(jīng)濟(jì)的相對穩(wěn)定，還符合量能課稅與社會公平的原則要求，使多房產(chǎn)者多負(fù)稅，少房產(chǎn)者少負(fù)稅。四是增加稅收優(yōu)惠。主要是確立法定減免的標(biāo)準(zhǔn)與程序，即對免稅對象、人均免稅住房面積、房屋免稅價值、納稅期限等稅收征管事項予以明確。五是建立信息共享的稅收征管機(jī)制。應(yīng)當(dāng)突破改革阻力，加快推進(jìn)和建成全國個人住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，囊括房產(chǎn)的所有權(quán)人、建筑面積、交易價格、建造年限等具體信息，并與個人身份信息進(jìn)行綁定與共享，明晰每處房產(chǎn)及其所有權(quán)人的稅收信息，為房產(chǎn)稅的征管及稅收調(diào)控提供科學(xué)可靠的數(shù)據(jù)支持。

四、 結(jié)語

黨的十八屆三中全會明確指出兩點，一是要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，二是加快推進(jìn)房產(chǎn)稅立法。如今，一、二線城市的房產(chǎn)供需始終緊張，并在投機(jī)行為錯誤的引導(dǎo)下導(dǎo)致房價高居不下。然而房屋供小于求所致的房價上揚(yáng)就是市場配置資源的正常結(jié)果，更是其發(fā)揮決定性作用的體現(xiàn)。盡管房產(chǎn)稅曾成為政府平抑房價的調(diào)控工具，但增量計征與合法性的欠缺仍會有礙房產(chǎn)稅法的順利出臺，存量計征和稅收法定才是房產(chǎn)稅法的滄桑正道。同時，對于房地產(chǎn)市場而言，稅收調(diào)控僅是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的一種手段，保障性住房的大量涌入亦會降溫供需關(guān)系，相信房地產(chǎn)價格的調(diào)控逐步邁向良性軌道。

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基金項目：國家社科基金重點項目“全口徑預(yù)算決算管理改革及其法治化進(jìn)程研究”（項目號：13AFX005）。

作者簡介：劉佳，中國人民大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法博士生，中國人民大學(xué)財稅法研究所助理研究員；肖宏偉，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部助理研究員；劉翠英，通訊作者，昆明醫(yī)科大學(xué)人文學(xué)院副院長、副教授。

收稿日期：2014-03-21。