協(xié)同視角下的湖泊水污染治理

唐兵 楊旗

〔摘要〕 近年來，我國湖泊水都存在不同程度的污染。在湖泊水污染治理中，地方政府及相關部門之間協(xié)同不力，表現(xiàn)為湖區(qū)地方政府行政分割、各自為政，過于依靠行政手段，社會公眾參與不足。其原因為：治理模式陳舊，協(xié)同治理的動力不足，統(tǒng)一管理機構缺乏權威性，信息溝通與共享機制不完善。因此，應加強湖泊水污染多元治理主體之間的協(xié)作，強化政府考核與激勵機制，建立符合湖泊水污染治理特性的管理機構和協(xié)調(diào)機制，加強湖泊水污染治理的信息平臺建設。

〔關鍵詞〕 協(xié)同治理，湖泊水污染，鄱陽湖

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）05-0086-04

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是湖區(qū)工業(yè)化與城市化進程的推進，全國各大湖泊水資源都面臨著不同程度的污染。加強湖泊水污染治理已經(jīng)成為社會各界共同關注的話題。從國外實踐經(jīng)驗來看，大多數(shù)國家的湖泊水污染治理已經(jīng)從單一主體走向多元主體協(xié)同治理，并取得了較好的效果。所謂協(xié)同治理是指在一定的范圍內(nèi)，政府主體和非政府主體如企業(yè)、非政府組織（以下簡稱NGO）和公民個人等多元治理主體依法運用公共權威，相互協(xié)作、共同管理社會公共事務，實現(xiàn)責任共擔以及維護和增進社會公共利益目標的行為過程及行為方式的總稱。然而，由于我國協(xié)同治理理論研究的不足，以及現(xiàn)實經(jīng)濟、社會與體制等因素的影響，要在我國湖泊水污染治理中做到不同主體之間的協(xié)同還存在諸多困難。本文從協(xié)同治理的視角，結合鄱陽湖水污染治理的現(xiàn)實情況，揭示鄱陽湖水污染協(xié)同治理的主要問題與影響因素，并嘗試尋找實現(xiàn)我國湖泊水污染協(xié)同治理的路徑。

一、我國湖泊水污染協(xié)同治理不力的主要表現(xiàn)

湖泊水污染是我國目前面臨的主要環(huán)境問題之一，無論是中央政府還是地方政府都予以了高度重視，在政策、資金和技術上都給予了極大支持，但從治理效果來說并不盡如人意。以鄱陽湖水污染治理為例，作為中國第一大淡水湖，鄱陽湖的水質(zhì)在城市化和工業(yè)化的進程中受到了嚴重影響，呈現(xiàn)出下降趨勢。江西省政府及湖區(qū)各地方政府為此投入了大量的人力、物力和財力，但水污染現(xiàn)象并沒有得到根本遏制，相反還呈現(xiàn)加劇態(tài)勢。從協(xié)同理論的視角來看，其根本原因在于湖區(qū)地方政府及其他相關治理主體之間缺乏緊密團結與協(xié)作，存在協(xié)同治理不力的現(xiàn)象。

（一）湖區(qū)地方政府行政分割、各自為政，相互推諉治理責任。我國現(xiàn)行湖泊水資源管理基本遵循著“流域管理與行政區(qū)域管理相結合”的管理原則，但在實際操作中則形成了“屬地區(qū)域管理和條塊分割管理”的管理格局，管理關系錯綜復雜。首先從縱向管理關系來看，湖泊水資源管理部門的雙重管理體制導致有些地方政府為了本地區(qū)的利益而忽視中央的整體要求，條塊分割現(xiàn)象嚴重。其次從橫向管理關系來看，整個環(huán)鄱陽湖地區(qū)涉及包括南昌、九江、上饒、鷹潭、撫州和景德鎮(zhèn)6個設區(qū)市在內(nèi)的42個縣（市、區(qū)），在屬地管理的原則下，環(huán)湖各地方政府均有權對鄱陽湖進行管理并履行職責。但由于“不同行政區(qū)首先是作為一個獨立的經(jīng)濟實體而存在的” 〔1 〕 （P88），它們按照所轄區(qū)域的資源情況和經(jīng)濟利益制定發(fā)展計劃，人為地對湖泊進行行政分割，在污染物的排放方面則有意將其排放到所轄區(qū)域之外，破壞了湖泊的完整性。在管理上往往出現(xiàn)政出多門、各自為政的“多龍治湖”局面。而當鄱陽湖水質(zhì)受到污染需要協(xié)作共治時，又因職責不清而相互推諉，因缺乏信息溝通而協(xié)調(diào)不力。

（二）湖泊水污染治理過于依靠行政手段，各種治理工具之間缺乏有效協(xié)同。在我國湖泊水污染治理過程中，政府依靠其在權威和權力上的壟斷地位，采用發(fā)號施令等行政方式自上而下地推進水污染治理工作。具體表現(xiàn)在湖區(qū)地方政府及相關部門在各自的管轄區(qū)域或權限范圍內(nèi)對湖泊水污染實行“分治”，下達行政命令、開展突擊行動和執(zhí)法大檢查等等。近年來，在鄱陽湖非法采砂的現(xiàn)象十分猖獗，鄱陽湖水質(zhì)因此遭受到嚴重破壞，江西省水利部門曾多次聯(lián)合其他部門對鄱陽湖的非法挖砂進行打擊，但由于各地方政府和部門在自我利益的驅(qū)動下，行政手段趨于弱化，治理效果不明顯。

（三）社會公眾參與不足，政府主體與非政府主體之間協(xié)同乏力。社會公眾是指公民、法人、其他組織以及有關環(huán)境保護的非政府組織（以下簡稱NGO）等，是湖泊水污染治理的重要主體，社會公眾參與是推動協(xié)同治理重要力量。然而，由于受我國政府管理體制的影響，社會公眾在湖泊水污染治理問題上存在“政府依賴癥”，即過于強調(diào)政府在水污染治理中的單邊責任，影響著政府與社會公眾之間在湖泊水污染治理中的協(xié)同行為。從鄱陽湖水污染治理中社會公眾參與的實際情況來看，社會公眾參與不足主要體現(xiàn)在三個方面：一是公民個體參與水污染治理的總體水平不高。對鄱陽湖周圍居民來說，由于湖區(qū)經(jīng)濟發(fā)展總體水平相對落后，受利己主義動機的驅(qū)使，有時會作出破壞環(huán)境的舉動，引發(fā)“公地悲劇”。二是企業(yè)參與水污染治理的動力不足。湖泊周邊的企業(yè)既是湖泊水污染的制造者，又是湖泊水污染協(xié)同治理不可或缺的參與者。但湖區(qū)有的地方政府在面臨發(fā)展經(jīng)濟和環(huán)境保護問題的選擇時，往往會優(yōu)先選擇發(fā)展經(jīng)濟，從而對一些不履行環(huán)保責任甚至違法排污的企業(yè)采取庇護的態(tài)度，這進一步弱化了企業(yè)在鄱陽湖水污染治理中的作用。三是環(huán)境NGO參與水污染治理的能力有待加強。環(huán)境NGO是公眾參與環(huán)境治理的重要組織形式，也是促進政府、市場與社會三者之間環(huán)境協(xié)同治理的重要力量。目前，與鄱陽湖水污染治理相關的環(huán)境NGO主要由政府部門發(fā)起成立的環(huán)保組織、草根環(huán)保組織、學生環(huán)保社團三類構成。但與發(fā)達國家或我國發(fā)達地區(qū)相比，江西省仍屬于欠發(fā)達地區(qū)，環(huán)境NGO無論在數(shù)量上還是在規(guī)模上都存在較大的差距，普遍面臨著經(jīng)費不足、獨立性較差、專業(yè)性有待提高等問題，直接或間接地限制著環(huán)境NGO參與鄱陽湖水污染協(xié)同治理作用的發(fā)揮。

二、影響我國湖泊水污染協(xié)同治理的原因

造成我國湖泊水污染協(xié)同治理不力的原因有很多，除了湖泊本身的特性等客觀因素外，從鄱陽湖水污染治理的實踐來看，主要原因還在于我國湖泊管理的機構設置、體制機制等方面，影響著我國湖泊水污染協(xié)同治理體系的實現(xiàn)。

（一）湖泊水污染政府主導型治理模式的障礙。長期以來，受政府管理體制的影響，政府在湖泊水污染治理處于主導地位，起著決定性作用，這種以政府為主導的治理模式，具有計劃性較強、資金能集中使用、計劃執(zhí)行力較好等優(yōu)點。但其缺點更加明顯，一是容易造成信息失真，二是政府治理成本偏高，三是資金使用及治理工作進度的監(jiān)督乏力，四是容易造成地方政府間的惡性競爭。眾所周知，湖泊水污染治理需要權威，但這種權威并非一定源自于政府，尤其是在面對湖泊水污染治理這樣復雜性公共事務問題時，政府作為唯一的治理主體已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實的需要，依賴于其他相關治理主體的共同參與。正如彼得斯所說，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需的那部分知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識與能力去應用所有的工具” 〔2 〕 （P68 ）。所以，引入多元化的治理主體，由政府主導型治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣卫碇黧w之間協(xié)同治理是我國湖泊水污染治理的必然趨勢。但是由于政府部門或出于對其他協(xié)同治理主體的不信任，或出于對權力和利益等其他方面原因，影響著我國湖泊水污染協(xié)同治理的實現(xiàn)。

（二）政府協(xié)同治理湖泊水污染的動力不足。湖泊水污染往往具有空間外延性和跨區(qū)域性特征。在我國湖泊管理體制下，地方政府是湖泊水污染治理中的主要力量，它們對湖泊的重視程度直接影響著湖泊水質(zhì)的高低。然而，由于存在著以下三個方面的原因，致使地方政府在湖泊水污染協(xié)同治理上動力不足。一是地方政府官員的水污染治理考核問責機制存在不足，使地方政府往往過于強調(diào)經(jīng)濟指標，忽視包括水污染治理在內(nèi)的其他社會發(fā)展指標，導致各地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結構趨同、重復建設、產(chǎn)能過剩、資源浪費和環(huán)境污染等問題。二是湖泊水污染治理考核的激勵機制缺失，使得各地方政府過于強調(diào)“責”而少了“利”，對積極治理者缺少獎勵和補償，從而忽視湖區(qū)地方政府的協(xié)同目標。三是湖區(qū)內(nèi)的生態(tài)補償機制缺失，水污染轉(zhuǎn)移是跨域治理面臨的重要問題，由于缺乏區(qū)域政府間合作機制及合理的生態(tài)補償機制，客觀上促成了“我排污、他治理”的局面，湖泊水污染陷入惡性循環(huán)之中。

（三）湖泊水污染協(xié)同治理的統(tǒng)一管理機構缺乏權威性。湖泊既具有區(qū)域性特征又具有統(tǒng)一性和整體性特征，這就決定了在湖泊管理方面需要一個相對統(tǒng)一的權威性很高的管理機構，以協(xié)調(diào)湖區(qū)地方政府之間的管理活動。否則，容易造成湖泊流域上游地區(qū)向下游地區(qū)肆意排污現(xiàn)象，以及治理的“搭便車”現(xiàn)象。目前，在很多湖區(qū)缺乏一個這樣的機構。比如，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設辦公室是掛在江西省發(fā)改委名下的鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)綜合管理機構，由發(fā)改委主任兼任辦公室主任，機構的行政級別為正廳級。就行政級別而言，鄱湖辦屬于廳局級行政機關，以一個同等級的機關身份去協(xié)調(diào)水利廳、農(nóng)業(yè)廳等機關可謂舉步維艱。種種限制和困境造成鄱湖辦權威性嚴重不足，對地方政府及治水有關部門沒有很強的約束力。一方面，各縣市部門對鄱湖辦下達的政策旨意執(zhí)行力度不高，政策效應不佳；另一方面，鄱湖辦難以組織各行政區(qū)在水資源保護上的精心合作，雖然對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)作出了統(tǒng)一性規(guī)劃，但各縣市在水污染治理工作中各行其政、缺少合作，讓整體性規(guī)劃功虧一簣。鄱陽湖區(qū)內(nèi)的治污進程受阻，綜合管理也難免流于形式。

（四）湖泊水污染治理信息溝通與共享機制不完善。湖泊水污染治理中信息的重要性不言而喻，電子政務已經(jīng)成為有效實現(xiàn)信息溝通與共享的重要途徑。然而，我國湖泊水污染治理相關電子政務建設普遍存在許多問題。首先是缺乏一個完善的湖泊水污染治理信息資源數(shù)據(jù)庫，從而制約著政府協(xié)同治理信息溝通與共享的實現(xiàn)。其次，我國電子政務平臺建設普遍缺乏全面統(tǒng)一規(guī)劃，各部門之間組織界限明顯，各部門系統(tǒng)自成體系相互封閉，無法實現(xiàn)互聯(lián)互通與協(xié)同辦公等特點，難以適應政府協(xié)同治理的需要。另外，如果說湖泊水污染治理中存在信息的溝通與共享，那更多的體現(xiàn)在政府內(nèi)部的溝通，而政府與社會之間的信息互動相對較小，這在一定程度上影響了社會公眾知情權，限制了社會公眾參與湖泊水污染治理的熱情與作用的發(fā)揮。

三、實現(xiàn)湖泊水污染協(xié)同治理的路徑選擇

協(xié)同治理是對傳統(tǒng)單一主體治理模式的超越，對于我國湖泊水污染治理目標的實現(xiàn)具有重要意義，而要形成協(xié)同治理機制并非易事，就我國湖泊水污染治理的現(xiàn)實狀況與未來需求而言，還需要從以下方面著力：

（一）加強多元治理主體之間的協(xié)作，構建湖泊水污染協(xié)同治理體系。湖泊水污染協(xié)同治理體系要求政府及相關部門之間，政府與企業(yè)、NGO、公民個人之間的協(xié)調(diào)與合作，通過各個治理主體之間的積極互動、多向溝通、資源共享與相互配合來實現(xiàn)湖泊水污染治理的目標。為此，一要加強湖區(qū)各地方政府及部門之間的聯(lián)動。湖區(qū)地方政府及部門是湖泊水污染協(xié)同網(wǎng)絡中的不同節(jié)點，發(fā)揮著各自不同的作用，它們既要做到各司其職，又要通力合作，共同面對治理難題，形成強大的治理合力。二要加強政府與NGO的協(xié)作，這是促進湖泊水污染協(xié)同治理的組織基礎。有研究表明，政府與NGO之間的信任與合作能夠有效地解決環(huán)境問題，只要外部和內(nèi)部的條件具備，NGO完全可以承擔起環(huán)境保護的責任 〔3 〕 （P130-135 ）；NGO能夠為政府治理提供力所能及的幫助，它們在信息收集、方案論證、宣傳動員，以及專業(yè)技術支持等方面較之于其他組織而言具有一定優(yōu)勢；對政府湖泊水污染治理進行監(jiān)督和評議，形成合作共治的格局。NGO在我國的發(fā)展總體上來說還有待于推進，其中政府的作用至關重要。政府要加快職能轉(zhuǎn)變，為NGO參與公共事務治理創(chuàng)造必要的空間，在政治、法律、資金和人才方面提供保障，實現(xiàn)政府與NGO之間協(xié)作共治的良好格局。三要建立政府與企業(yè)之間的合作伙伴關系，企業(yè)既是湖泊水污染的源頭，又是湖泊水污染治理的主體，沒有企業(yè)的主動參與，水污染治理將處于被動地位。政府除了可以采取補貼和減稅等形式鼓勵企業(yè)進行技術改進，開展綠色生產(chǎn)，還可以通過委托經(jīng)營、招投標等方式與企業(yè)在湖泊水污染治理方面建立起合作伙伴關系；四是要強化政府與公民個人之間的通力合作，公民個人既是良好環(huán)境的受益者，又是環(huán)境污染的直接受害者，公民的環(huán)保意識以及參與能力，是湖泊水污染治理的重要條件。他們能夠為湖泊水污染治理提供大量的信息，減少政府監(jiān)督成本，為此政府應在湖泊水污染治理中建立和完善公民參與渠道，并與與之通力合作。

（二）強化政府考核與激勵機制，提升湖泊水污染協(xié)同治理的主動性。如前所述，由于我國目前地方政府考核與激勵機制的缺陷，導致在湖泊水污染治理中政府協(xié)同的動力不足，影響了政府協(xié)同治理格局的實現(xiàn)。因此，要讓地方政府充分重視并積極參與湖泊水污染治理，關鍵是建立健全湖泊區(qū)域內(nèi)水污染治理考核、問責與激勵機制。2009年5月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了由環(huán)境保護部等部門制定的《重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核暫行辦法》，將水質(zhì)指標和治污項目指標作為考核的主要內(nèi)容，并將考核結果作為政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。隨后，許多?。▍^(qū)、市）地方政府紛紛出臺相應的考核辦法。《辦法》的制定和出臺，對于地方政府履行轄區(qū)水污染防治責任具有重要的促進作用。但是，由于湖泊水污染問題具有較強的外部性，這種地方行政分割的考核和管理體制不利于湖泊水污染的綜合治理。因此，除了要求政府確立環(huán)境保護績效考核指標的重要地位，確保環(huán)?？冃Э己说目茖W性與可行性之外，還應從協(xié)同治理的視角，建立一套在共同利益基礎上的協(xié)同績效考核指標體系，用以測量當政府部門面臨共同問題且需要相互合作時所表現(xiàn)出的協(xié)作程度。如可以在湖泊水污染治理績效考核體系中，適當增加諸如“是否能夠很好地協(xié)助其他部門完成相應任務，是否能夠為相關部門提供及時、準確和必要的信息，是否能夠很好地與其他部門進行交流與合作”等指標要素納入績效評價當中，以此強化政府部門的協(xié)同意識，刺激政府部門積極參與整個治理過程并發(fā)揮積極作用。

（三）建立符合湖泊水污染治理特性的管理機構和協(xié)調(diào)機制，做到湖泊整體性和區(qū)域性的有機統(tǒng)一。根據(jù)國外湖泊治理實踐的成功經(jīng)驗，為了加大湖泊水污染治理力度，保障湖泊治理規(guī)劃目標的實現(xiàn)，建立符合湖泊水污染治理特性的管理機構和協(xié)調(diào)機制是一種重要趨勢。一方面是結合當?shù)貙嶋H情況建立一個統(tǒng)一、權威、高地位的管理機構，將分散于不同區(qū)域的政府或政府部門中的湖泊管理職能集中起來，加強對湖泊的宏觀管理，抑制部門間的利益沖突，防止政出多門、令出多門等現(xiàn)象。另一方面，考慮到湖泊地域空間整體性和跨區(qū)域性特征，以及湖泊水污染治理問題的綜合性、復雜性的特點，要想高效地進行湖泊水污染治理，必須建立高效的協(xié)調(diào)機制，以加強政府各部門和湖區(qū)內(nèi)各地方政府之間、政府與社會之間的協(xié)作。在我國，可以針對具體湖泊設置一個跨部門、跨區(qū)域、高規(guī)格的湖泊水污染治理委員會，主要負責協(xié)調(diào)湖泊水污染治理中涉及到的不同區(qū)域間、不同部門間、不同行業(yè)間、政府與企業(yè)間、政府與社會間的各種利益關系；解決經(jīng)濟發(fā)展部門的短期目標與環(huán)境保護長期目標之間的矛盾與沖突；制定湖泊水資源保護與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的環(huán)境政策；督促各行業(yè)和部門在制定規(guī)劃時，充分考慮對湖泊的影響等。從國外的經(jīng)驗來看，這種協(xié)調(diào)機構對湖泊水污染治理的有效開展有著非常重要的作用，是實現(xiàn)湖泊水污染協(xié)同治理不可忽視的力量。

（四）加強信息平臺建設，完善湖泊水污染協(xié)同治理的技術支撐體系。信息技術是政府協(xié)同治理的基礎和治理手段，構建一個現(xiàn)代化的信息平臺是實現(xiàn)政府協(xié)同治理的技術保障。在湖泊水污染治理中，信息技術的推廣和運用可以幫助政府部門收集、整理和分析湖泊的水情水質(zhì)數(shù)據(jù)，建立湖泊水污染模擬治理模型，從而為湖泊水污染治理的整體規(guī)劃、管理與決策提供智能化支持。根據(jù)我國湖泊水污染治理信息平臺建設的現(xiàn)狀，首先需要建立和完善一個數(shù)字化和網(wǎng)絡化的湖泊水資源信息數(shù)據(jù)庫，為湖泊水污染協(xié)同治理提供重要依據(jù)。其次，要在統(tǒng)一規(guī)劃和頂層設計的前提下，進一步完善我國的電子政務建設，充分發(fā)揮電子政務在湖泊水污染協(xié)同治理中的積極作用。因此，可以根據(jù)我國湖泊水污染治理信息系統(tǒng)的實際狀況與電子政務發(fā)展水平，以信息資源交換與共享為基本理念，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理湖區(qū)不同地方、不同部門的電子信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的交換與共享，避免“信息碎片化”和“信息孤島”現(xiàn)象，使湖泊水污染治理體系向著多元化、立體化、網(wǎng)絡化、社會化的方向發(fā)展。隨著湖區(qū)地方政府及相關部門之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會之間的溝通變得更加順暢，信息傳遞的及時性和有效性大為提高，信息共享能力極大增強，湖泊水污染協(xié)同治理能力和水平也將得到大幅提升。

參考文獻：

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責任編輯 周 榮