非政府組織參與公共危機(jī)治理的必然性

塔娜

摘要：目前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，有著諸多不穩(wěn)定的因素存在。由于危機(jī)事件的頻發(fā)性和復(fù)雜性，單純依賴(lài)政府很難有效解決和化解危機(jī)事件，公共危機(jī)的處理需要包括非政府組織在內(nèi)的所有利益相關(guān)者的力量和資源，形成共同參與、合作治理的應(yīng)對(duì)格局。

關(guān)鍵詞：非政府組織；公共危機(jī)；合作治理

當(dāng)今社會(huì)呈多元化發(fā)展，政府作為單一的治理主體已不能滿足社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展的需要，政府應(yīng)該把更多的精力放在協(xié)調(diào)整個(gè)社會(huì)的宏觀發(fā)展上，這就要求政府把自己不該管、也管不好的事務(wù)交給其他的組織來(lái)承擔(dān)。“非政府組織”作為政府職能轉(zhuǎn)變的載體，能夠在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中承擔(dān)起部分社會(huì)管理職能和服務(wù)職能。

一、非政府組織參與公共危機(jī)合作治理的理論依據(jù)

（一）政府失靈理論

政府是整個(gè)社會(huì)中最具權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)，在社會(huì)服務(wù)和公共事務(wù)管理中起著主導(dǎo)的作用。然而，薩繆爾森指出：“當(dāng)政府政策或集體行動(dòng)所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時(shí)，政府失效便產(chǎn)生了?！币?yàn)樯鐣?huì)成員對(duì)公共服務(wù)的需求存在多樣化和差異性，而政府公共服務(wù)的提供不可能滿足社會(huì)成員的個(gè)性化需求。 此外，由于自上而下的等級(jí)制度安排，政策的制定者也有著自身的利益偏好，其政策總是試圖先滿足自身的需求，而很少考慮對(duì)公共利益的影響。因此使得社會(huì)成員的利益訴求不能得以真正的實(shí)現(xiàn)，也就造成了在實(shí)施公共服務(wù)時(shí)的政府失靈。我國(guó)現(xiàn)階段，由于諸多不穩(wěn)定因素的存在，使得突發(fā)事件和公共危機(jī)頻發(fā)，為了減少政府失靈的影響和彌補(bǔ)政府控制及干預(yù)的局限，應(yīng)該充分發(fā)揮和動(dòng)員包括非政府組織在內(nèi)的一切社會(huì)力量，積極合理配置社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)政府和非政府組織對(duì)公共危機(jī)的合作治理。

（二）多中心治理理論

隨著全球化進(jìn)程地加快，社會(huì)不再是以政府為中心的、等級(jí)制的、命令式的統(tǒng)治，而是多中心的、自主的、合作的治理。“多中心”首先是由邁克爾博蘭尼在《自由的邏輯》中使用的。該理論認(rèn)為公共危機(jī)可以通過(guò)多個(gè)主體的相互協(xié)作進(jìn)行處理。1961年，奧斯特羅姆等通過(guò)對(duì)局部公共事務(wù)治理的自組織機(jī)制等方面進(jìn)行研究，指出可以把大城市地區(qū)的治理模式看作是“多中心的政治體制”，其中“政治”與“政府”同義。治理的基本理念就是強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)管理力量多元化格局的關(guān)注，對(duì)社會(huì)組織群體勢(shì)力的重視和利用。奧斯特羅姆的《多中心理論》中也強(qiáng)調(diào)了非政府組織在實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的高效性、回應(yīng)性、公平性等方面的作用，認(rèn)為非政府組織作為公共管理的主體之一應(yīng)與政府組織建立良好的合作互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)代的公共危機(jī)治理是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)公共工程，其需求的不僅僅是政府的財(cái)力和強(qiáng)制性機(jī)制，更需要危機(jī)治理主體的多元化，通過(guò)政府與非政府組織的互動(dòng)合作，使公共危機(jī)得到更快更有效的治理。

二、非政府組織參與公共危機(jī)合作治理的必然性

（一）公共危機(jī)治理的復(fù)雜性要求非政府組織的參與

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共危機(jī)的復(fù)雜性為非政府組織參與公共危機(jī)治理提供了客觀條件。一方面，人口的增加、環(huán)境的惡化和科技發(fā)展所帶來(lái)的負(fù)面影響以及社會(huì)壓力和沖突的增加等因素的存在以及相互作用，使得現(xiàn)階段我國(guó)的公共危機(jī)呈現(xiàn)高頻率和涉及領(lǐng)域多元化的特點(diǎn)；另一方面，我國(guó)正經(jīng)歷深刻的社會(huì)變革，利益和權(quán)力將在不同主體之間進(jìn)行重新分配和轉(zhuǎn)移，若處理不當(dāng)而引發(fā)的公共危機(jī)則是具有暴力性、危害性強(qiáng)且波動(dòng)范圍深廣的特點(diǎn)。公共危機(jī)的多樣性與復(fù)雜性，不僅使得危機(jī)應(yīng)對(duì)的成本升高，同時(shí)也對(duì)危機(jī)治理的主體提出更專(zhuān)業(yè)性的要求。政府作為公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的主體，在具有領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也有一些協(xié)調(diào)的局限，而非政府組織的參與則能夠在復(fù)雜的公共危機(jī)面前及時(shí)發(fā)揮其自身公共性和靈活性，起到積極溝通政府和公民的橋梁作用，從而提高公共危機(jī)治理的針對(duì)性和有效性。

（二）非政府組織自身的特點(diǎn)符合公共危機(jī)的合作治理

首先，公共危機(jī)的治理具有較強(qiáng)的公共性，而非政府組織愿意進(jìn)入到私人部門(mén)不愿涉及的領(lǐng)域，也使得非政府組織更容易獲得人們的認(rèn)同，從而使非政府組織能夠在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)進(jìn)行廣泛的社會(huì)動(dòng)員，有效整合社會(huì)資源，發(fā)動(dòng)民眾力量參與危機(jī)的應(yīng)對(duì)。其次，非政府組織作為一種社會(huì)公益性組織，其成員主要來(lái)自社會(huì)公眾，是廣大民眾利益的代表，能更好地把民眾各方面的利益訴求準(zhǔn)確及時(shí)地表達(dá)出來(lái)，從而有助于危機(jī)救助過(guò)程中弱勢(shì)群體利益的保護(hù)和社會(huì)動(dòng)員作用的發(fā)揮。第三，在面臨公共危機(jī)事件時(shí)，由于政府的領(lǐng)域限制，面對(duì)危機(jī)時(shí)反應(yīng)滯后，其權(quán)威地位也使得他們更多的依賴(lài)強(qiáng)制力這一手段，難以適應(yīng)危機(jī)狀態(tài)下的緊迫性和復(fù)雜性，從而影響危機(jī)治理的效果。而大多數(shù)非政府組織成員通常具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和志愿性，使得他們?cè)趹?yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)可以靈活地調(diào)整自己具體的工作方向和內(nèi)容，提供提供更科學(xué)、更多樣的化公共服務(wù)， 因此能更有效的解決公共危機(jī)帶來(lái)的種種社會(huì)問(wèn)題。

（三）非政府組織在參與公共危機(jī)合作治理中的積極作用

首先，有利于實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。對(duì)于我國(guó)而言，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，由追求全能政府到追求有限政府，必須依賴(lài)于非政府組織的充分發(fā)育，以提高社會(huì)自我管理的能力，從而為轉(zhuǎn)變政府職能創(chuàng)造條件。其次，有利于整合社會(huì)資源，提高公共危機(jī)治理的質(zhì)量和效率。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府已不再是公共物品和服務(wù)的唯一提供者，因此有必要建立以政府為主導(dǎo)的、非政府組織積極參與的社會(huì)整體危機(jī)合作治理網(wǎng)絡(luò)。非政府組織在公共危機(jī)合作治理中，扮演著危機(jī)應(yīng)對(duì)和服務(wù)的直接提供者和公共資源使用的監(jiān)督者的角色，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)隱患和提供危機(jī)預(yù)防的專(zhuān)業(yè)建議，并在危機(jī)中發(fā)揮著反應(yīng)民意和監(jiān)督政府的功能，在危機(jī)后的重建工作中還發(fā)揮著積極的作用。第三，有利于保障受災(zāi)人群尤其是弱勢(shì)群體的利益，促進(jìn)社會(huì)公平。當(dāng)今，我國(guó)社會(huì)已經(jīng)開(kāi)始形成了不同的利益集團(tuán)和不同的社會(huì)階層，這種利益群體的分化必然妨礙社會(huì)群體之間的相互溝通，成為影響社會(huì)穩(wěn)定、引發(fā)突發(fā)群體事件的潛在因素。而非政府組織的成員來(lái)自各個(gè)不同的社會(huì)階層，作為不同利益主體的代表，為社會(huì)各階層提供利益表達(dá)的渠道，故在緩和社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面具有政府不可替代的作用。因此，實(shí)現(xiàn)政府與非政府組織對(duì)公共危機(jī)的合作治理，既有利于政府的社會(huì)調(diào)控整合功能的發(fā)揮，又有利于非政府組織的橋梁作用的發(fā)揮。

現(xiàn)階段我國(guó)處于正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共危機(jī)事件呈現(xiàn)出新多發(fā)性、規(guī)模大、危害性強(qiáng)等特點(diǎn)，單純依靠政府的單一主體治理，很難最大限度地整合社會(huì)資源與力量。而非政府組織本身?yè)碛姓鶝](méi)有的動(dòng)員社會(huì)力量、專(zhuān)業(yè)、效率等優(yōu)勢(shì)，在公共危機(jī)治理中能夠有效彌補(bǔ)政府的不足。（作者單位：中國(guó)石油大學(xué)（華東））

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