當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化整體判斷

劉奇洪

人在本質(zhì)上屬于群居動(dòng)物，不喜歡孤獨(dú)，尤其在一個(gè)人是青壯年時(shí)必須到人更多的地方去闖蕩、去尋夢(mèng)，因此，在人類社會(huì)發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)作為人口最為集中的聚落，城鎮(zhèn)化是一種必然。在生產(chǎn)力水平低下時(shí)期，只是由于人類沒法擺脫農(nóng)業(yè)“靠天”狀態(tài)，這就使得人天生的“群居”屬性被壓抑，由此人類在較長(zhǎng)時(shí)期里、在各自區(qū)域“老死不相往來”生活。一旦人類社會(huì)擺脫傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)純粹“靠天”發(fā)展?fàn)顟B(tài)，也就是現(xiàn)代科技稍微“光顧”一下“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民），城鎮(zhèn)化就會(huì)以不可阻擋的速度向前發(fā)展。同時(shí)，在空間布局上以“點(diǎn)”為形態(tài)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)——工業(yè)、服務(wù)業(yè)，其以城（鎮(zhèn)）相伴的自然屬性決定了城鎮(zhèn)化必須要有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為支撐，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大則城鎮(zhèn)規(guī)模大，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)小則城鎮(zhèn)規(guī)模小。

城鎮(zhèn)化可以簡(jiǎn)化為鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口的過程。但不同學(xué)科對(duì)城鎮(zhèn)化有不同的理解，因而城鎮(zhèn)化也就有了不同的表述。所謂人口城鎮(zhèn)化，就是從人口統(tǒng)計(jì)學(xué)角度看，城鎮(zhèn)化水平就是城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诒戎兀瑖?guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的城鎮(zhèn)化水平就是用的這個(gè)指標(biāo)；所謂外觀城鎮(zhèn)化，就是從規(guī)劃學(xué)的角度看，地表外觀由鄉(xiāng)村變?yōu)槌擎?zhèn)，也稱為土地城鎮(zhèn)化；所謂產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化，就是從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，即工業(yè)和服務(wù)業(yè)；所謂人的城鎮(zhèn)化，就是從社會(huì)學(xué)角度看，人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移或人口直接就地由村民變居民，并享有真正的“市民”待遇，融入到城鎮(zhèn)居民社區(qū)，過上真正的城鎮(zhèn)生活。

關(guān)于城鎮(zhèn)化水平

改革開放以來，中國(guó)城鎮(zhèn)人口迅速增加，城鎮(zhèn)化率大幅提高。1978年中國(guó)總?cè)丝?.63億人，其中城鎮(zhèn)人口1.72億人，城鎮(zhèn)化率17.9%；2012年中國(guó)總?cè)丝?3.54億人，其中城鎮(zhèn)常住人口7.12億人，城鎮(zhèn)化率52.57%，相當(dāng)于2011世界城鎮(zhèn)化率平均水平（52.08%）。但這是常住人口城鎮(zhèn)化率。若扣除城鎮(zhèn)非本地戶籍常住人口2.36億人，實(shí)際擁有本地城鎮(zhèn)戶籍人口4.76億人，也就是說，2012年中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化水平只有35.14%（4.76/13.54×100%=35.14%）。然而，無論是35.14%還是52.57%，都不影響對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化所處階段的整體判斷，兩組不同數(shù)據(jù)顯示中國(guó)正處在城鎮(zhèn)化（即城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律“S”曲線的30%—70%加速通道 ）的快速發(fā)展階段。

中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，2002—2012年中國(guó)城鎮(zhèn)化率以平均每年1.355個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均每年增長(zhǎng)2102萬人。2012年中國(guó)城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到52.57%，比2002年上升了13.48個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)人口為71182萬人，比2002年增加了20970萬人；鄉(xiāng)村人口64222萬人，比2002年減少了14019萬人。

又由于中國(guó)地域廣闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致了中國(guó)城鎮(zhèn)化水平區(qū)域差距也十分明顯。就整體而言，中國(guó)目前盡管處于城鎮(zhèn)化加速前期階段（實(shí)際城鎮(zhèn)化水平在30—50%之間），大多數(shù)地區(qū)的城鎮(zhèn)化為集中式城鎮(zhèn)化，即資源（尤其建設(shè)土地）、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施（學(xué)校、醫(yī)院、文化娛樂等）、人才、資本向高等級(jí)城鎮(zhèn)集中的城鎮(zhèn)化，但也有一些地區(qū)尤其是長(zhǎng)三角、珠三角等城市群地區(qū)，已進(jìn)入到城鎮(zhèn)化加速后期階段（實(shí)際城鎮(zhèn)化水平在50—70%之間），城鎮(zhèn)化為分散式城鎮(zhèn)化，即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的城鎮(zhèn)化。2011年中國(guó)東部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化水平61.0%，中部和西部常住人口城鎮(zhèn)化水平分別為47.0%、43.0%，與2010年相比，東中西分別上升1.1、1.7和1.6個(gè)百分點(diǎn)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，中西部地區(qū)近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，但與東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平差距仍然較大。至2011年底，城鎮(zhèn)人口比重超過50%的省份已達(dá)15個(gè)，湖北、山東、海南三省首次超過50%；繼上海市、北京市之后，天津市城鎮(zhèn)人口比重2011年首次超過80%。

關(guān)于城鎮(zhèn)化質(zhì)量

中國(guó)的城市數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，形成了若干個(gè)具有國(guó)家和國(guó)際影響力的城市群。不包括港澳臺(tái)，1978年中國(guó)城市總數(shù)只有193個(gè)，2012年增加到657個(gè)。2011年中國(guó)6.9億城鎮(zhèn)人口中的71.6%生活在城市中，1.59億外出農(nóng)民工中約82%在縣級(jí)市及以上城市就業(yè)。1978—2012年超過100萬人口的城市由29個(gè)增加到125個(gè)，建制鎮(zhèn)由2173個(gè)增加到19881個(gè)，幾十個(gè)城市群已經(jīng)形成或正在形成。2012年，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群以3%左右的國(guó)土面積，集聚了13%左右的人口，創(chuàng)造了36%左右的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。

但由于不同戶籍者所享有權(quán)益不同，“同城人不同權(quán)”使得常住人口城鎮(zhèn)化水平存在較高“水分”。例如，2012年廣東省深圳、東莞兩市常住人口分別為1054.74萬人、829.23萬人，但沒有兩市戶籍常住人口所占比重分別高達(dá)72.73%、77.45%；2012年江蘇省昆山市常住人口195.52萬人，但沒有昆山戶籍常住人口所占比重62.27%。由此可見，一些城市雖然統(tǒng)計(jì)上所反映的人口城鎮(zhèn)化水平很高，但相當(dāng)部分人并沒有享受戶籍人口“市民待遇”，不僅在醫(yī)療、子女教育、就業(yè)等方面無法享受公平待遇，甚至在購買住房和汽車上牌照等方面也存在嚴(yán)重歧視現(xiàn)象，形成了所謂的“半城鎮(zhèn)化”。

問題的關(guān)鍵在于，這種“夾生”城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的“半城鎮(zhèn)化”人口至今仍在擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年“半城鎮(zhèn)化”人口數(shù)字是1.61億，當(dāng)時(shí)中國(guó)城市化率為45.68%，常住人口城鎮(zhèn)化與戶籍人口城鎮(zhèn)化之差為12.4個(gè)百分點(diǎn)；但到了2012年，“半城鎮(zhèn)化”人口數(shù)字是2.36億，常住人口城鎮(zhèn)化與戶籍人口城鎮(zhèn)化之差為17.4個(gè)百分點(diǎn)。

關(guān)于城鎮(zhèn)化問題

一是產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化脫節(jié)。對(duì)于中國(guó)大部分地區(qū)而言，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的結(jié)果，工業(yè)化是“因”，城鎮(zhèn)化是“果”，且城鎮(zhèn)化與工業(yè)化演變軌跡幾乎重疊，因此，真正可持續(xù)的城鎮(zhèn)化也是伴隨產(chǎn)業(yè)演變的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化既要良性互動(dòng)，又要同步發(fā)展。但是，進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著城鎮(zhèn)商品住房成為城鄉(xiāng)居民最大市場(chǎng)需求后，以房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心的土地城鎮(zhèn)化不斷加速并成為遙遙領(lǐng)先于產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和人的城鎮(zhèn)化“先行軍”。一方面，一些主要依靠房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的三、四線城市，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化乏力現(xiàn)象，一些有城無業(yè)、有城無人的“新城”也紛紛被媒體以“鬼城”而冠之；另一方面，北京、上海等特大城市周邊區(qū)域所開發(fā)的超大規(guī)模樓盤，也由于沒有產(chǎn)業(yè)支撐所形成的“臥城”，與主城之間形成了每天“潮汐式”人流格局，導(dǎo)致了北京、上海等特大城市的“大城市病”——房?jī)r(jià)高、交通堵、空氣差、淡水缺等問題。

二是城鎮(zhèn)化沒有建立在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)上。城鎮(zhèn)化以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，但衡量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一要看非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值所占比重，二要看非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)所占比重。在2012年所反映的中國(guó)三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成指標(biāo)中，雖然非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)）增加值所占比重接近90%，但非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)所占比重只有2/3不到，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)所占比重超過了價(jià)值（增加值）所占比重23.5個(gè)百分點(diǎn)。這說明中國(guó)的工業(yè)化并不是在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)上的工業(yè)化；同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，使得城鎮(zhèn)化成為“城鄉(xiāng)割裂發(fā)展”的城鎮(zhèn)化。

三是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)。“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)是進(jìn)城農(nóng)民既不能平等享有市民權(quán)利，又不能割斷與土地、宅基地以及與原農(nóng)村集體的聯(lián)系?？偢釉谟陂L(zhǎng)期執(zhí)行的城鄉(xiāng)分割的二元體制?！鞍氤擎?zhèn)化”減少了城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)的政府即期成本，而增加了農(nóng)民工市民化成本?！鞍氤擎?zhèn)化”解決的僅僅是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的城鎮(zhèn)化，而非人的城鎮(zhèn)化。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)入中后期階段和城市綜合實(shí)力的增強(qiáng)，“半城鎮(zhèn)化”對(duì)城鎮(zhèn)常住人口中本地戶籍與非本地戶籍之間二元關(guān)系以及城鄉(xiāng)關(guān)系的扭曲和對(duì)城鎮(zhèn)和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展負(fù)面影響將越來越凸顯出來。隨著中國(guó)工業(yè)化的升級(jí)和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，勞動(dòng)力的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，由對(duì)體力型的勞動(dòng)力旺盛需求，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)技能型勞動(dòng)力的需要，進(jìn)城農(nóng)民基本上是體力型的勞動(dòng)力，盡管出現(xiàn)就業(yè)機(jī)會(huì)，但進(jìn)城農(nóng)民越來越難于難找到適合工作，而由于長(zhǎng)期在外漂泊，農(nóng)村只能成為一種回憶。

四是土地制約凸現(xiàn)。當(dāng)前土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，2000年至2010年間，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)61.6%，高于城鎮(zhèn)人口46.1%的增長(zhǎng)水平。東部一些地方已經(jīng)到了無地開發(fā)的地步，西部則選擇移山填溝，人為造地來發(fā)展工業(yè)。一方面，土地制約幾乎成為地方政府眾口一詞的阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵要素，而另一方面，城鎮(zhèn)人口密度開始不斷下降，也是在2000—2010年間，城鎮(zhèn)人口密度由8500人/平方公里降至7700人/平方公里，特別是許多地方開發(fā)區(qū)和新城、新區(qū)，由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、人口集聚能力不足，甚至出現(xiàn)了大范圍“鬼城”現(xiàn)象。中國(guó)是以山地高原為主的國(guó)家，宜居土地只占陸地國(guó)土面積的19%，人均耕地僅為世界平均水平40%。本來城鎮(zhèn)化集約了人口，可耕作的土地因此可以增加，但是現(xiàn)實(shí)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中占用國(guó)土空間過多，基本農(nóng)田和優(yōu)質(zhì)耕地減少過多、過快，挖山、填水過濫，這樣下去，不僅威脅國(guó)家糧食安全，而且會(huì)破壞國(guó)家生態(tài)安全。

五是就業(yè)難結(jié)構(gòu)變異。20世紀(jì)70年代末和80年代初，中國(guó)就業(yè)問題的難點(diǎn)主要是返城知青，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978—1980年平均每年的城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)為546萬，其中，1979年達(dá)到了567.6萬人，為此，1979年7月20日國(guó)家勞動(dòng)總局負(fù)責(zé)人對(duì)《人民日?qǐng)?bào)》記者發(fā)表談話，宣布1978年全國(guó)安置上山下鄉(xiāng)和支邊知青255萬人，1979年計(jì)劃安置395萬人就業(yè)，這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于“文化大革命”10年就業(yè)人數(shù)的總和。到了20世紀(jì)90年代，國(guó)企改革深化和減員增效，使得下崗人員再就業(yè)矛盾突出；同時(shí)，隨著農(nóng)村越來越多富余勞動(dòng)力進(jìn)城，農(nóng)民工就業(yè)也成為城鎮(zhèn)就業(yè)的一大難題。近年來，城鎮(zhèn)就業(yè)問題出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的變化，主要難點(diǎn)集中在兩個(gè)方面，一是大學(xué)畢業(yè)生，據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)普通高校畢業(yè)生規(guī)模達(dá)到699萬人，比2012年增加19萬人，達(dá)到了歷史新高點(diǎn)，并且將持續(xù)若干年維持在高位狀態(tài)；二是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的第二代，已經(jīng)占進(jìn)城務(wù)工人員的60%以上，他們有的很小就進(jìn)了城，有的則出生在城里，人生大部分時(shí)間在城市中工作、生活并繳納稅賦，卻不能完全享受與城市居民大體相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)和就業(yè)保障、就業(yè)機(jī)會(huì)。目前，1億以上的第二代農(nóng)民工群體，在遙遠(yuǎn)的老家基本沒有承包地和宅基地，自身也沒干過農(nóng)活，不愿意回農(nóng)村，如果就業(yè)出現(xiàn)問題，則不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更會(huì)引發(fā)社會(huì)問題。

（作者為河海大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任、中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)專職研究員）