吸引·迫使·方便

謝寶富

[摘要]城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋租賃行為具有負(fù)外部性，需要政府規(guī)制和合作治理，村民和流動(dòng)人口不主動(dòng)登記租賃信息是利益沖突的產(chǎn)物，也是路徑依賴和從眾心理作用的結(jié)果，加強(qiáng)出租房和流動(dòng)人口登記管理，需化解利益沖突，找準(zhǔn)村民和流動(dòng)人口在租賃信息、管理等方面的利益需求予以滿足，以服務(wù)促管理，化被動(dòng)為主動(dòng)，以吸引其主動(dòng)登記。廣泛推廣“門禁卡、視頻監(jiān)視器與居住證相結(jié)合”、一人一卡辦法，建立多層次網(wǎng)格抽查制度，加大執(zhí)法力度，迫使其主動(dòng)登記。此外，還應(yīng)采用“條碼式”智能化管理等辦法，方便其登記管理。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)結(jié)合部；村莊；村民；流動(dòng)人口；出租房

[中圖分類號]C9222[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]16724917（2014）04009006

出租房和流動(dòng)人口登記管理是“以房管人”政策的前提，是社會(huì)治安管理的基石，是政府制定流動(dòng)人口屬地化管理、服務(wù)政策的抓手，看似“小政策”，實(shí)系“大問題”。城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊低端流動(dòng)人口密集，矛盾集中，穩(wěn)定脆弱，探索該地區(qū)出租房和流動(dòng)人口登記管理機(jī)制，尤為重要。

出租房和流動(dòng)人口登記管理是基層治安管理的熱點(diǎn)問題，上世紀(jì)90年代以來，各地探索出了證照管理、目標(biāo)責(zé)任制管理、等級管理、旅業(yè)式管理、物業(yè)式管理、院區(qū)圍合式管理等多種模式，取得了一定的效果。與實(shí)踐界的積極探索不同的是學(xué)界對該問題關(guān)注較少?，F(xiàn)有成果大體可分三類：一是綜合性對策研究，如段成榮[1]、梁恩球[2]、王超友[3]等的研究；二是管理模式、方法、法律、技術(shù)等專題研究，如謝川豫[4]、包路芳[5]、錢明成[6]、張新根[7]、徐雪源[8]等的研究；三是國外出租房管理政策及其借鑒研究，如鄭宇劼[9]、張延群[10]等的研究。這些成果多非專門針對城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊，且對現(xiàn)行制度下管理與被管理者之間的利益沖突關(guān)系未予充分重視，未從社會(huì)心理、社會(huì)規(guī)制及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等角度展開綜合分析，進(jìn)而構(gòu)建吸引、迫使、方便村民和流動(dòng)人口主動(dòng)登記的機(jī)制。

一、機(jī)制創(chuàng)新的必要性與合理性

道格拉斯·C·諾斯認(rèn)為，制度變遷存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，該機(jī)制使制度變遷一旦選擇了某一路徑就會(huì)沿著既定路線不斷地獲得自我強(qiáng)化，直至被“鎖定”在無效率狀態(tài)。制度變遷一旦進(jìn)入了“鎖定”狀態(tài)，往往只有借助政權(quán)等外在力量，才能將其解救出來。[11]我國法律、政策雖規(guī)定出租人應(yīng)繳納房屋租賃稅、出租人和承租人應(yīng)主動(dòng)登記租賃信息，但這些規(guī)定遭到了城鄉(xiāng)結(jié)合部村民（含已轉(zhuǎn)為居民的村民，下同）和流動(dòng)人口的普遍抵制，他們中的大多數(shù)人從一開始就選擇了與法律、政策相反的路徑——不繳納房屋出租稅、不主動(dòng)登記租賃信息，該選擇在長期的管理實(shí)踐中不斷地被默許、強(qiáng)化，逐漸沉淀為近于“鎖定”狀態(tài)的社會(huì)積習(xí)（非正式制度）：村民素有“自己的房子，想怎么租就怎么租，無需登記、納稅”的傳統(tǒng)，流動(dòng)人口向有“租房是個(gè)人私事，與政府無關(guān)”的共識。即使有覺悟者，揮之不去的從眾心理也使其獲得“匿名感”，使其在做違背法律、政策的事情時(shí)不再顧忌。路徑依賴衍生了從眾心理，從眾心理又加固了路徑依賴。改變該不良循環(huán)，需要政府創(chuàng)新出租房和流動(dòng)人口登記管理機(jī)制。

社會(huì)規(guī)制理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行為常有負(fù)外部性，需要政府規(guī)制；市場信奉“貨幣選票”，公共物品需要政府提供。規(guī)范社會(huì)秩序、營造良好的社會(huì)環(huán)境是政府應(yīng)為人民提供的公共物品之一。政府可通過禁止、獎(jiǎng)懲、征稅等手段進(jìn)行社會(huì)規(guī)制，以“保障人們的生存、安全和健康，維護(hù)社會(huì)的公平和公正”[12]。房屋租賃在給城鄉(xiāng)結(jié)合部村民帶來經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也有負(fù)外部性。建筑、消防安全隱患叢生的出租房可能會(huì)使流動(dòng)人口生命、財(cái)產(chǎn)受損，“群租”會(huì)擾民，不登記租賃信息既會(huì)給不法分子以藏身機(jī)會(huì)，給周邊百姓帶來財(cái)產(chǎn)及人身安全威脅，也會(huì)使政府在制定流動(dòng)人口屬地化管理服務(wù)政策上失去抓手，給社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展帶來不良影響。無論從克服負(fù)外部性還是從公共物品供給的角度，政府都應(yīng)對失序的房屋租賃行為予以規(guī)制。城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊中低收入流動(dòng)人口密集，政府和社區(qū)管理服務(wù)人手相對不足，有限的人手從事日益繁重的管理服務(wù)工作，當(dāng)然需要與村民、流動(dòng)人口等管理對象建立良性合作關(guān)系，吸引其主動(dòng)參與出租房和流動(dòng)人口登記管理，以期“善治”效果。[13]

社會(huì)交換理論認(rèn)為，個(gè)人的某種行動(dòng)越受到報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)，他就越會(huì)有類似行動(dòng)。[14]人是趨利避害的理性動(dòng)物，某種行動(dòng)的結(jié)果對他越有利，他就越會(huì)采取同樣行動(dòng)；越有害，他就越會(huì)避免類似行動(dòng)。[15]人際互動(dòng)本質(zhì)上是彼此理性決策的互動(dòng)，取決于彼此對各種結(jié)果的代價(jià)及利益所做的理性評估，有些互動(dòng)者因利益沖突而敵對（如小偷和警察）小偷逃跑便有利，警察抓住他方能獲益。，有些互動(dòng)者因利益一致而相得益彰（如護(hù)士與病人）病人與護(hù)士合作，可獲得更好的治療，加快痊愈；護(hù)士得到病人的合作，工作會(huì)更出色，更易受表彰。。從交換理論的角度來看，村民和流動(dòng)人口不愿主動(dòng)登記租賃信息的原因應(yīng)是他們即使主動(dòng)登記也難獲得報(bào)酬和獎(jiǎng)賞，甚至不僅不能獲得報(bào)酬和獎(jiǎng)賞反而還會(huì)有利益損失?，F(xiàn)實(shí)情況大抵也是如此。在現(xiàn)行政策下，村民和流動(dòng)人口主動(dòng)登記租賃信息，所獲報(bào)酬和獎(jiǎng)賞一般不過是“文明出租屋”之類幾無實(shí)質(zhì)意義的榮譽(yù)稱號而已。至于人人主動(dòng)登記、社會(huì)治安會(huì)隨之變好之類，他們似乎既不相信也不關(guān)注。在一些村民和流動(dòng)人口心里，登記租賃信息不僅沒有好處，反而還有潛在壞處：村民不登記租賃信息，租房不納稅，“群租”等違法行為就難被發(fā)現(xiàn)；相反，若登記租賃信息，該類行為一旦被追究，則白紙黑字，無處遁形。流動(dòng)人口主動(dòng)登記不僅平添麻煩，而且會(huì)增加其違法租賃行為被查處的幾率，同時(shí)還會(huì)增加房東繳納房屋出租稅的幾率，而稅負(fù)最終還會(huì)通過房租提升轉(zhuǎn)嫁到自己身上。可見，現(xiàn)行制度下管理部門與村民和流動(dòng)人口在租賃登記上有利益沖突，二者之間似“警察與小偷”，而非“護(hù)士與病人”。既如此，他們當(dāng)然不會(huì)主動(dòng)登記。要扭轉(zhuǎn)該局面，需化沖突為合作，通過政策創(chuàng)新，構(gòu)建一種只要村民和流動(dòng)人口主動(dòng)登記租賃信息就會(huì)獲利的有效機(jī)制，以吸引其主動(dòng)登記。鑒于人不僅喜歡從各種利益中選擇最大的利益，而且偏好以最小的代價(jià)滿足自身最大的需要，在構(gòu)建吸引村民、流動(dòng)人口主動(dòng)登記機(jī)制的同時(shí)，還應(yīng)構(gòu)建方便其登記的有效機(jī)制。

不過，并非所有登記管理部門與村民、流動(dòng)人口之間的利益矛盾都可化解。[16]比如，登記管理部門與村民、流動(dòng)人口在“群租”和將房屋違法租給身份不明人士等違法獲利行為上的利益沖突，就難通過化沖突為合作的方式化解；也不是任何時(shí)候、任何地方都可建成吸引村民和流動(dòng)人口主動(dòng)登記的有效機(jī)制，在政府失控、社區(qū)失控的背景下，該機(jī)制不僅較難建立，而且即使建立也不易到位。因此，完善城鄉(xiāng)結(jié)合部出租房和流動(dòng)人口登記管理政策，還需借助科技和政策手段，建立迫使村民和流動(dòng)人口主動(dòng)登記租賃信息的有效機(jī)制。

二、機(jī)制創(chuàng)新的思路與建議

就業(yè)證取消以后，通過就業(yè)登記獲取流動(dòng)人口信息的途徑被阻斷，“以房管人”政策始肩負(fù)獲取流動(dòng)人口信息、實(shí)施相關(guān)管理服務(wù)的重任。[17]但是，該政策的實(shí)施效果尚取決兩個(gè)條件：一是出租房底數(shù)清晰，底數(shù)不清，所住人數(shù)必然不清；二是建立一套吸引、迫使、方便出租和承租雙方主動(dòng)登記租賃信息的有效機(jī)制，若無該機(jī)制，登記管理必然繁文縟節(jié)而又效果欠佳。

（一）做好出租房普查、登記工作

在城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊，突破現(xiàn)有法規(guī)、政策限制，明確規(guī)定，在不承認(rèn)產(chǎn)權(quán)的情況下，賦予基本不存在安全隱患的現(xiàn)有違法建設(shè)以法定出租權(quán)，將家庭房屋總數(shù)減除家庭成員必需居住的房屋數(shù)所剩余的房屋一律視為可能的出租屋，予以編號，列為備抽查對象。

（二）建立吸引村民和流動(dòng)人口主動(dòng)登記的有效機(jī)制

第一，妥善化解利益沖突，變被動(dòng)為主動(dòng)，吸引村民和流動(dòng)人口主動(dòng)登記。鑒于村民和流動(dòng)人口不主動(dòng)登記的原因之一是他們與管理者之間存在潛在的利益沖突，登記租賃信息不僅幾無好處，而且還有被責(zé)令繳稅等隱憂，而不登記租賃信息一般也不會(huì)受罰，建議在城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊采取稅收變通措施，規(guī)定凡村民自建房不超過一定標(biāo)準(zhǔn)者，只要主動(dòng)登記租賃信息，一律免征房屋出租稅（鑒于城鄉(xiāng)結(jié)合部村民失地補(bǔ)償和就業(yè)情況多較差，出租房屋常是其最基本的生活來源，該免稅標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)比較寬松），超過標(biāo)準(zhǔn)部分，只要主動(dòng)登記，也可獲得減稅優(yōu)待；若不主動(dòng)登記，一經(jīng)查出，就須全額繳稅。如此，則既可打消村民心中的查稅隱憂，促其主動(dòng)登記；也可將少數(shù)搞了大量違法建設(shè)、借房牟取巨利的村民與搞了一般規(guī)模的違法建設(shè)、靠房謀生的村民合理區(qū)分開來，以免政策松時(shí)前者和后者一樣享受不該享受的免稅待遇，政策緊時(shí)本該被體恤的后者又被責(zé)令和前者一樣納稅。對長期主動(dòng)登記、無違法違紀(jì)記錄的村民，給予減少抽查次數(shù)、頒發(fā)獎(jiǎng)金和授予榮譽(yù)稱號等獎(jiǎng)勵(lì)；對主動(dòng)登記、無違法違紀(jì)記錄的流動(dòng)人口，授予榮譽(yù)稱號，優(yōu)先解決其子女教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等屬地化服務(wù)問題。將不主動(dòng)登記者列為重點(diǎn)抽查、監(jiān)督對象，以期化沖突為合作，變被動(dòng)為主動(dòng)，促使其主動(dòng)登記。

第二，找準(zhǔn)村民和流動(dòng)人口房屋租賃方面的利益需求，滿足其利益需求，吸引其主動(dòng)登記。需求滿足理論認(rèn)為，每個(gè)人都有某種需求或動(dòng)機(jī)，一個(gè)人之所以有某種行為，是因?yàn)檫@些行為能滿足這些需求或動(dòng)機(jī)。[18]促使一個(gè)人有某種行為動(dòng)機(jī)，關(guān)鍵是要找出其需要來予以滿足，找準(zhǔn)其利益相關(guān)項(xiàng)來進(jìn)行激發(fā)。在房屋租賃方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部村民和流動(dòng)人口有租賃信息供給、租房擔(dān)保、社區(qū)服務(wù)等多方面需求，政府和社區(qū)如能及時(shí)予以滿足，必將促進(jìn)他們主動(dòng)登記。首先，無論出租人還是求租人都會(huì)為缺少租賃信息而苦惱，政府和社區(qū)管理者若將出租房和流動(dòng)人口管理辦公室建成免費(fèi)房屋中介中心，為村民和流動(dòng)人口提供及時(shí)、有效、免費(fèi)的租賃信息服務(wù)，定會(huì)吸引其主動(dòng)登記。其次，在房屋租賃過程中，無論出租人和承租人都會(huì)因拖欠房租、壞損賠償、押金回收、安全衛(wèi)生等糾紛而苦惱。一些房主因自覺房子不好打理而徑直把房子交給“二房東”打理，結(jié)果卻是房子交給“二房東”容易，收回卻難上加難，有時(shí)甚至想進(jìn)房子看一眼也不容易?？墒?，即便如此，房內(nèi)若發(fā)生安全或違法犯罪事件，依照法律規(guī)定，房主仍是第一責(zé)任人，使某些村民雖通過房屋出租獲利不菲，卻也成天提心吊膽。而另一方面，流動(dòng)人口租房時(shí)又難免遭某些膽大妄為、蠻橫不法的房東、“二房東”的欺凌。由于城區(qū)房價(jià)高企，城鄉(xiāng)結(jié)合部民房（多屬違法建設(shè)，下同）租金低廉又地理位置優(yōu)越，所以深圳、廣州等市城鄉(xiāng)結(jié)合部民房一般都很搶手，房東、“二房東”與房客租房時(shí)常不簽書面合同而只有口頭協(xié)議，容易導(dǎo)致租賃糾紛。政府和社區(qū)若將出租房和流動(dòng)人口管理辦公室建成免費(fèi)房屋租賃服務(wù)中心，由社區(qū)民警擔(dān)任房屋租賃見證人，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決租賃糾紛，由辦公室負(fù)責(zé)保管租賃押金，勢必有利于租賃雙方主動(dòng)登記。此外，城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口常通過老鄉(xiāng)、親戚介紹的方式獲得租房信息，以致同一村莊往往聚居著來自同一個(gè)或幾個(gè)地方的流動(dòng)人口，使本地人與流動(dòng)人口之間或來自不同地域的流動(dòng)人口之間發(fā)生糾紛，較易擴(kuò)大為群體性事件，免費(fèi)為出租、承租雙方提供房屋中介服務(wù)及擔(dān)保，有利于減少流動(dòng)人口家族聚居、地域聚居現(xiàn)象，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。最后，通過多方面社區(qū)服務(wù)吸引村民和流動(dòng)人口主動(dòng)登記。城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口多屬低收入流動(dòng)人口，困難多多，亟需政府和社區(qū)提供屬地化服務(wù)；本地出租房較少的失地村民同樣困難不少，亟需服務(wù)。政府和社區(qū)若將出租房和流動(dòng)人口管理辦公室進(jìn)一步建設(shè)成為社區(qū)服務(wù)中心，為其免費(fèi)提供職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、權(quán)利維護(hù)和社區(qū)文化等服務(wù)[19]，以服務(wù)促管理，定會(huì)吸引他們主動(dòng)登記。

（三）建立迫使村民和流動(dòng)人口主動(dòng)登記的有效機(jī)制

第一，廣泛推廣“門禁卡、視頻監(jiān)視器與居住證相結(jié)合”、一人一卡辦法，迫使村民和流動(dòng)人口主動(dòng)登記。2002年國務(wù)院廢止收容遣送和租賃房屋治安許可制度后，沒有出臺相應(yīng)的管理法規(guī)，公安機(jī)關(guān)在流動(dòng)人口登記管理上缺乏抓手。管理人員上門登記普遍存在“進(jìn)不了門，見不著人”問題。為了解決該問題，深圳、廣州等地創(chuàng)造性地采取了“門禁卡、視頻監(jiān)視器與居住證相結(jié)合”、一人一卡的辦法，迫使租房人只有登記辦卡，才能正常出入。該辦法在實(shí)踐中取得了良好的效果。例如，2008年底深圳市羅湖區(qū)清水河派出所嘗試給樟輋村出租房安裝IC門禁卡和視頻監(jiān)控系統(tǒng)，對樓宇門口實(shí)行24小時(shí)監(jiān)控。入室盜竊案由2008年的62起下降到2009年的2起，村民及租戶安全感倍增，房屋的出租率由原來的70%提高到98%以上。試點(diǎn)成功后，2009年羅湖區(qū)30個(gè)城中村安裝了4，750套視頻門禁系統(tǒng)，全區(qū)城中村入室盜竊警情同比下降453%。推行刷卡管理后，深圳市規(guī)定租戶須主動(dòng)到出租房管理站登記，填寫流動(dòng)人口信息卡，才能拿到門禁卡。龍崗分局平湖派出所創(chuàng)造性地將門禁卡與深圳居住證融合，流動(dòng)人口租房時(shí)有居住證的憑證刷卡進(jìn)入，無居住證的申領(lǐng)臨時(shí)門禁卡，有效期30天，一人一卡，使出租房暫住人口信息采集率大幅提升。出租房管理服務(wù)中心對門禁卡的發(fā)放采取“雙核準(zhǔn)制”，每棟樓宇的IC卡數(shù)量以人均最低居住面積為標(biāo)準(zhǔn)，從而杜絕了“群租”房問題，擠壓了黑中介的存在空間。[20]

值得指出的是，盡管“門禁卡、視頻監(jiān)視器與居住證相結(jié)合”、一人一卡辦法在實(shí)踐中取得了良好效果，但是除了深圳、廣州等少數(shù)南方城市嘗試推廣該辦法外，其他地方并未推行。之所以如此，原因之一是思想上對出租房和流動(dòng)人口登記管理的重要性缺乏認(rèn)識，沒有意識到當(dāng)前“維穩(wěn)”問題的嚴(yán)峻性和艱巨性，沒有認(rèn)識到出租房和流動(dòng)人口登記管理是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基石——只要該工作做實(shí)，犯罪分子就難有藏身之地。原因之二是經(jīng)濟(jì)問題，我國城鄉(xiāng)結(jié)合部民房規(guī)模及出租收益差距較大，深圳、廣州等發(fā)達(dá)城市城鄉(xiāng)結(jié)合部民房規(guī)模巨大，建筑質(zhì)量較好，出租收益多，村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，村莊存續(xù)時(shí)間長，安裝門禁及視頻監(jiān)視器對村集體、村民來說無經(jīng)濟(jì)困難。而在單體房屋面積小、出租收益低、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、建筑質(zhì)量差、村莊預(yù)期存續(xù)時(shí)間短的其他城市城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊，要求村民、村集體出資安裝門禁和視頻監(jiān)控設(shè)備則有困難，況且單體面積較小的民房安裝門禁和視頻監(jiān)控設(shè)備也不經(jīng)濟(jì)。因此，在該類城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，對那些一時(shí)不會(huì)拆除的村莊，政府應(yīng)視村民和村集體經(jīng)濟(jì)情況、民房規(guī)模及出租收益大小，酌情給予資金補(bǔ)助，協(xié)助其安裝門禁和視頻監(jiān)控設(shè)備。對單體建筑面積較小的民房，可采取幾棟房屋圍院而非整村圍院（即“封村”）模式不宜“封村”的主要原因是：1）城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊房屋一般都很密集，由于村民不斷侵占村內(nèi)道路、空地以及周邊荒地、林地甚至耕地建房，村域面積多較大，多數(shù)村莊除村街能大體通車外，其他道路多不能通車，且不乏半截路和死胡同，加上村子大、流動(dòng)人口多，若“封村”，整個(gè)村莊只設(shè)少數(shù)幾個(gè)門出入，則會(huì)給村內(nèi)居民出行帶來很大麻煩，上下班高峰時(shí)村街必然會(huì)人滿為患，車輛難行。一旦發(fā)生火災(zāi)、地震等突發(fā)事故，會(huì)增加踩踏和群死群傷的幾率。2）在多層違法建設(shè)密集的村莊，“封村”會(huì)迫使村民長時(shí)間穿行樓房之間狹窄、黑暗的小巷，增加空中贅物（如墻面墜落物等）傷人的幾率。3）部分村街本身還是鄉(xiāng)村主要公路的一部分，加上村域較大，“封村”不僅很難封實(shí)，而且成本較高。4）“封村”給村民出行帶來困擾，村民必然會(huì)破壞；“封村”會(huì)改變村民出行路線，相應(yīng)地會(huì)改變村內(nèi)開飯館、超市者的“錢”途，利益受損的商家必會(huì)使出渾身解數(shù)、明里暗里搞破壞，會(huì)使其維護(hù)成本不菲。，共建門禁和視頻監(jiān)控系統(tǒng)。

第二，加快出租房和流動(dòng)人口登記管理法制建設(shè)，加大執(zhí)法力度，迫使村民和流動(dòng)人口主動(dòng)登記。推廣“門禁卡、視頻監(jiān)視器與居住證相結(jié)合”、一人一卡的辦法，并不意味萬事大吉?？傆幸恍┏青l(xiāng)結(jié)合部村莊或因規(guī)劃拆遷、或因房屋老舊分散、或因村民經(jīng)濟(jì)能力等原因而無法采用該辦法，總有一些人出于違法經(jīng)營或出行方便等原因而蓄意破壞門禁系統(tǒng)。此外，該辦法雖能解決居住登記問題，但不能徹底解決房屋承租人利用出租房從事違法活動(dòng)以及出租房安全隱患問題。因此，在推廣該辦法的同時(shí)，還應(yīng)加快出租房和流動(dòng)人口登記管理立法工作。對出租、承租雙方的義務(wù)和權(quán)利、租賃行為、檢查行為等予以明確界定，規(guī)定房屋出租人在依法獲取出租收益的同時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，諸如為出租房配備起碼的消防器材；不將房屋出租給無身份證者；與承租人簽訂正規(guī)合同，約定彼此的權(quán)利與義務(wù)；保證出租房無安全隱患、人均居住面積達(dá)到政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)政府規(guī)定及時(shí)如實(shí)登記承租人信息；積極配合管理人員對出租房進(jìn)行檢查；協(xié)助治安、計(jì)生衛(wèi)生、工商行政等部門做好各項(xiàng)管理工作。承租人在依法享有所租房屋的居住權(quán)的同時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，諸如配合房東及時(shí)如實(shí)登記租賃信息，配合管理人員對所租房屋的抽查；保證不利用所租房屋從事違法犯罪、無照經(jīng)營、計(jì)劃外生育活動(dòng)等。加大執(zhí)法查處的力度，切實(shí)加大其違法成本，迫使其主動(dòng)登記，接受政府和社區(qū)管理、監(jiān)督。

第三，建立多層次網(wǎng)格巡查制度，加大巡查和查處力度，迫使村民和流動(dòng)人口主動(dòng)登記。將一個(gè)流動(dòng)人口管理員所負(fù)責(zé)巡查、監(jiān)督的出租房及流動(dòng)人口定為一“格”，同一行政村或居委會(huì)的“格”結(jié)合成一張“小網(wǎng)”，同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的“小網(wǎng)”結(jié)合成一張“中網(wǎng)”，同一區(qū)縣的“中網(wǎng)”結(jié)合成一張“大網(wǎng)”。流動(dòng)人口管理員負(fù)責(zé)本“格”內(nèi)出租房和流動(dòng)人口管理服務(wù)工作，職責(zé)包括檢查出租房是否存在安全隱患、是否存在違法犯罪行為，受理或檢查村民和流動(dòng)人口居住登記申報(bào)工作，負(fù)責(zé)幫助入住流動(dòng)人口辦理居住證，代表政府、社區(qū)為入住的流動(dòng)人口提供屬地化服務(wù)等。行政村（或居委會(huì)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或街道）、區(qū)（或縣）每隔一段時(shí)間分別隨機(jī)抽取“小網(wǎng)”“中網(wǎng)”“大網(wǎng)”內(nèi)一定比例的出租房及對其流動(dòng)人口進(jìn)行檢查多層次的檢查制度，旨在有效減少管理人員、房主、房客相互勾結(jié)，弄虛作假。，根據(jù)抽查結(jié)果予以賞罰。加大賞罰力度，促使村民、流動(dòng)人口及管理員做好相關(guān)登記、管理和服務(wù)工作。

第四，實(shí)行出租房評價(jià)制度，迫使村民做好出租房及其入住人口的登記、管理、服務(wù)工作。效法杭州市江干區(qū)九堡鎮(zhèn)[21]、桂林市七星區(qū)[22]等地對出租房實(shí)行分級化管理，每年年終政府和社區(qū)根據(jù)房屋建筑及消防安全、室內(nèi)設(shè)施、出租登記、是否出現(xiàn)擾民投訴且查證屬實(shí)、是否出現(xiàn)違法犯罪、打架斗毆情況、是否存在二房東等客觀標(biāo)準(zhǔn)給出租屋打分分級，以供求租人參考，迫使房東做好出租房及其承租人的登記、管理和服務(wù)工作。

（四）建立方便村民、流動(dòng)人口及其管理員登記管理的有效機(jī)制

第一，與“門禁卡、視頻監(jiān)視與居住證相結(jié)合”、一人一卡辦法相配套，建立“人口自助申報(bào)系統(tǒng)”，以便房東、承租人通過互聯(lián)網(wǎng)、電話、短信等方式申報(bào)租賃信息。

第二，對出租房實(shí)行“條碼式”智能化管理，簡化手續(xù)，方便租賃信息登記、核對和管理?？少Y參考的辦法有二：一是效法浙江省永嘉縣實(shí)行“一卡一機(jī)一平臺”式智能化管理。所謂“一卡”，即在暫住證（或居住證）上增貼出租房信息卡，信息卡以條碼形式標(biāo)注出租房相關(guān)信息；所謂“一機(jī)”，指有了信息卡后，管理人只需通過掃描機(jī)（即掃描槍）對條碼信息進(jìn)行掃描并無線傳遞到服務(wù)器進(jìn)行比對，即可獲知暫住人與出租房是否一致，即時(shí)變更相關(guān)信息；所謂“一平臺”，指引進(jìn)短信應(yīng)用平臺，設(shè)立短信服務(wù)器，管理人在檢查暫住人是否辦理暫住證時(shí)，只需將其身份證號發(fā)送到服務(wù)器，服務(wù)器便自動(dòng)進(jìn)行查詢、比對并返回信息，告知被查詢?nèi)耸欠褚训怯洉鹤⌒畔ⅰＭ瑫r(shí)，已登記暫住信息者若變更出租房信息，可按“暫住證號+出租房信息卡代碼”格式發(fā)送短信，后臺人員收到后即可進(jìn)行變更。[23]二是效法廣州市白云區(qū)采用出租屋“二維碼”管理辦法，將每間出租屋的情況錄入管理系統(tǒng)，生成一個(gè)“二維碼”，張貼在每家出租屋外，管理員將裝了查詢和登記程序的智能手機(jī)對準(zhǔn)門外的電子標(biāo)識牌，掃掃“二維碼”，便讀取了該出租房相關(guān)信息，把新來的租住人員的身份證放在二代身份證讀卡器上，其信息馬上傳輸?shù)街悄苁謾C(jī)上。這套移動(dòng)巡查管理系統(tǒng)除了有人和屋的信息錄入與巡查功能外，還有出租屋安全隱患告知、居住證業(yè)務(wù)辦理情況、工作提醒、工作考核、數(shù)據(jù)分析等功能。[24]

第三，對出租房及其流動(dòng)人口實(shí)行分類管理，減少對正常租住者的打攪，簡化管理。依據(jù)管理難易程度和可能對社會(huì)秩序帶來的危害，對出租房及其流動(dòng)人口實(shí)行分類管理。對有違法犯罪前科劣跡、收支反常、晝伏夜出、行蹤詭秘、無正當(dāng)職業(yè)、身份不明、人員來往復(fù)雜等高危人員以及來自于犯罪高發(fā)地區(qū)的人員租住的房屋，予以重點(diǎn)檢查、監(jiān)管；對有正當(dāng)職業(yè)、主動(dòng)申報(bào)租賃信息的流動(dòng)人口，減少抽查，簡化程序，方便管理。

[參考文獻(xiàn)]

[1]段成榮、朱富言：《“以房管人”：流動(dòng)人口管理的基礎(chǔ)》，《城市問題》2009年第4期。

[2]梁恩球：《從登記角度求解出租屋管理之困——以廣東省佛山市高明區(qū)為例》，《公安研究》2013年第9期。

[3]王超友：《流動(dòng)人口實(shí)施委托管理的實(shí)踐探索——以溫州市甌海區(qū)為例》，《公安學(xué)刊》2012年第1期。

[4]謝川豫、李勇：《出租屋管理模式分析》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2009年第1期。

[5]包路芳：《流動(dòng)人口管理與服務(wù)創(chuàng)新模式研究——北京市出租房屋契約化管理的探索實(shí)踐》，《赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)（漢文哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年第3期。

[6]錢明成：《城郊結(jié)合部出租房集中區(qū)消防安全現(xiàn)狀及對策》，《消防技術(shù)與產(chǎn)品信息》2013年第2期。

[7]張新根：《城鄉(xiāng)結(jié)合部出租屋管理存在的法律問題與對策》，《廣東青年干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第2期。

[8]徐雪源：《基于架構(gòu)式的社區(qū)出租房管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)》，《電子科技大學(xué)碩士學(xué)位論文》，2013年。

[9]鄭宇劼、張歡歡：《發(fā)達(dá)國家居民住房租賃市場的經(jīng)驗(yàn)及借鑒——以德國、日本、美國為例》，《開放導(dǎo)報(bào)》2012年第4期。

[10]張延群：《租房何以成為首選——德國租房政策及其啟示》，《中國黨政干部論壇》2011年第11期。

[11]道格拉斯· C·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，劉守英譯，上海：上海三聯(lián)書店1994年版，第96頁。

[12]張和群：《社會(huì)規(guī)制理論綜述》，《中國行政管理》2005年第10期。

[13]俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8-10頁。

[14]佟麗君：《論霍曼斯的人際交往理論》，《求是學(xué)刊》1997年第1期。

[15]高連克：《論霍曼斯的交換理論》，《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào) （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005年第2期。

[16]彭清燕：《社會(huì)矛盾化解的法哲學(xué)分析》，《四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第5期。

[17]宋健、何蕾：《中國城市流動(dòng)人口管理的困境與探索》，《人口研究》2008年第5期。

[18]蔡浩：《社會(huì)心理學(xué)》，道客巴巴網(wǎng)，http：//www.doc88.com/p-783447746790.html，2012102。

[19]黃川栗：《專業(yè)社會(huì)工作嵌入社區(qū)公共服務(wù)研究》，《四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第2期。

[20]陳奕璇：《深圳：“視頻+門禁”破解出租房管理難題》，《人民公安報(bào)》2014年1月2日，第5版。

[21]傅一覽、余麗麗、舒也文：《九堡鎮(zhèn)出租房實(shí)行等級化賓館式管理》，新浪房產(chǎn)網(wǎng)，http：//hz.house.sina.com.cn/news/2011-07-21/072338866.shtml，2011721。

[22]賈嘉、丁學(xué)峰、朱繼紅：《七星區(qū)出租房實(shí)行星級化管理 分三個(gè)檔次實(shí)施》，桂林生活網(wǎng)，http：//news.guilinlife.com/n/2008-08/04/36245.shtml，200884。

[23]永嘉縣公安局課題組：《流動(dòng)人口“條碼式”智能化管理的永嘉橋頭實(shí)踐》，《公安學(xué)刊》2008年第1期。

[24]孫璐：《廣州市白云區(qū)出租屋創(chuàng)新管理方式 行政效率大幅提高》，人民網(wǎng)，http：//gd.people.com.cn/n/2014/0110/c123932-20356372.html，2014110。