新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)制度探析

張二軍　席志明

摘要：目前農(nóng)村土地所有權(quán)制度還存在不少問題。因此，探討新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)制度，找到現(xiàn)實可行的路徑，挖掘土地潛力，釋放土地價值，可以讓農(nóng)民在新型土地財富的實現(xiàn)中，安全、穩(wěn)定而又可持續(xù)地共享成果。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民；制度；新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號：F301.1 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）01-0054-01

新土改方案仍存有爭議，中央領(lǐng)導(dǎo)層在土地改革上的立場仍未可知，但可以明確任何土地改革都將會循序推進?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨著市場進入不平等、價格扭曲、增值收益分配不公等弊端，規(guī)模生產(chǎn)難以實現(xiàn)，制約和障礙越來越凸顯。因此，探討新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)制度，具有一定的現(xiàn)實意義。

一、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機理

（一）優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)程序

在堅持土地公有制的基礎(chǔ)上，允許土地在農(nóng)戶之間流動，以達到生產(chǎn)要素優(yōu)化組合的目的。土地轉(zhuǎn)讓，可以在本村內(nèi)戶與戶之間進行，也可以跨村、跨鄉(xiāng)轉(zhuǎn)讓。在土地市場發(fā)展充分的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣、掛牌出讓，引入?yún)f(xié)議制。同時，要按照公平、公正、公開的原則建立有序的土地流轉(zhuǎn)程序。實現(xiàn)資源的合理配置與生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，取得最佳經(jīng)濟效益，以達到生產(chǎn)經(jīng)營科學(xué)化，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（二）緩解供求機制

通過“看不見的手”這一市場機制進一步完善土地流轉(zhuǎn)價格形成機制，這樣，農(nóng)民就可以自己方便的分析土地流轉(zhuǎn)前后的利與弊，據(jù)此更好地做出是否進行土地流轉(zhuǎn)的決策。通過市場價格形成機制，協(xié)調(diào)好農(nóng)戶、承包方和村集體三方利益關(guān)系，完善合理的土地流轉(zhuǎn)補償機制。同時，以土地的流轉(zhuǎn)，來加速農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，通過增加農(nóng)民收入的途徑來刺激內(nèi)部需求，改變經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，使過分依賴出口貿(mào)易的外向型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更多地向內(nèi)需型經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

二、進一步發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)

（一）建立多種中介模式

為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供更好中介服務(wù)，要培育和發(fā)展各種類型的市場組織，特別是土地托管公司。健全土地使用權(quán)市場運作的立法、執(zhí)行和仲裁機構(gòu)。為了滿足多方的需要，要分別建立適合不同人群和功能的中介組織，比如有形的中介機構(gòu)，即有固定的場所的中介組織，比如土地投資經(jīng)營公司，土地評估機構(gòu)，土地保險公司，土地銀行，農(nóng)地托管公司等?；蛘邿o形的中介機構(gòu)，即指通過網(wǎng)絡(luò)的平臺建立的中介機制，如各種土地流轉(zhuǎn)交易網(wǎng)站等。

（二）規(guī)范中介機構(gòu)

在土地資源管理部門指導(dǎo)下建立“土地流轉(zhuǎn)委托中心”或“土地信托中心”等中介機構(gòu)，中介機構(gòu)一是負責(zé)接受農(nóng)民委托，將需要流轉(zhuǎn)出的土地資料保存起來，還要建立關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的信息網(wǎng)絡(luò)，及時發(fā)布可流轉(zhuǎn)土地的信息資料，以接受供求雙方相互咨詢，保證溝通供求雙方相互聯(lián)系，從而提高土地流轉(zhuǎn)的成功率。同時，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立農(nóng)村土地承包糾紛聯(lián)合調(diào)處中心，從編制、經(jīng)費上給予保證。規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，依法、及時并準(zhǔn)確地調(diào)解仲裁農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的糾紛，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

三、農(nóng)村土地制度與土地流轉(zhuǎn)市場機制相適應(yīng)

（一）產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)地制度改革要與社會保障制度的改革配套進行，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)、同價。農(nóng)地應(yīng)歸村內(nèi)集體經(jīng)濟組織所有，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村可在政府宏觀指導(dǎo)下進行。同時，通過承包或以有償方式取得的農(nóng)地使用權(quán)的農(nóng)民也應(yīng)有再處置和獲得收益的權(quán)利。

（二）土地建設(shè)用地制度

在農(nóng)村土地流通的進程中，創(chuàng)建信托機制市場化的制度基礎(chǔ)，規(guī)范合理的土地增值收益分配機制，推動農(nóng)村土地建設(shè)用地的改革。首先，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)，嚴(yán)禁農(nóng)地搭車入市，嚴(yán)格保護耕地。同時，構(gòu)建土地收益分配機制。通過建立農(nóng)村集體建設(shè)用地交易中心，促使土地依法流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)過程中，依托市場手段，明確集體建設(shè)用地增值收益用途，改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，完善公共服務(wù)，賦予農(nóng)戶受益權(quán)，實現(xiàn)土地收益的合理分配。

四、創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)村金融體系，完善農(nóng)村金融配套措施

中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵問題是金融服務(wù)的不對稱和嚴(yán)重滯后，面向農(nóng)業(yè)的金融服務(wù)應(yīng)以資本為紐帶，促進協(xié)作與分工。

（一）創(chuàng)新金融工具

創(chuàng)新金融工具，使財富的分配能夠在不同階層的成員之間尋找平衡，使土地資產(chǎn)通過制度安排實現(xiàn)資本化的過程，充分體現(xiàn)金融普惠和資本分享。有利于農(nóng)民克服狹隘地域性的個人局限，豐富人與土地、人與人之間的全面依存、相互補充和促進。融資的需求在農(nóng)村表現(xiàn)得更為突出。

（二）發(fā)展多重金融產(chǎn)品

在農(nóng)村，正規(guī)金融只能滿足約1/3 的資金需求，其余需求依賴民間非正規(guī)金融。因此，發(fā)展農(nóng)村金融應(yīng)鼓勵民間資本的進入，創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村金融體系，實現(xiàn)土地有效流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。只有金融發(fā)展了，抵押、擔(dān)保、信托、貸款等金融活動活躍起來了，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)才能真正發(fā)展。

五、健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制的法律保障

（一）完善相關(guān)立法空白

缺乏必要的法規(guī)和制度，會導(dǎo)致許多矛盾和問題出現(xiàn)，建議圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，對現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)進行重新審查、梳理，對其中相悖的內(nèi)容進行調(diào)整或做出統(tǒng)一的解釋。根據(jù)目前實際情況，應(yīng)該盡快研究制訂并出臺關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的專門法規(guī)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律和政策依據(jù)。另外，對土地流轉(zhuǎn)方式的重新定位。例如，立法對土地承包經(jīng)營的抵押方式的限制應(yīng)有所突破。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法

切實實現(xiàn)土地流通，調(diào)動土地經(jīng)營者的積極性，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，尋找“土地看護人”，當(dāng)前，應(yīng)盡快落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的登記制度，開展農(nóng)村承包土地的確權(quán)、登記和頒證工作。同時，提高村干部素質(zhì)，發(fā)揚民主，甄選優(yōu)秀村干部；做好其科學(xué)文化及思想教育的培訓(xùn)等等。

總之，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)先保障農(nóng)民權(quán)益應(yīng)成“鐵律”。法律和制度應(yīng)當(dāng)貫穿于整個流轉(zhuǎn)的過程中，是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的出發(fā)點和基本依據(jù)，一旦違反了這些原則必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

[責(zé)任編輯：王 鑫]