簡(jiǎn)析憲法中的效率原則

[摘要]憲法中的效率原則包含4個(gè)范疇。其中，最大化原則無(wú)法被比例原則所涵蓋。若不考慮最大化原則，在審查國(guó)家財(cái)政任務(wù)的合憲性時(shí)，效率原則可以被視為比例原則的重要組成部分。作為一項(xiàng)憲法原則，效率原則不僅約束行政機(jī)關(guān)，而且約束立法機(jī)關(guān)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，由審計(jì)機(jī)關(guān)審查其活動(dòng)是否符合效率原則。而對(duì)于代議機(jī)關(guān)而言，審查其行為是否符合效率原則的任務(wù)可以交給違憲審查機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)在必要時(shí)須提供專業(yè)咨詢和建議。

[關(guān)鍵詞]效率原則；比例原則；審計(jì)機(jī)關(guān)；立法機(jī)關(guān)

[中圖分類號(hào)]D911[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]16724917（2014）04011304

一、經(jīng)濟(jì)學(xué)與憲法學(xué)上的“效率”概念

談及效率，我們或許更多想到的是經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。傳統(tǒng)上認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)的“效率”是指一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的消耗與成果的比率關(guān)系，這一比率越大，效率就越高，主要包含以下兩個(gè)范疇：其一，同樣的消耗可否獲得更多成果；其二， 所獲得的成果可否通過(guò)更小的消耗來(lái)實(shí)現(xiàn)。其中，消耗包括人力、物力、財(cái)力、時(shí)間等各方面的投入，而成果則包括各種有形和無(wú)形的產(chǎn)出，衡量成果的多少不僅要考慮數(shù)量，還要審查質(zhì)量，包括在各領(lǐng)域和區(qū)域所發(fā)揮的短期和長(zhǎng)期的，積極的和消極的效果。①上面提及的第一個(gè)范疇將消耗確定，要求成果的最大化，在德國(guó)通常被稱為最大化原則（Maximalprinzip），而第二個(gè)范疇則將成果固定，要求消耗的最小化，在德國(guó)通常被稱為最小化原則（Minimalprinzip）。[1]經(jīng)濟(jì)學(xué)上的效率原則要求二者同時(shí)適用。

隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，效率原則的范疇不斷擴(kuò)大和完善，除了最大化和最小化原則，還包含以下兩個(gè)范疇：其一，是否應(yīng)當(dāng)限縮目標(biāo)，即限制行為活動(dòng)，進(jìn)而減少消耗；其二，是否應(yīng)當(dāng)通過(guò)增加消耗來(lái)增擴(kuò)目標(biāo)，即擴(kuò)大行為活動(dòng)。[2]S.87由此可見(jiàn)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)上的效率原則不僅局限于審查一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中消耗與成果的比率關(guān)系，即確定消耗與成果兩方面中的一個(gè)并使另一方面成為變量，還要綜合考慮實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的意義和價(jià)值，必要時(shí)使投入和產(chǎn)出均成為變量，從而決定目標(biāo)和任務(wù)的增減。我國(guó)憲法第27條第1款規(guī)定：一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義。這一憲法條款明確了適用于一切國(guó)家機(jī)關(guān)的效率原則。憲法中明確效率原則揭示了法律內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)屬性，但這并不意味著法學(xué)甚至憲法學(xué)上的“效率”概念與經(jīng)濟(jì)學(xué)完全相同。在行政法上，效率是行政追求的一項(xiàng)重要目標(biāo)，指行政活動(dòng)中所投入的各種資源與所取得的成果和效益之間的比例關(guān)系。這與經(jīng)濟(jì)學(xué)中效率概念的前兩個(gè)范疇，即最大化原則和最小化原則的內(nèi)涵類似。那么憲法上的“效率”內(nèi)涵到底應(yīng)當(dāng)如何界定？傳統(tǒng)上的憲法預(yù)算制度存在一個(gè)極大的缺陷，即僅考慮投入，不審查產(chǎn)出，國(guó)家僅通過(guò)調(diào)整投入多少來(lái)決定年度任務(wù)的重點(diǎn)，從而使預(yù)算發(fā)揮代議機(jī)關(guān)的調(diào)控效力，而忽視了對(duì)投入與產(chǎn)出比率關(guān)系的考查。可見(jiàn)，效率原則中的最大化和最小化原則對(duì)于憲法具有重要意義。但經(jīng)濟(jì)學(xué)上“效率”的后兩個(gè)范疇是否也應(yīng)被憲法接受？仔細(xì)分析憲法學(xué)的相關(guān)理論不難看出，憲法學(xué)要求國(guó)家的一切任務(wù)都必須“以人為本”，即始終把“人”當(dāng)作國(guó)家行為的目的和導(dǎo)向，否則國(guó)家任務(wù)則違背了立憲主義的基本思想。因此，憲政制度必然要求對(duì)國(guó)家任務(wù)和目標(biāo)的正當(dāng)性進(jìn)行嚴(yán)格的審查，僅考慮手段投入和目標(biāo)產(chǎn)出之間的關(guān)系是不夠的，從憲法學(xué)角度講，效率原則更需要超越消耗與成果的比率關(guān)系，首先考慮所要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的意義和價(jià)值。如果效率原則禁止完成一項(xiàng)任務(wù)時(shí)不必要的支出，則必然更應(yīng)禁止不必要的任務(wù)。照此，效率原則不僅要求優(yōu)化已決定任務(wù)的產(chǎn)出與投入的比例關(guān)系，還應(yīng)首先約束國(guó)家對(duì)任務(wù)本身的選擇，這對(duì)于分析私有化等問(wèn)題具有重要意義。

既然效率原則的內(nèi)涵包括對(duì)任務(wù)本身必要性的審查，那么“通過(guò)增加消耗來(lái)增擴(kuò)目標(biāo)”這一范疇肯定不意味著國(guó)家可以通過(guò)隨意增稅或貸款來(lái)增加任務(wù)，一方面，國(guó)家堅(jiān)決不得接受不必要的任務(wù)，但另一方面，當(dāng)任務(wù)具備必要性時(shí)，國(guó)家又不得不作為。由此可見(jiàn)，憲法上的效率原則與經(jīng)濟(jì)學(xué)上的概念類似，同樣包含了上述四個(gè)范疇。需要說(shuō)明的是，成果目標(biāo)可能分為若干層級(jí)，本級(jí)目標(biāo)或許只是上級(jí)目標(biāo)的手段（之一），效率原則需要審查實(shí)現(xiàn)本級(jí)目標(biāo)可能對(duì)并列的其他目標(biāo)產(chǎn)生何種影響，積極和消極影響（比如因造成環(huán)境污染而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失）均應(yīng)在計(jì)算成果時(shí)予以考慮。

二、效率原則與比例原則的關(guān)系

比例原則與效率原則一樣，也是一項(xiàng)重要的憲法原則。比例原則要求國(guó)家在追求一個(gè)被憲法認(rèn)可的目標(biāo)時(shí)，必須選擇有助于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段（適合性原則），在同樣可以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段中必須選擇對(duì)基本權(quán)利限制強(qiáng)度最小的手段（必要性原則），且所選擇的手段與所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不得不成比例（狹義比例原則）。表面看來(lái)，比例原則主要適用于對(duì)公權(quán)力限制基本權(quán)利行為的審查，而效率原則主要考慮產(chǎn)出和投入，二者審查角度不同。但仔細(xì)分析并不難發(fā)現(xiàn)，幾乎所有公權(quán)力活動(dòng)都需要公共財(cái)政的支持，而財(cái)政收入的主要來(lái)源是稅收，如果國(guó)家征稅構(gòu)成對(duì)納稅人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，那么比例原則同樣包含了對(duì)全部國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的審查，即審查國(guó)家征稅是否構(gòu)成對(duì)納稅人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的不正當(dāng)限制。如果我們可以將每一位納稅人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政任務(wù)掛鉤，即適用比例原則，那么效率原則中的最小化原則屬于比例原則的一部分，在適用比例原則審查國(guó)家任務(wù)的正當(dāng)性時(shí)，必須考慮最小化原則，不符合最小化原則的財(cái)政支出即違背比例原則中的必要性原則，征稅即構(gòu)成對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不正當(dāng)?shù)南拗?。這一審查包括了對(duì)國(guó)家內(nèi)部組織和程序的審查。

此外，“是否應(yīng)當(dāng)增加消耗來(lái)增擴(kuò)目標(biāo)”也屬于被比例原則所涵蓋的范疇。如果比例原則中的必要性原則不僅要求在同樣能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的手段中選擇對(duì)基本權(quán)利限制強(qiáng)度最小的手段，而首先要求國(guó)家不得接受可以由社會(huì)以同樣效果完成的任務(wù)，那么效率原則中“是否應(yīng)當(dāng)限縮目標(biāo)進(jìn)而減少消耗”的范疇同樣被比例原則所涵蓋。那么效率原則中的最大化原則是否被比例原則所涵蓋呢？比例原則中的必要性原則僅要求在同樣能夠達(dá)到目標(biāo)的手段中選擇損失和消耗最小的，是在確定目標(biāo)和收益的前提下對(duì)手段進(jìn)行選擇，而未要求國(guó)家在選擇這一手段后必須以最佳效果實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。而比例原則中的狹義比例原則也僅要求將消耗與收益不成比例的手段排除，并未要求收益與花費(fèi)的比例最大化。[2]S.S55因此，效率原則中的最大化原則并不被比例原則所涵蓋。若不考慮最大化原則，在審查國(guó)家財(cái)政任務(wù)的合憲性時(shí)，效率原則可以被視為比例原則的重要組成部分。效率原則當(dāng)然不得違背比例原則，如果國(guó)有企業(yè)以產(chǎn)出與投入比率最大化為目標(biāo)，通過(guò)損害私營(yíng)企業(yè)家的經(jīng)營(yíng)權(quán)擴(kuò)大市場(chǎng)占有率，并借此償還政府所欠的債務(wù)，則必然不被憲法所允許。

三、效率原則對(duì)立法機(jī)關(guān)的約束

比例原則傳統(tǒng)上更多在行政法領(lǐng)域發(fā)揮作用，但目前已成為一項(xiàng)重要的憲法原則，不僅約束行政機(jī)關(guān)，而且約束立法機(jī)關(guān)。與此類似，作為明確寫入憲法的效率原則，對(duì)行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)均具有約束力。我國(guó)憲法第27條第1款明確規(guī)定效率原則適用于一切國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?；诿裰?、法律保留等原則的要求，行政組織和程序通常通過(guò)立法予以規(guī)定，如果效率原則要求行政機(jī)關(guān)在組織安排、程序設(shè)計(jì)以及各層級(jí)的執(zhí)行上滿足憲法要求，必須首先要約束立法機(jī)關(guān)。

從憲法角度來(lái)講，公共任務(wù)即實(shí)現(xiàn)憲法認(rèn)可的公共利益的任務(wù)，比如能源供給、醫(yī)療、住房、交通、教育等民生問(wèn)題，而國(guó)家任務(wù)則是（應(yīng)）由國(guó)家親自接管的公共任務(wù)。[3]國(guó)家任務(wù)雖然都是公共任務(wù)，但公共任務(wù)卻未必是國(guó)家任務(wù)，很多公共任務(wù)完全可以由社會(huì)個(gè)體和團(tuán)體來(lái)完成，甚至一些社會(huì)個(gè)體和團(tuán)體在追求自身利益的同時(shí)會(huì)實(shí)現(xiàn)公共利益，即在客觀上完成公共任務(wù)，這時(shí)國(guó)家通常不必也不應(yīng)干預(yù)。公共任務(wù)一般來(lái)講可分為六個(gè)等級(jí)，國(guó)家應(yīng)根據(jù)不同等級(jí)并結(jié)合具體情況采用不同手段來(lái)行使權(quán)力。參見(jiàn)文獻(xiàn)[4]。最典型的例子就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)屬于典型的公共任務(wù)，但在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家中，這一任務(wù)主要由私營(yíng)企業(yè)來(lái)完成。可見(jiàn)，個(gè)體利益與公共利益未必總是沖突和對(duì)立的，二者在有些情況下可能更多體現(xiàn)為一致性。二者越具有一致性，國(guó)家的介入通常就越缺少必要性。[4]即使立法機(jī)關(guān)親自確定了公共任務(wù)，即滿足了法律保留原則的要求，不必要的接受公共任務(wù)也違背效率原則和比例原則。

立法權(quán)和預(yù)算權(quán)是代議機(jī)關(guān)的兩項(xiàng)重要職權(quán)。當(dāng)國(guó)家必須履行某項(xiàng)公共任務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先以預(yù)算而非立法形式明確這一任務(wù)，因?yàn)轭A(yù)算通常具有年度性特征，國(guó)家任務(wù)每年都要重新受到審查，而法律則通常需要實(shí)行若干年。但需要注意的是，預(yù)算通常僅具有授權(quán)性質(zhì)，其約束效力僅局限于財(cái)政支出的上限，只要未超越這一上限，行政機(jī)關(guān)并不受預(yù)算的約束，預(yù)算允許其以更少的支出完成規(guī)定的任務(wù)，甚至允許其不完成這一任務(wù)。而法律與此不同，明確規(guī)定的任務(wù)對(duì)于行政機(jī)關(guān)具有約束力，即其負(fù)有完成這一任務(wù)的法律義務(wù)。因此，具有重大意義的任務(wù)仍然應(yīng)由法律予以規(guī)定。但即使如此，這些法律也要經(jīng)常接受合憲性審查，在制定時(shí)期符合憲法的法律隨著社會(huì)的發(fā)展和變化可能會(huì)變?yōu)檫`憲的法律。與此類似，針對(duì)關(guān)系到財(cái)政收入的稅法，同樣需要經(jīng)常進(jìn)行正當(dāng)性審查。當(dāng)然，這些由法律規(guī)定的任務(wù)也須由預(yù)算再次明確，在此，預(yù)算的功能雖然不是安排任務(wù)的重點(diǎn)，但卻可以從財(cái)政角度將這些任務(wù)進(jìn)行合理的協(xié)調(diào)與整合，從而提高公共行政履行任務(wù)的效率。

財(cái)政平衡原則要求國(guó)家財(cái)政預(yù)算的收入與支出相等，完整性原則要求全部收入和支出均應(yīng)納入預(yù)算，但卻允許國(guó)家以貸款等方式實(shí)現(xiàn)預(yù)算的收支平衡，這導(dǎo)致國(guó)家可以較為輕松地滿足這些預(yù)算原則的要求，既可以放棄采取增加稅負(fù)、削減福利等“不得民心”的措施，也可以避開(kāi)縮減行政支出等違背自身意愿的手段。對(duì)于企業(yè)而言，負(fù)債或許符合效率原則，因?yàn)槠髽I(yè)可以通過(guò)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)使收益與消耗最大化，而對(duì)于原則上不得從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國(guó)家而言，負(fù)債只能是例外情況，當(dāng)前這一代納稅人的成果自然可由當(dāng)代人享受，而其負(fù)擔(dān)原則上也只得由他們自身承受，將來(lái)由當(dāng)前根本不知情的甚至尚未來(lái)到這個(gè)世界的后代納稅人來(lái)償還上一代甚至前幾代納稅人的負(fù)債顯然缺少公正性。為了使法治國(guó)家得到可持續(xù)的穩(wěn)定發(fā)展，國(guó)家履行的財(cái)政任務(wù)必須服從“可能性之保留（Vorbehalt des Mglichen）”原則，這一重要的憲法原則是憲法文本與憲法實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。

西方很多學(xué)者認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)的功能不應(yīng)僅局限于事后審查，即只對(duì)那些無(wú)法改變的既成事實(shí)予以肯定或否定，而應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在預(yù)算制定和審批時(shí)即積極參與并提供必要的咨詢和協(xié)助，從而使立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)符合效率原則。在我國(guó)，雖然審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府部門，但并不影響其對(duì)代議機(jī)關(guān)行使咨詢和建議權(quán)。

四、效率原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束

除了上文提及的組織、程序等領(lǐng)域，效率原則對(duì)于行政機(jī)關(guān)的約束力還體現(xiàn)在很多方面。其中，行政裁量是一個(gè)需要特別討論的問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，行政行為屬于效率原則中的成果產(chǎn)出，盡可能提高其正確性（包括合法性與合理性）是效率原則的要求。但行政機(jī)關(guān)在裁量過(guò)程中是否須考慮最大化和最小化原則？德國(guó)學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為在裁量時(shí)考慮最大化與最小化原則應(yīng)被視為裁量瑕疵，在做出行政行為時(shí)須假設(shè)具備支持其執(zhí)行的財(cái)政能力，如果此時(shí)還要考慮執(zhí)行所需的費(fèi)用，法治原則將無(wú)法得到保障。[5]少數(shù)德國(guó)學(xué)者認(rèn)為若行政裁量未考慮效率原則，則應(yīng)被視為違法。參見(jiàn)文獻(xiàn)[2]S.97。筆者贊同這一觀點(diǎn)。法治國(guó)家與財(cái)政國(guó)家之間應(yīng)存在一定的界線。立法對(duì)行政的約束并非局限在裁量空間以外，在裁量空間內(nèi)部，行政主體仍然受到法律的約束，行使裁量權(quán)需要遵循特定的原則，否則會(huì)構(gòu)成裁量瑕疵，從而導(dǎo)致行政行為違法。一般而言，在裁量時(shí)只得考慮符合立法授權(quán)目的的各種因素，而不得將與此無(wú)關(guān)的因素加入衡量。對(duì)于一般的行政法律規(guī)范而言，立法者留出裁量空間的目的并非希望行政主體考慮財(cái)政國(guó)家的因素，而僅要求其將法治國(guó)家的因素予以衡量。

五、審查主體

正如上文所言，法治國(guó)家與財(cái)政國(guó)家之間存在一定的界線，法治國(guó)家主要由司法機(jī)關(guān)予以保障，而維護(hù)財(cái)政國(guó)家的任務(wù)主要應(yīng)屬于審計(jì)機(jī)關(guān)。雖然效率原則是一項(xiàng)憲法原則，但審查效率原則的任務(wù)應(yīng)優(yōu)先由審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)完成。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的審查，從某種意義上講，審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限比司法機(jī)關(guān)更為廣泛。司法機(jī)關(guān)通常僅審查行政行為的合法性，只要行政行為不存在裁量瑕疵，司法機(jī)關(guān)不得介入。而效率原則要求盡可能優(yōu)化投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，審計(jì)機(jī)關(guān)可以在很大程度上審查行政行為的合理性。但根據(jù)上文分析，效率原則同樣約束立法機(jī)關(guān)，而哪一機(jī)關(guān)能夠成為針對(duì)立法機(jī)關(guān)的審查主體？在我國(guó)，對(duì)于哪一機(jī)關(guān)是法律合憲性審查主體的問(wèn)題，我國(guó)學(xué)界尚未形成共識(shí)，根本原因就是我國(guó)憲法設(shè)定的全國(guó)人大至上的制度，導(dǎo)致一些學(xué)者仍然認(rèn)為司法機(jī)關(guān)審查立法機(jī)關(guān)制定的法律是越權(quán)的，是違憲的。而事實(shí)上，各級(jí)人民法院行使違憲審查權(quán)與我國(guó)憲法規(guī)定并不沖突。[6]但我們無(wú)法將此結(jié)論類推至審計(jì)領(lǐng)域。一方面，司法機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力性質(zhì)存在諸多差異；而另一方面，與各級(jí)法院不同，依據(jù)我國(guó)憲法，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)分別隸屬于中央和地方各級(jí)政府并對(duì)其負(fù)責(zé)。照此，由審計(jì)機(jī)關(guān)審查代議機(jī)關(guān)的活動(dòng)存在憲法上的疑問(wèn)。筆者認(rèn)為，既然效率原則屬于一項(xiàng)憲法原則，違反效率原則即違憲，且法治國(guó)家中的比例原則在很大程度上涵蓋了對(duì)效率原則的審查，那么審查代議機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否符合效率原則的任務(wù)可以交給違憲審查機(jī)關(guān)，而審計(jì)機(jī)關(guān)在必要時(shí)須在專業(yè)技術(shù)上提供支持。

效率作為一項(xiàng)憲法原則，與憲法權(quán)利有著本質(zhì)的區(qū)別。即使是司法機(jī)關(guān)針對(duì)行政行為合法性的審查，提出訴訟的條件之一也是涉及訴訟主體的個(gè)人權(quán)利，僅提出行政行為客觀上違法并不夠。而效率原則僅屬于客觀法律范疇，并無(wú)法形成主觀權(quán)利，審查主體原則上并不接受個(gè)人提出的審查請(qǐng)求。

效率原則是一項(xiàng)優(yōu)化原則，要求在若干手段中選擇最有效率的最合理的手段。與符合比例原則要求的措施類似，符合效率原則的結(jié)果也不具備唯一性，[7]審查主體必須給立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)留出必要的活動(dòng)空間，僅須否定那些明顯違背效率原則的手段。

[參考文獻(xiàn)]

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