公物權(quán)理論視角下我國住房保障制度之反思

余睿

摘 要：近十年來，我國房地產(chǎn)市場的調(diào)控目標(biāo)屢屢落空。這表明，單純地以商品房價格為視角，粗暴地以行政干預(yù)為手段，只會使人民的安居夢想漸行漸遠(yuǎn)。黨的十八大報告提出：“要建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理”。這為我們指明了今后住房改革的方向。但現(xiàn)行的住房保障制度仍存有較多缺陷，需要在公物權(quán)理論視角下加以必要修正，方能對實現(xiàn)“居者有其所”的安居中國夢有所期待。

關(guān)鍵詞：公物權(quán)理論；住房保障制度；房地產(chǎn)調(diào)控；公租房

中圖分類號：923.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）01-00100-06

一、反思的緣起：中國房地產(chǎn)市場調(diào)控的“十年之惑”

2003年至今的十年間，伴隨城市建設(shè)腳步的加快與公房貨幣化改革的實施，國人的住房需求日趨增長，大量資金涌入房地產(chǎn)開發(fā)市場，剎那間，各種商品房如雨后春筍般聳立在人們眼前，而高檔住宅樓、寫字樓更是鱗次櫛比。盡管城市發(fā)展的蓬勃生機(jī)讓我們?yōu)橹畾g欣，但同時我們也發(fā)現(xiàn)，新的困惑已悄然形成：當(dāng)國人享受了近半個世紀(jì)的公共福利住房政策已“無可奈何花落去”之時，商品房價格卻正以火箭般的加速度與國人的承受能力漸行漸遠(yuǎn)。

受制于“有恒產(chǎn)者有恒心”的中國傳統(tǒng)思維影響，房改政策實施后，購買商品房被國人視為實現(xiàn)安居的唯一途徑。政府也將滿足購買商品房的社會期待作為打破安居困局的努力方向。于是，我國自2003年出臺《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔2003〕18號）開始，踏上了國家對房地產(chǎn)市場調(diào)控的十年漫漫長路，不斷試圖通過控制商品房價格來實現(xiàn)國人的安居夢想。隨后的“國八條”、“國六條”、“國四條”、“國十條”、“新國八條”，以及最近出臺的“國五條”，都體現(xiàn)了國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策不斷更新。然而，除2008年末至2009年因世界金融危機(jī)引發(fā)的市場自發(fā)性調(diào)整以外，中國的房地產(chǎn)市場始終處于“越漲越調(diào)、越調(diào)越漲”的怪圈之中。在質(zhì)疑調(diào)控的有效性之余，一個更大的疑惑也隨之而生：即便中國商品房價格確經(jīng)調(diào)控步入下行軌跡，就一定能夠滿足人民的安居需求嗎？

實際上，無論商品房價格的未來走向是繼續(xù)大漲、維持高位抑或快速下行，對于普通公眾都并非利好。畢竟十年來房價的持續(xù)高位運作已經(jīng)給社會各階層尤其是中產(chǎn)階層帶來了巨大壓力。一旦進(jìn)入快速下滑的軌道，將不可避免的帶來各種不容忽視的社會問題。首先，房價的下跌將給目前數(shù)量巨大的“房奴”帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，畢竟，他們在背負(fù)著巨額銀行貸款利息的同時又將面臨“房產(chǎn)貶值”的壓力；其次，房地產(chǎn)價格一旦步入持續(xù)下降軌道，將導(dǎo)致整個社會抱著“買漲不買跌”的心態(tài)陷入到無止境的觀望態(tài)度之中，市場低迷的同時，人民更加“不敢買房”；再次，房地產(chǎn)價格的下泄，將給中國原本就較為脆弱的金融秩序和經(jīng)濟(jì)秩序帶來巨大沖擊，次貸風(fēng)險將如同一把高懸頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍，給我們來之不易的經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定帶來嚴(yán)重威脅；最后，房價即使是從高位下跌，仍然偏離了現(xiàn)有的人民平均生活水平，加之恐慌心理的影響，不難預(yù)見的是，國民仍舊無法實現(xiàn)安居樂業(yè)。

當(dāng)中國房地產(chǎn)市場調(diào)控陷入兩難之境地，人民渴望安居的呼聲又日趨高漲之時，各級政府所扮演的調(diào)控者角色卻更顯尷尬。在我國，城市土地專屬國家所有，國家對于這種不可再生的自然資源長期以來采取較為嚴(yán)格的控制措施。因此，自從土地出讓市場化以來，土地出讓方式就備受政府和市場的關(guān)注。2004年3月，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)行監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定自2004年8月30日以后，各地政府不得再采用協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營性土地使用權(quán)，國有土地使用權(quán)必須以公開招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式進(jìn)行。與原有以協(xié)議為主的土地轉(zhuǎn)讓方式相比，“招拍掛”在一定程度上遏制了腐敗尋租行為，凈化了土地市場，但是其存在的問題也日益明顯。其中最為突出的便是囤地與圈地現(xiàn)象的并行。由于土地資源的稀缺，各地政府均采取了地方土地儲備中心制度，由此控制城市土地使用權(quán)的出讓幅度。這種“控制”手段往往成為地方政府囤積土地的合法權(quán)力來源。而在房地產(chǎn)開發(fā)商看來，土地?zé)o疑是房地產(chǎn)開發(fā)的生命基石。為了獲取可持續(xù)的開發(fā)利潤，對于任何可能出現(xiàn)的土地競標(biāo)，無論是否目前開發(fā)所需，開發(fā)商都會竭盡所能，以高價競得“圈地”機(jī)會。由此，一方面是城市土地的需求旺盛，開發(fā)商圈地成風(fēng)；而另一方面則是政府過度的壓縮供給，囤積土地待價而沽。由此促成城市土地使用權(quán)出讓價格的一路狂飆。盡管2007年全國土地市場開始了全面的整頓，亦難以遏制國內(nèi)土地市場異?；钴S的勢頭。各地土地交易價格大幅上漲，全國“地王”記錄被頻頻刷新。高起的房價所帶來的利潤期待空間，成為了開發(fā)商敢于應(yīng)對后期高昂地價成本的勇氣來源。

作為調(diào)控者的各級政府的尷尬身份還不限于此，在社會公眾對房地產(chǎn)開發(fā)商牟取暴利之行徑怨聲不斷的背后，政府同樣是房地產(chǎn)利益鏈條中不可或缺的身影。在中國房地產(chǎn)調(diào)控的過程中，各級地方政府是以一種雙面角色存在的。一方面，政府是日趨高漲的城市房地產(chǎn)市場的受益者。通過城市土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，各地政府也成為近十年來中國商品房價格井噴的最直接獲益者，大量土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的收益、涉及房地產(chǎn)的各項稅收成為了政府堅實的財政來源，甚至在一些地區(qū)已經(jīng)取代了工商業(yè)稅收成為最主要財政資金來源。另一方面，政府又不得不扮演著房地產(chǎn)市場規(guī)制者的角色，通過各種政策與手段來對商品房價格進(jìn)行調(diào)控。這注定了地方政府無法真正實現(xiàn)行政法治理念所倡導(dǎo)的“避免偏私”。更為重要的是，在市場經(jīng)濟(jì)中，政府原本就不宜采取過度的行政干涉手段來妨害市場競爭的存續(xù)與價值規(guī)律的運行。因此，十年來的調(diào)控效果已經(jīng)清晰表明，盡管在打壓投機(jī)資本方面取得了一定的成效，但政府若不徹底擯棄上述雙重身份，不尊重市場規(guī)律，單純以行政手段粗暴打壓商品房價格，是不會形成長效機(jī)制的。最終，要么是調(diào)控手段受到市場的強烈排斥而不了了之，要么反倒成為催漲房價的“幕后推手”。endprint

總之，如果單純依靠商品房價格調(diào)控來迎合國人的“恒產(chǎn)”追求，只會使“居者有其所”的安居夢想漸行漸遠(yuǎn)。唯有另辟蹊徑，方能有所期待。

二、公物權(quán)理論對建立住房保障制度的啟示

（一）公物權(quán)理論新視角的引入

十年的商品房價格調(diào)控未能對國民之安居期待提供助益，“購買商品房乃實現(xiàn)安居的唯一途徑”之觀念遭受現(xiàn)實拷問，安居目標(biāo)的旁落呼喚以“有房住”取代“有住房”的新型住房保障模式的出臺。值得欣喜的是，目前，以構(gòu)建公共住房保障體制來滿足民生所需的執(zhí)政理念已被逐步融入到黨和國家的一系列執(zhí)政方略中。2013年10月，習(xí)近平同志在主持中共中央就加快推進(jìn)住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)第十次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，是滿足群眾基本住房需求、實現(xiàn)全體人民住有所居目標(biāo)的重要任務(wù)，是促進(jìn)社會公平正義、保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求?！庇纱?，一個讓老百姓買得起房、住得起房的新的住房模式呼之欲出。我們也需要新的視角來審視中國的市場調(diào)控與住房制度。

行政法中的公物權(quán)理論，已經(jīng)歷了近百年的發(fā)展，“公物調(diào)整著人們?nèi)粘Ｏ硎艿拇罅啃姓o付，是范圍最廣泛的一個國家生存照顧領(lǐng)域”[1]。在大多數(shù)法治發(fā)達(dá)國家，公物權(quán)理論已形成了較為成熟的體系。在此理論支撐下構(gòu)建的公共住房保障制度，由于體現(xiàn)了以公共給付來消弭市場剛需的“以疏代堵”思想而被廣泛接受，進(jìn)而為各國遏制房產(chǎn)過熱，控制市場泡沫、實現(xiàn)國民居有其所做出了巨大的貢獻(xiàn)。

公物權(quán)以公物的存續(xù)為前提。行政法中的公物也稱之為行政公產(chǎn)或公共財產(chǎn)，是指“為滿足公用目的需要，依據(jù)公法規(guī)則確立的，供公眾使用或受益的財產(chǎn)”。[2]普遍認(rèn)為，國有自然資源、公共設(shè)施及各種涉及社會保障的公共產(chǎn)品，都屬于公物的范疇。公物權(quán)則是基于公物的設(shè)置、流轉(zhuǎn)所形成的各種權(quán)利（力）形態(tài)。與私法領(lǐng)域的財產(chǎn)權(quán)不同，公物的財產(chǎn)權(quán)屬構(gòu)成較為復(fù)雜，包括了私法權(quán)利、公法權(quán)力以及公法權(quán)利三種權(quán)屬內(nèi)涵。首先，以國家所有權(quán)為基礎(chǔ)形成公物所有權(quán)，與私人財產(chǎn)所有權(quán)一起受到民事物權(quán)制度的平等一體保護(hù)；其次，以行政權(quán)為基礎(chǔ)形成公物的支配權(quán)，由政府行政機(jī)關(guān)對公物行使占有、維護(hù)與分配等公法權(quán)力；最后，以公民分享權(quán)為基礎(chǔ)形成公物的利用權(quán)，由社會公眾對公物尤其是公共產(chǎn)品行使分享、利用和受益的公法權(quán)利。公物權(quán)具有極大的公益性特征，這一特征的核心涵義有二：其一，政府應(yīng)當(dāng)以公共利益為標(biāo)準(zhǔn)，豐富公物供給的形態(tài)，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的深度和廣度，嚴(yán)禁利用公物牟利；其二，政府應(yīng)當(dāng)最大限度利用公物來滿足公眾廣泛性、普惠性、持續(xù)性的分享期許。那么，在公物權(quán)理論的指引下觀察我國現(xiàn)有的住房保障模式，會帶來哪些新的啟示呢？

（二）公物權(quán)理論視角下的新觀察

借助公物權(quán)理論的視角，能夠幫助我們對當(dāng)前中國的住房保障制度、土地利用制度、房地產(chǎn)調(diào)控制度及政府職能定位進(jìn)行如下全景性的觀察：

第一，土地作為一種稀缺的國有自然資源，屬于公物的范疇。在私有制國家，土地可以成為私人所有權(quán)交易的標(biāo)的。而在公有制經(jīng)濟(jì)制度下，除集體組織以外，城市公民并無獲得土地所有權(quán)的其他途徑。因此國有土地作為全民所有的財產(chǎn)就應(yīng)當(dāng)為全體社會成員所共同分享。土地使用權(quán)出讓也不能被看作像礦產(chǎn)、水域等其他自然資源那樣僅具有單純的國有經(jīng)營性資產(chǎn)屬性，畢竟公民可以不依賴于礦產(chǎn)、水域和灘涂，但必須依賴于土地方可安居樂業(yè)。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是將原本供公眾利用的公物通過特許獨占使用的方式而發(fā)生的價值轉(zhuǎn)換。那么當(dāng)土地被政府以出讓使用權(quán)的方式轉(zhuǎn)化為開發(fā)商或者購房人的特許獨占使用之后，實際上是在以排斥其他社會成員平等分享土地的權(quán)利來換取土地收益金。那么，這筆收入就理所應(yīng)當(dāng)?shù)挠糜趯ζ渌鐣蓡T居住條件的合理補償。換言之，政府不應(yīng)當(dāng)是土地收益的唯一受益權(quán)人，同時也應(yīng)當(dāng)是土地這種公物的支配人和分配者。政府應(yīng)當(dāng)將土地收益所得的財富以其他適當(dāng)?shù)姆绞絹矸床附o其他未獲得獨占使用的社會成員，或者至少在填補其他公共服務(wù)所需之財政開銷不足之后，將這筆受益的部分轉(zhuǎn)換為可供其他公民分享的公物方式來達(dá)到補償之目的。

第二，公民作為土地收益金的受益權(quán)人，享有通過合理與合法的途徑分享這筆財富的公法權(quán)利。相應(yīng)的，政府也承擔(dān)著滿足人民分享期待的行政職責(zé)。政府應(yīng)當(dāng)以住房保障者的角色，通過各種住房保障性質(zhì)的公物供給，來達(dá)到對那些無法通過自購商品房滿足居住條件群體的必要幫扶，從而實現(xiàn)公眾最基本的安居需要。換言之，如果說政府作為調(diào)控者的角色對房地產(chǎn)市場的干預(yù)是一種權(quán)力身份，那么在以公共住房保障供給者的角色存在時，所強調(diào)的反而是一種義務(wù)或職責(zé)的身份。由此，我們并不能強求政府一定要抹煞價值規(guī)律和市場競爭來強行限制商品房價格，但我們卻能夠要求政府履行住房保障義務(wù)進(jìn)而實現(xiàn)公民對基本住房保障需求的公法權(quán)利。

第三，在中國住房制度改革的背景下，過分膨脹的商業(yè)房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)形成了一把雙刃劍，商品房價格的虛高與人民對住房安居的渴望背道而馳，以政府的權(quán)力大棒來打擊房地產(chǎn)市場將會形成另一種恐慌與危機(jī)。更為重要的是，在人民被迫承受著巨大的住房經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的同時，地方政府的利益涌動已經(jīng)成為房地產(chǎn)高速發(fā)展進(jìn)程的始作俑者與直接獲益人。古老的自然公正原則所要求的“任何人都不能成為審判自己的案件的法官”已經(jīng)為我們敲響警鐘，如果無法割裂地方政府與房地產(chǎn)開發(fā)之間的裙帶關(guān)系，人民就顯然不能指望依靠政府對商品房價格的控制來獲得真正的安居。按照公物權(quán)理論，公物所有權(quán)人不限于國家，在集體財產(chǎn)甚至個人財產(chǎn)上都有設(shè)立公物之可能。因而，一個可資借鑒的割裂上述裙帶關(guān)系的舉措，便是打破以國有土地作為保障性住房用地唯一供應(yīng)源的局面，以期阻斷政府在出讓國有土地過程中的利益關(guān)聯(lián)。

（三）對現(xiàn)有住房保障制度的新審視

我國現(xiàn)有的住房保障模式是以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房為主線的。從受益人的惠及面來看，廉租房主要是面對城市住房困難的貧困家庭，經(jīng)濟(jì)適用房則是面對城市低收入家庭。然而，這種現(xiàn)行的供給方式存在較為明顯的缺陷。endprint

首先，廉租房由于租金低廉，因此必然會受到房源的限制，如果僅依靠政府以國家財政來供給土地和修建廉租房，將給政府背負(fù)上較重的財政壓力。同時，由于貧困人群的收入水平增幅有限，一般很難在短期內(nèi)具備購買商品房的經(jīng)濟(jì)能力，故廉租房的換手率較低。換言之，廉租房無法滿足更大范圍人群的反復(fù)使用，無法實現(xiàn)公物利用權(quán)的廣泛性、普惠性價值追求，也就無法通過這一保障措施對房地產(chǎn)市場形成實質(zhì)性的調(diào)控影響。此外，現(xiàn)有的廉租房還存在諸如住房條件較差、保障手段單一、社區(qū)隔離現(xiàn)象嚴(yán)重等問題[3]。

其次，對于經(jīng)濟(jì)適用房而言，這種住房保障模式是以所有權(quán)的轉(zhuǎn)移來完成公物給付的。也同樣存在類似廉租房制度所帶來的的諸多問題。如政府負(fù)擔(dān)過重，房源選址不當(dāng)、供給資源有限等[4]。另一方面，這種住房保障模式是以一次性消耗社會有限資源為代價的，只能滿足一小部分人群的一次性需求。過高的市場交易規(guī)制成本同樣阻礙了購房者由經(jīng)濟(jì)適用房向商品房的流轉(zhuǎn)。不僅如此，隨著普通商品房價格的高位運作，經(jīng)濟(jì)適用房的價格也一路水漲船高，加之現(xiàn)有的監(jiān)管手段并非嚴(yán)謹(jǐn)，其結(jié)果要么造成原本就不富裕的低收入家庭在購房后生活質(zhì)量嚴(yán)重下降，要么由于低收入家庭無法承擔(dān)購房經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而被其他并不符合購買條件的特權(quán)群體享用，出現(xiàn)諸如開著寶馬買經(jīng)濟(jì)適用房的荒誕場景[5]。

最后，無論是廉租房還是經(jīng)濟(jì)適用房，都存在著惠及面過于狹窄的問題。除了對貧困家庭和高收入家庭的界定較為明確以外，低收入家庭、中等收入家庭相互之間的界限并不明顯。而現(xiàn)有住房保障模式的惠及面集中于貧困和低收入家庭，將使得大量介于高收入與低收入之間的中等收入家庭不得不直面高昂的商品房價格。不容忽視的是，這些中等收入家庭在購買了昂貴的商品房成為“房奴”之后，其生活水平實際上已經(jīng)降至低收入家庭的標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，在公物權(quán)理論的指引下，為廣大社會成員提供公共住房保障成為政府不可推卸的法定職責(zé)。從國外住房保障制度的實踐來看，政府所承擔(dān)的公共住房保障性給付的深度與廣度，與該國之商品房價格指數(shù)及其穩(wěn)定程度密切相關(guān)。可見，對待現(xiàn)有的房地產(chǎn)市場的正確態(tài)度應(yīng)當(dāng)是“宜疏不宜堵”。與其通過那些沒有實際效果的調(diào)控政策與空洞的承諾來“欲蓋彌彰”，倒不如建立一個全新而科學(xué)的公共住房保障體系來給需求過于旺盛的房地產(chǎn)市場降溫。這并非是舊有全民福利住房政策的“復(fù)辟”和“倒退”，而是對政府角色的重新定位，是政府職能的應(yīng)然回歸。公共住房保障體系一方面將成為商品房市場無法實現(xiàn)的公眾基本需求之有益補充，防止在社會財富二次分配過程中的馬太效應(yīng)。另一方面將緩解人民對商品房市場的過分依賴，幫助過熱的商品房經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高位之后的“軟著陸”。從而真正實現(xiàn)當(dāng)代政府以人為本，有所為有所不為的服務(wù)型行政理念。

三、公物權(quán)理論視角下住房保障制度的完善

寄希望于完全依賴國家公物給付來實現(xiàn)全民安居，與寄希望于完全依賴房地產(chǎn)市場來實現(xiàn)安居一樣不現(xiàn)實，前者更可能導(dǎo)致向舊有的全民福利住房制度的全面倒退！公共住房保障體系只是對商品房市場的有限補充與疏導(dǎo)，其潛在目的是引導(dǎo)商品房價格處于一個較為合理的區(qū)間之中，滿足不同收入人群的不同需求，實現(xiàn)無縫鏈接。但在商品房價格仍處于高位運行之際，如何實現(xiàn)對不同社會階層住房需求的持續(xù)性、長效性滿足呢？這需要我們轉(zhuǎn)變固有的思維，從公物權(quán)的視角對現(xiàn)有住房保障模式進(jìn)行必要的修正。

（一）住房保障模式中普惠性視角的轉(zhuǎn)換

在公物權(quán)理論中，人民平等的享有對公物供給分享的公法權(quán)利，這種權(quán)利行使的前提是公民無法僅依靠自我努力實現(xiàn)的利益需求，體現(xiàn)了人民對國家的依賴和國家對人民的幫扶。通過上述分析我們發(fā)現(xiàn)，以目前商品房的高位運作，能夠承擔(dān)現(xiàn)有房價卻并不會因此降低生活水準(zhǔn)的只有為數(shù)不多的高收入階層。低收入階層本來就無法在短期內(nèi)購買商品房。由此，昂貴的商品房價格就由中等收入階層無奈的承擔(dān)下來，即所謂的“剛性需求”。事實上，中等收入階層的家庭還應(yīng)被進(jìn)一步細(xì)分為兩個群體，一類為需要改善住宅環(huán)境的群體，這個群體大多都已經(jīng)擁有至少一套住房，只是需要通過購買更大更好的商品房來改善居住條件，現(xiàn)有的商品房價格對于這一群體的壓力并不大，畢竟通過出售原有的住房，可以抵消部分的新購商品房價款。另一類則是城市中大量存在的無房中等收入群體。這部分群體較為年輕，且原本就沒有住房，只能租房以獲得棲身之所。當(dāng)面臨著婚姻、育兒、事業(yè)所帶來的對住房的迫切需要，加之房屋租金的不斷上揚，迫使這部分人群不得不去購買商品房。值得注意的是，當(dāng)商品房價格處于較為合理的區(qū)間時，以這一人群的收入水平，依靠自力更生來購買商品房原本不會給他們帶來過重的負(fù)擔(dān)。然而，在目前商品房價格增幅遠(yuǎn)超收入增幅水平的境地下，這部分人群就成為了社會中最為尷尬的群體。首先，他們無法滿足廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的給付對象標(biāo)準(zhǔn)，被拋棄在住房保障體系之外。其次，日趨高漲的租金給他們帶來了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使其萌生租房不如買房的無奈之念。最后，婚姻、工作等對住房的應(yīng)然需要接踵而至，原本經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就很薄弱的他們不得不考慮通過親人的資助加上商業(yè)貸款的方式來購買商品房，被迫披上“房奴”的外衣，生活水平大幅下降。

由于未能給予上述第二種中等收入無房家庭以必要的緩沖，迫使他們在事業(yè)起步之初就不得不面對住房問題。在欠缺公共住房保障的情況下，被迫接受高昂的商品房價格，造成自己以及親人沉重的經(jīng)濟(jì)壓力。恰恰是這樣一個龐大的剛需群體，形成了商品房市場中巨大的購買力，從而與房地產(chǎn)商、投機(jī)者一起促成了中國21世紀(jì)以來商品房價格的一路飆漲。與房地產(chǎn)商和投機(jī)者的牟利心態(tài)截然不同，這一群體所代表的是更多的彷徨與無奈。所以，在對公共住房保障體系的修正中，我們首要的任務(wù)就是給予這個被遺忘的群體以高度的關(guān)注，只有將他們納入到住房保障的惠及面中，賦予他們主張住房保障的公法權(quán)利，給予他們獨立承擔(dān)買房負(fù)擔(dān)之前的必要緩沖空間，方能從本質(zhì)上緩解“剛需”，緩和房地產(chǎn)市場過度膨脹的局面，引導(dǎo)商品房價格的理性回歸。endprint

（二）住房保障體系中“恒產(chǎn)”思想的轉(zhuǎn)變

“恒者有恒產(chǎn)”是中華民族長期以來的固有思想，幾千年來，國人對自有住房的追求始終未曾平息。這種思想本身似乎并無可詬病之處，畢竟“人格本質(zhì)上就是物權(quán)，有財產(chǎn)，才有人格！”[6]可是，在住房保障體系之中，如果仍然遵循著這種思想，就無法實現(xiàn)人民分享住房保障資源的持續(xù)性和廣泛性。歸其緣由，在“恒產(chǎn)”思想的束縛下，所有權(quán)始終與使用權(quán)形影不離，似乎只有所有權(quán)的獲取才能映射使用權(quán)的滿足。然而，一個淺顯的道理在于，所有權(quán)的獲取成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于使用權(quán)。不動產(chǎn)是以土地這種不可再生的公共資源為基礎(chǔ)的，不動產(chǎn)所有權(quán)人對土地的獨占使用，必然會導(dǎo)致公共資源的不斷消耗。目前的商品房價格，對有一定承受能力的中產(chǎn)階層尚已構(gòu)成巨大的壓力，即便是從經(jīng)濟(jì)適用房來看，低收入家庭為了獲得經(jīng)濟(jì)適用房所有權(quán)，不得不傾囊而出，導(dǎo)致其他生活水準(zhǔn)的嚴(yán)重下降。此外，土地資源的有限性，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)適用房的惠及范圍，由此產(chǎn)生千軍萬馬爭搶經(jīng)濟(jì)適用房的局面。因此，經(jīng)濟(jì)適用房這種以所有權(quán)交換為主的住房保障模式已受到學(xué)界廣泛的詬病[7]。

我們必須清醒的認(rèn)識到，住房保障制度的目標(biāo)是滿足人民的安居需求，這種需求從本質(zhì)上是指受惠及人群對公共房屋的居住利用而非所有權(quán)取得。可以預(yù)見的是，如果經(jīng)濟(jì)適用房的所有權(quán)人今后具備了購買商品房的能力，或者成為遺產(chǎn)，那么私人所有權(quán)的存在終將阻礙經(jīng)濟(jì)適用房這種公物繼續(xù)發(fā)揮公用價值。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在公共住房保障體系中運用公物權(quán)理論中所有權(quán)與使用權(quán)相互分離的二元化思路，一方面持續(xù)減少經(jīng)濟(jì)適用房這種不可持續(xù)的住房保障模式，另一方面則應(yīng)當(dāng)逐步增加不附帶所有權(quán)轉(zhuǎn)換的租賃保障性住房的供給，實現(xiàn)公眾居有其所的基本需求。

（三）住房保障體系中資源與給付手段的擴(kuò)張

在過去的全民福利分房制度中，主要承擔(dān)公物給付責(zé)任的是各級政府，給付的方式也主要依靠政府財政來實現(xiàn)。由于這種植根于計劃經(jīng)濟(jì)年代的單一體制給國家財政帶來的龐大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而引發(fā)了中國住房制度的深刻變革。那么，在我們思考以新的公共住房保障體系來滿足人民安居的過程中，就不能重蹈覆轍。公物權(quán)理論中所有權(quán)與使用權(quán)相互分離的二元化思路，同樣能夠應(yīng)用于住房保障資源獲取這一問題中。國家所有權(quán)并非公物的唯一來源，私人所有權(quán)和集體所有權(quán)狀態(tài)下的不動產(chǎn)，依法經(jīng)由行政程序確認(rèn)，同樣可能成為供公眾利用的保障性住房來源。在今后的改革中，應(yīng)當(dāng)允許出現(xiàn)以私人出資并負(fù)責(zé)管理的保障性住房，以國家劃撥土地而由私人投資修建的保障性住房。

在現(xiàn)有的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等固有手段之外，我們還應(yīng)當(dāng)參照域外先進(jìn)國家來完善針對城市中等收入群體的住房保障。其主要的手段就是大力發(fā)展廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房以外的公租房制度。這一制度是指通過政府興建或者私人投資，為城市中等收入人群提供的經(jīng)濟(jì)型公共租賃房。其中，無論是私人所有還是國家所有的不動產(chǎn)，都可以通過設(shè)定公租房的方式在政府的統(tǒng)一調(diào)配下供城市中等收入人群所租用，由此給予這一群體，尤其是中等收入流動人口以必要的緩沖空間，使其不必過早直面昂貴的商品房。并且，公租房的用益權(quán)有一定的租期限制，可以促使公租房群體加快收入積累，最終通過購買商品房來達(dá)到安居目的?？梢?，公租房的運行全過程，是對所有權(quán)中心制的突破，也是公物權(quán)二元化的最佳印證。

在目前中央大力推行的保障性住房建設(shè)中，公租房已愈來愈多地受到中央和各級地方政府的關(guān)注。2010年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》中明確指出：“大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，是引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民合理住房消費，調(diào)整房地產(chǎn)市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)的必然要求?！盵8]然而，由于面臨著諸如資金回流速度較慢、地方財力匱乏等困難，公租房制度仍舊被認(rèn)為無法取代經(jīng)濟(jì)適用房制度[9]。我們認(rèn)為，公租房制度的發(fā)展需要政府通過各種有益的改革來嘗試破解目前存在的難題。公租房的房源可以通過公私合營興建、企業(yè)自主興建[10]、政府購買社會房源長期使用權(quán)、交由企業(yè)通過對私人閑置房源的收購來進(jìn)行集約化管理等加以拓寬。城市中現(xiàn)有城中村的集體土地也是拓展公租房房源的有效來源。長期以來，我國嚴(yán)格禁止集體土地所有權(quán)上的小產(chǎn)權(quán)房交易，這雖然確保了集體土地所有權(quán)的安全，但也阻礙了許多城中村的改造進(jìn)程。而城市化過程中的巨額拆遷補償也成為各地政府的負(fù)累。我們認(rèn)為，在不涉及集體土地所有權(quán)變更的前提下，以政府注資或公私合營的方式將城中村改造成村民住宅與公租房的混合小區(qū)是可取的手段。這樣既可以改善村民的居住條件，又可以以公租房取代原有的村民私人租賃房，保障村民的可持續(xù)收入，同時節(jié)省補償安置的費用。當(dāng)然，這種手段的實現(xiàn)也必須“堅持最嚴(yán)格保護(hù)耕地的基本國策，強化政府監(jiān)管”[11]。

未來中國的公租房制度將成為整個中國公共住房保障體系的核心環(huán)節(jié)。并且，從域外經(jīng)驗來看，公租房制度所引發(fā)的諸如引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)參與政府民生工程、切實滿足社會住房剛性需求、推動舊城改造進(jìn)程形成城市功能分區(qū)等多層次的連鎖效應(yīng)，終將形成政府間接調(diào)控房地產(chǎn)市場的最有效手段。

四、結(jié)語

黨的十八大報告指出，“要建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理。”這無疑為我們指明了今后住房改革的新方向。在當(dāng)前中國的社會轉(zhuǎn)型期，商品房不應(yīng)當(dāng)也不可能再承載起社會各階層的安居需求。應(yīng)當(dāng)打破“恒有恒產(chǎn)”的傳統(tǒng)思維，轉(zhuǎn)變政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控思路，實現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)從“打壓房價”向“遏制投機(jī)”的重心轉(zhuǎn)移。同時，政府應(yīng)當(dāng)以科學(xué)的理論為指導(dǎo)對現(xiàn)行住房保障制度加以必要的修正，以“居有其所”為目標(biāo)進(jìn)一步豐富公共住房保障的手段，拓寬保障性住房的供給來源，擴(kuò)大住房保障制度的惠及范圍。構(gòu)筑以公共租賃房保障模式為核心，以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價房等其他住房保障模式為輔助的新型住房保障體系，疏導(dǎo)和滿足不同階層社會公眾的住房需求，最終引導(dǎo)商品房價格的合理回歸?？傊》勘Ｕ现贫雀母锏年P(guān)鍵在于政府要有壯士斷腕的決心、執(zhí)政為民的擔(dān)當(dāng)以及大刀闊斧的魄力，如此，實現(xiàn)人人“居有其所”的安居中國夢將不再僅僅是夢想。

注釋：

①2010年6月，住建部等七部委就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》。

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[9]經(jīng)濟(jì)租用房推出或可為住房保障體系補位[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2008-02-20.

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