對人民銀行基層行經(jīng)濟責(zé)任審計與評價的思考

周春艷

摘要：人民銀行內(nèi)審轉(zhuǎn)型要求深化離任、履職審計，一方面按經(jīng)濟責(zé)任審計的思路規(guī)范離任審計，重點關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任，另一方面按績效審計思路深化履職審計，按照“管理+績效”的思路引入績效審計，從經(jīng)濟、效率、效果三方面關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力與成效。如何創(chuàng)新手段，逐步形成以履職與離任審計相給合的經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督模式，根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》和人民銀行的業(yè)務(wù)特點，談幾點淺顯的看法。

關(guān)鍵詞：人民銀行基層行 經(jīng)濟責(zé)任審計 思考

一、經(jīng)濟責(zé)任審計的定義及特點

（一）經(jīng)濟責(zé)任審計的定義。經(jīng)濟責(zé)任審計是指對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間其所在部門、單位財政收支、財務(wù)收支真實性、合法性、效益性，以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)負有的責(zé)任進行監(jiān)督評價活動。實行經(jīng)濟責(zé)任審計必須具備四個要素。一是必須明確有什么責(zé)任內(nèi)容；二是必須有客觀統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)；三是必須有具體可行的評價方法；四是必項要有健全有效的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

（二）人民銀行經(jīng)濟責(zé)任審計的特點：審計對象主要是各分支機構(gòu)行長或主持工作的副職、重要業(yè)務(wù)部門的主要負責(zé)人。審計內(nèi)容既包括對其執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、強化金融服務(wù)、履行管理職責(zé)的審計與評價，也包括對其執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律，履行財務(wù)管理職責(zé)的審計與評價，審計目的主要是分清任期內(nèi)在本部門、本單位經(jīng)濟活動中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任。

二、目前人民銀行基層行實行經(jīng)濟責(zé)任審計的現(xiàn)狀及難點

（一）審計環(huán)境有待優(yōu)化。開展經(jīng)濟責(zé)任審計的基礎(chǔ)條件還不夠成熟。一是對開展經(jīng)濟責(zé)任審計認識不足。二是對人民銀行職能定位認識不足。認為人民銀行是宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門，不以盈利為目的，實際工作中對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履職的經(jīng)濟性、效率性、效果性不太關(guān)注，覺得開展經(jīng)濟責(zé)任審計和評價意義不大。三是實踐操作經(jīng)驗不足、審計技術(shù)條件不完善。

（二）審計內(nèi)容難以界定。目前人民銀行還沒有形成一個規(guī)范性的審計監(jiān)督評價內(nèi)容體系，對領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)什么樣的經(jīng)濟責(zé)任、對哪些經(jīng)濟事項進行評價，內(nèi)容難以界定，針對性不強。一是在審計內(nèi)容上，偏重于業(yè)務(wù)運行和管理活動的真實、合規(guī)性審計，而對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟決策成果、財務(wù)收支真實性、風(fēng)險管理與應(yīng)對等內(nèi)容涉及較少；二是審計重點上，對制度健全性與執(zhí)行有效性關(guān)注較多，對領(lǐng)導(dǎo)干部強化風(fēng)險管理、實現(xiàn)工作目標(biāo)的措施和取得的成效關(guān)注較少。三是在評價效果上，以正面、定性、空洞的成績評價為主，對問題評價避重就輕，沒有從內(nèi)部控制的經(jīng)濟性、效率性、效果性的角度去評價。四是在責(zé)任劃分上以主管責(zé)任認定為主。

（三）審計評價標(biāo)準(zhǔn)缺失。人民銀行基層行實行經(jīng)濟責(zé)任審計還處于探索階段，沒有一套全面、系統(tǒng)有效的評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)。一是評價項目設(shè)計內(nèi)容上缺乏統(tǒng)一性。二是評價指標(biāo)設(shè)計模式上缺乏可比性。不同層級、不同部門領(lǐng)導(dǎo)干部負責(zé)和管理的業(yè)務(wù)范圍、影響程度、控制重心和評價原則等職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)存在著較大差異，評價指標(biāo)缺乏可比性、公平性、合理性，實際操作中僅憑審計人員自身的專業(yè)知識、職業(yè)經(jīng)驗進行評價，認定責(zé)任，具有較大的隨意性。？

（四）審計評價手段落后。一是電子化審計和流程測試手段運用不夠，沒有與業(yè)務(wù)系統(tǒng)接口實行實時監(jiān)督，審計受時間、地域、手段的制約，難以對被審計對象在重要經(jīng)濟事項和經(jīng)濟活動中應(yīng)負的責(zé)任進行全面、動態(tài)、準(zhǔn)確的監(jiān)督評價。二是評價方法簡單，以定性評價為主，缺少一套定性與定量相結(jié)合、系統(tǒng)的、可量化的審計評價方法，憑個人的主觀判斷就事論事，沒有用客觀事實和具體數(shù)據(jù)說話，具有較大的隨意性和偏面性，存在不實、不真、不謹?shù)默F(xiàn)象。

（五）審計責(zé)任難以界定。一是經(jīng)濟事項交接制度缺失，責(zé)任界定難?；鶎有蓄I(lǐng)導(dǎo)干部輪換頻繁，經(jīng)濟事項交接內(nèi)容和交接程序比較簡單，雙方只對一些顯性的、時點指標(biāo)進行交接，而對一些隱性的時期指標(biāo)和歷史遺留問題等重大經(jīng)濟事項未進行清查核對辦理書面交接，責(zé)任范圍劃分不清。有些決策失誤造成的經(jīng)濟損失短期內(nèi)可能無法顯現(xiàn)，但事后會逐漸凸顯，責(zé)任難以劃清。二是認定過程缺乏針對性，責(zé)任界定難。實際操作過程中，許多重大決策形式上是經(jīng)集體討論決定，但實際上單位或部門負責(zé)人是“一把手”，其權(quán)威相當(dāng)程度決定了事情的定論，審計人員僅憑查閱會議紀(jì)要來確定，針對性不強，一旦出現(xiàn)決策失誤，難以界定是集體決策造成的還是個人權(quán)威所致。

（六）審計結(jié)果運用滯后。按照《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計暫行規(guī)定》的要求，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)“先審后離”，但實際工作中大多是“先離后審”，這種模式使審計結(jié)果滯后。一是影響選拔任用干部的質(zhì)量。“審”、“用”脫節(jié)，審計缺乏應(yīng)有約束力。二是影響審計工作的效率。離任干部對審計工作配合不夠，述職述廉報告由人代筆，或以單位總結(jié)代替，針對性不強；接任干部對一些敏感的問題，或以不清楚為由搪塞，或在資料提供上不配合，使審計工作取證困難。三是影響審計人員工作積極性。干部已走馬上任，審計結(jié)果無人重視，審計人員存在應(yīng)付的態(tài)度，檢查力度深度不夠。四是影響問題整改，接任者或礙于情面，或出于利益考慮，對審計發(fā)現(xiàn)的問題整改督促力度不夠，落實不到位。

（七）知識結(jié)構(gòu)相對單一。經(jīng)濟責(zé)任審計對象特殊，政策性強、涉及面廣，對審計人員的政策水平、綜合分析能力和知識結(jié)構(gòu)要求較高。而目前綜合性、復(fù)合性審計人才較少，在一定程度上影響經(jīng)濟責(zé)任審計的效率與效果。

三、進一步完善人民銀行基層行經(jīng)濟責(zé)任審計的建議和對策

（一）優(yōu)化夯實審計環(huán)境基礎(chǔ)。決策層的領(lǐng)導(dǎo)作用、參與層的協(xié)調(diào)配合作用、執(zhí)行層的監(jiān)督合力作用是做好經(jīng)濟責(zé)任審計的前提。一是要爭取領(lǐng)導(dǎo)重視。建立由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)審等部門組成經(jīng)濟責(zé)任審計工作小組，將審計監(jiān)督、干部管理和廉政紀(jì)律有機結(jié)合起來，保證經(jīng)濟責(zé)任審計工作的有效開展和審計成果的有效運用。二是要轉(zhuǎn)變工作理念。在職能定位上要從以查處問題為目標(biāo)向解決體制機制和管理為目標(biāo)轉(zhuǎn)變，在審計目的上要從為內(nèi)部經(jīng)營管理服務(wù)向為干部管理監(jiān)督服務(wù)轉(zhuǎn)變；在審計重點上要從財務(wù)收支審計向與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任相關(guān)事項為重點內(nèi)容的績效審計轉(zhuǎn)變；在操作方式上要從追求項目數(shù)量、審計覆蓋面、查處問題金額的微觀數(shù)量型審計，向以結(jié)果為導(dǎo)向、以解決問題為目標(biāo)的成效性審計轉(zhuǎn)變。三是加強協(xié)調(diào)與溝通。內(nèi)審要與組織、人事、紀(jì)檢監(jiān)察等部門溝通協(xié)調(diào)，確定經(jīng)濟責(zé)任審計項目和與之相關(guān)的專項審計項目，統(tǒng)籌安排，整合資源，形成監(jiān)督合力。四是加大宣傳力度。利用培訓(xùn)、內(nèi)網(wǎng)平臺宣傳經(jīng)濟責(zé)任審計的目的和意義，爭取被審計對象、部門、單位的理解和支持。

（二） 建立健全審計制度規(guī)程。審計發(fā)現(xiàn)的問題必須有證可查，經(jīng)濟責(zé)任的劃分和評價要有據(jù)可依，從制度執(zhí)行的角度去評價。一是要建立經(jīng)濟責(zé)任審計操作規(guī)程和辦法。根據(jù)業(yè)務(wù)特點，從經(jīng)濟責(zé)任的視角下分層級、分部門及時修訂、補充、完善、有關(guān)規(guī)章制度和辦法。明確審計重點和內(nèi)容，細化操作程序和質(zhì)量要求。二是建立經(jīng)濟責(zé)任審計制度管理平臺。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部履職范圍和重點，完善審計評價、結(jié)果公開、問題整改、責(zé)任追究、成果利用等制度，實現(xiàn)審計操作規(guī)范化、審計評價標(biāo)準(zhǔn)化、責(zé)任認定合理化，強化成果運用。三是建立經(jīng)濟責(zé)任預(yù)警機制。要根據(jù)本單位本部門的重要崗位、重大事項、業(yè)務(wù)流程合理設(shè)置“風(fēng)險控制的關(guān)鍵點”，有針對性地提出預(yù)警控制措施，為領(lǐng)導(dǎo)干部履職保駕護航，減少或避免經(jīng)濟責(zé)任和經(jīng)濟事故的發(fā)生。四是建立經(jīng)濟事項交接制度。建立《領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟事項交接制度》，明確應(yīng)交接的經(jīng)濟事項內(nèi)容、交接程序方式，將任期內(nèi)的重大經(jīng)濟決策、重要財務(wù)收支、重要資產(chǎn)管理等經(jīng)濟事項辦理書面交接，劃清責(zé)任界限，從體制機制上界定雙方的責(zé)任，讓離任者走得清楚，讓接任者接得明白。

（三）合理確定審計評價內(nèi)容。經(jīng)濟責(zé)任審計必須根據(jù)行業(yè)業(yè)務(wù)特點和管理要求設(shè)立一個行業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，解決“審什么”的問題。人民銀行基層行履職特點：一方面是執(zhí)行國家貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)，體現(xiàn)在社會經(jīng)濟效益上，另一方面它不以盈利為目的，實行財務(wù)收支兩條線的全預(yù)算帳戶管理和行員制管理，體現(xiàn)向“管理”要“績效”。因此經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容和指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方式的設(shè)計必須合理反映人民銀行各分支機構(gòu)的履職內(nèi)容和業(yè)務(wù)狀況。首先要根據(jù)各職能部門業(yè)務(wù)經(jīng)濟活動的重要性及風(fēng)險程度，圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)來設(shè)定審計項目內(nèi)容和相應(yīng)的權(quán)重。其次要以經(jīng)濟、效率、效果性為基點，以經(jīng)濟活動風(fēng)險點及控制措施為主線，根據(jù)部門工作計劃、管理目標(biāo)、內(nèi)控制度、操作規(guī)程分層級建立和制定各部門具體的經(jīng)濟責(zé)任評價內(nèi)容、指標(biāo)及權(quán)重；最后要根據(jù)評價內(nèi)容的重要性和風(fēng)險性的原則，對經(jīng)濟事項評價項目進行細分，使每一個項目對應(yīng)一個要素，并確定相應(yīng)的“評價要求”和“評分標(biāo)準(zhǔn)”，實現(xiàn)評價目標(biāo)從定性到定量的轉(zhuǎn)變。

（四）科學(xué)設(shè)定審計評價標(biāo)準(zhǔn)。建立一種公認的、不存在異議的評價標(biāo)準(zhǔn)，解決“怎樣評”的問題，是對領(lǐng)導(dǎo)干部任期的經(jīng)濟責(zé)任進行客觀、公正、科學(xué)評價的關(guān)鍵。人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循“全面、可控、合理、實用”的原則來設(shè)定：一是要根據(jù)業(yè)務(wù)管理體制的特點，按照統(tǒng)一的組織架構(gòu)、職能要求、工作規(guī)范、操作規(guī)程、業(yè)務(wù)運行管理中重要經(jīng)濟事項的主要特征來設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)“全面性”。二是圍繞人民銀行和相關(guān)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的宏觀經(jīng)濟決策履職責(zé)任和內(nèi)部管理經(jīng)濟活動決策履職責(zé)任來設(shè)定行業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)“可控性”。三是要根據(jù)上級行工作目標(biāo)指標(biāo)、年度業(yè)績考核任務(wù)等行業(yè)平均或地域最佳水平來設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)“合理性”；四是要堅持以政策、法規(guī)、文件、制度為依據(jù)，細化量化評價要求，設(shè)定評價標(biāo)準(zhǔn)，做到“定性可查、定量可算”、“橫向可比，縱向可鑒”，體現(xiàn)“實用性”。五是要以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，合理設(shè)定直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的劃分標(biāo)準(zhǔn)，堅持客觀、準(zhǔn)確、全面、謹慎的評價原則，對領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進行評價。

（五） 創(chuàng)新完善審計評價方法。準(zhǔn)確把握經(jīng)濟責(zé)任的評價方法，解決“怎么審”的問題，是提高經(jīng)濟責(zé)任審計質(zhì)量的關(guān)鍵。一是要創(chuàng)新工作方法。打破原來按業(yè)務(wù)（處）科室分類的檢查模式，建立按經(jīng)濟責(zé)任內(nèi)容分類的扁平化審計模式。通過審前調(diào)查、內(nèi)網(wǎng)平臺、實地檢查、調(diào)查問卷等現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)督相結(jié)合的方法搜集有關(guān)資料和信息，從“經(jīng)濟”“責(zé)任”的角度去了解分析審計對象在履職過程中有關(guān)經(jīng)濟事項，掌握其應(yīng)履行的經(jīng)濟責(zé)任內(nèi)容、所采取的應(yīng)對措施和履行職責(zé)的效果。二是完善評價程序。首先要根據(jù)被審計對象任職時間、任職層級業(yè)務(wù)規(guī)模和特點，按照經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容和評價要求，確定審計范圍和重點。其次要根據(jù)被審計對象對重要經(jīng)濟事項、重點資金管理和關(guān)鍵崗位環(huán)節(jié)中的經(jīng)濟決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，按照“經(jīng)濟性、效率性、效果性”的原則，設(shè)計經(jīng)濟責(zé)任測評表，采取百分制量化辦法，按類別、按項目設(shè)定具體指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重和評分標(biāo)準(zhǔn)。最后通過審計查證的內(nèi)容和事實，運用比較、比例、分析、定量和定性相結(jié)合的辦法，對其做出客觀公正、實事求是的評價，并對照責(zé)任認定標(biāo)準(zhǔn)界定其應(yīng)負的責(zé)任。三是引入信息監(jiān)督管理評價系統(tǒng)。要利用計算機及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立信息數(shù)據(jù)共享平臺。一方面要以業(yè)務(wù)系統(tǒng)為載體，把業(yè)務(wù)流程、審批程序、監(jiān)督管理與信息網(wǎng)絡(luò)融合起來，設(shè)立一個審計接口，對重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)、重要崗位和經(jīng)濟事項進行掃描，迅速完成審計信息的核對、分析，提高經(jīng)濟責(zé)任審計評價效率和效果。另一方面要建立內(nèi)控監(jiān)督管理系統(tǒng)專用平臺，增設(shè)同步監(jiān)督路徑，將領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對本單位有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和管理經(jīng)濟事項的過程納入動態(tài)監(jiān)督，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督關(guān)口前移。

（六） 鞏固提升審計成果運用。提升內(nèi)審成果的價值是更好服務(wù)于管理決策和提高內(nèi)審自身效能的手段。一是要建立審計報告復(fù)核制。審計報告應(yīng)經(jīng)審計人員傳閱核實、審計組長審核把關(guān)，保證報告的嚴(yán)謹性和成果運用的真實準(zhǔn)確性。二是要建立審計報告審簽制。對審計發(fā)現(xiàn)的問題要以公文形式呈報領(lǐng)導(dǎo)審簽，并批轉(zhuǎn)給相關(guān)責(zé)任部門，提升成果運用。三是要建立審計結(jié)論公示制。適度公開經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果，擴大影響，實現(xiàn)成果共享，為干部考核、選拔、任用提供參考依據(jù)，四是建立審計整改跟蹤制，加大后續(xù)審計力度，督促問題整改，鞏固審計成果。五是建立成果分析提煉制。對審計中帶有普遍性、傾向性和苗頭性的問題，要著力從制度、機制和管理上揭示問題，開展理論研討，挖掘內(nèi)審成果內(nèi)在價值。

（七）努力提高人員綜合素質(zhì)。經(jīng)濟責(zé)任審計作為一種新的審計方法，要求高、難度大，要努力培養(yǎng)一支實戰(zhàn)能力和理論水平較強、審計業(yè)務(wù)和管理水平較高、微觀查處和綜合分析能力較強的復(fù)合型審計隊伍，為實現(xiàn)內(nèi)審轉(zhuǎn)型，推動經(jīng)濟責(zé)任審計的發(fā)展提供有力的知識支持。

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