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    農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的困境及制度完善——以金壇市為例

    2013-04-07 08:00:52何虹王克穩(wěn)許玲
    唯實 2013年5期
    關(guān)鍵詞:承包地農(nóng)地經(jīng)營權(quán)

    何虹 王克穩(wěn) 許玲

    農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的困境及制度完善——以金壇市為例

    何虹 王克穩(wěn) 許玲

    保障土地權(quán)利人的權(quán)利落實,確保土地流轉(zhuǎn)的運行機制,權(quán)利確定機制必不可少,而權(quán)利確定機制的主要內(nèi)容就是權(quán)利登記制度。我國土地承包制度雖日臻成熟,但與之相關(guān)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記仍存在法律制度供給不充分的問題,這給目前農(nóng)村土地的確權(quán)登記工作帶來一定的困難,也直接影響了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中土地承包經(jīng)營權(quán)的正常流轉(zhuǎn)。

    一、目前農(nóng)村土地承包確權(quán)登記的困境

    金壇2010年成為常州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)第一批登記試點地,是蘇南地區(qū)較早試點確權(quán)登記地區(qū)之一,具有一定的代表性。因此,本文課題組選取了金壇市金城、朱林、直溪三個鎮(zhèn)的四個行政村近150農(nóng)戶進行調(diào)研。通過實地調(diào)研,發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村土地承包確權(quán)登記面臨以下問題。

    1.土地權(quán)屬爭議對確權(quán)的制約

    由于現(xiàn)行法律規(guī)定,特定主體是否擁有該土地的承包經(jīng)營權(quán)是以承包合同為依據(jù)的,而不是登記證書,因此承包關(guān)系不明確必然引起土地權(quán)屬爭議問題,直接影響著土地承包確權(quán)的落實,制約著農(nóng)民土地權(quán)利的實現(xiàn)。主要表現(xiàn)為“人地矛盾”,即人多地少、人少地多、有人無地、有地?zé)o人,在蘇南地區(qū)主要表現(xiàn)為“人多地少”。由于土地價值的上升,人多地少,農(nóng)戶不認(rèn)可現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變,要求調(diào)整承包地后再長久不變。其產(chǎn)生原因有:(1)由于執(zhí)行“增人不增地,減人不減地”政策,非農(nóng)身份人口仍保留原承包地,死亡人口土地沒有收回,新增人口無地,新增人口要求分地,因此,大多數(shù)農(nóng)民對該政策并不支持。(2)二輪延包時,農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重、農(nóng)產(chǎn)品價格低迷、種地效益不高,部分農(nóng)民把一輪承包的土地轉(zhuǎn)給別人耕種,隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和政府農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)放,土地流轉(zhuǎn)收益的不斷上升,一輪承包的農(nóng)戶開始要求收回原土地,要求土地確權(quán)。(3)部分農(nóng)民二輪延包時分到承包地,之后又退掉或撂荒承包地,現(xiàn)在回來要地,但地已被集體處理。(4)由于操作失誤,有些村土地承包證發(fā)給了非本村人員,而本村村民未拿到土地承包證,阻礙了確權(quán)工作的進行。如在調(diào)研的幾個村中,雖然有近90%村民拿到土地承包證,但仍有10%左右未拿到土地承包證。(5)土地承包關(guān)系經(jīng)常調(diào)整。如對“近5年來,您承包的土地調(diào)整過嗎?”進行問卷調(diào)查,情況如下:金城鎮(zhèn)JC村7.5%選擇“做過大幅度調(diào)整”,22.5%選擇“小調(diào)整過”;朱林鎮(zhèn)XT村26.09%選擇“小調(diào)整過”;朱林鎮(zhèn)CX村11.11%選擇“做過大幅度調(diào)整”,33.33%選擇“小調(diào)整過”;直溪鎮(zhèn)WJ村7.32%選擇“做過大幅度調(diào)整”,7.32%選擇“小調(diào)整過”。雖然按照現(xiàn)行法律不應(yīng)該調(diào)整,但如果少數(shù)人不同意調(diào)整,多數(shù)人同意調(diào)整,如何解決成為實踐中的難點。(6)征地規(guī)模不斷增加,部分失去承包地的農(nóng)戶要求重新分配承包地。(7)部分農(nóng)戶違規(guī)墾地并占用,沒有墾地的農(nóng)戶要求重新分配新墾地。因此,在現(xiàn)有法律制度的制約下,當(dāng)土地權(quán)屬不明時,確權(quán)工作便無從談起。

    2.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范對確權(quán)的影響

    農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需要,可以提高農(nóng)業(yè)效益,不斷增加農(nóng)民收入。由于現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度不統(tǒng)一,部分流轉(zhuǎn)方式登記存在空白,因此土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的引導(dǎo)和管理,農(nóng)民又欠缺法律意識,于是各種問題凸顯,直接影響了土地確權(quán)登記工作的進行。表現(xiàn)在:(1)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。一是自由流轉(zhuǎn)普遍,即村民與村民之間私自進行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換現(xiàn)象普遍。二是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。農(nóng)戶之間不簽訂書面流轉(zhuǎn)合同,只有口頭約定;即使有書面合同,其內(nèi)容也不完整,在某些方面不具備法律效力。如有的村民在土地轉(zhuǎn)讓時不經(jīng)村集體經(jīng)濟組織審查同意;有的不按照規(guī)范簽訂合同,合同條款條目不明確,也不經(jīng)合同管理機構(gòu)審查、鑒證;有的合同甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突,流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)租用土地期超過了二輪承包期規(guī)定時間的現(xiàn)象,從而引起租用糾紛。三是流轉(zhuǎn)用詞不規(guī)范。有些農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)方式上寫的是“轉(zhuǎn)讓”,實際上是“轉(zhuǎn)包”。四是原先隨其他買賣物已流轉(zhuǎn)、搭讓的土地,多年后原土地承包者又強烈要求收回土地;還有原先代租、代種的土地,多年后原土地承包者又要求收回,形成較多糾紛。(2)土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的引導(dǎo)和管理。一是個別地方在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定;二是少數(shù)基層干部對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不足,認(rèn)為“土地承包期30年不變,不是土地的地塊不變,而是政策不變”,土地流轉(zhuǎn)屬承包者個人的事,因此對土地流轉(zhuǎn)不加以科學(xué)的引導(dǎo)和必要的規(guī)范。(3)成員資格確定不明,妨礙土地承包權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)。盡管《承包法》對農(nóng)戶土地承包權(quán)實施物權(quán)保護,但現(xiàn)有法律對農(nóng)民集體成員資格不明確。而到了村社內(nèi)部,農(nóng)民對集體所有制下的成員權(quán)觀念根深蒂固,他們認(rèn)為,既然土地是集體所有的,每個村社成員就應(yīng)享有土地承包經(jīng)營權(quán),由此帶來土地糾紛上升。比較突出的問題,一是已棄耕的外出務(wù)工人員重新索回土地承包經(jīng)營權(quán);二是城鎮(zhèn)落戶回村要求收回已放棄的原來的承包地。從而影響土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和農(nóng)地承包權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)。

    3.確權(quán)登記管理及登記工作的困難

    一是管理不到位。(1)“證地不符”,即農(nóng)戶承包證書上的地塊面積與實際面積不一致。例如,盡管金壇在明確土地承包關(guān)系工作走在常州的前列,但就“您承包證上的地塊面積與實際面積一致嗎?”進行問卷調(diào)查,其中選擇“不一致”的,金城鎮(zhèn)JC村2.5%;朱林鎮(zhèn)XT村8.7%;朱林鎮(zhèn)CX村11.11%;直溪鎮(zhèn)WJ村2.44%。選擇“差不多”的,金城鎮(zhèn)JC村35%;朱林鎮(zhèn)XT村13.04%;朱林鎮(zhèn)CX村33.33%;直溪鎮(zhèn)WJ村48.78%??梢缘贸?,農(nóng)戶承包證書上的地塊和實際面積存在較大出入。(2)個別村社沒有開展第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)工作。即使開展工作的,由于法律程序不完善,沒有指定承包方案,沒有召開群眾會議,沒有通知外出人員回家換證等。(3)沒有簽訂土地承包合同。(4)土地承包經(jīng)營權(quán)證書辦證程序不合法。如外出人員的土地沒有經(jīng)過本人書面同意而填入別人的土地證;漏填共有人,錯填地塊,地塊填寫不全或不填寫;以及管理混亂等。

    二是登記工作的難點。要實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化管理,必須完備地籍信息,健全登記技術(shù)程序。包括權(quán)屬調(diào)查、土地登記、地籍信息管理以及地籍信息系統(tǒng)建立。但通過實地調(diào)研,發(fā)現(xiàn)以上工作的實現(xiàn)存在較大困難,表現(xiàn)在:(1)蘇南地區(qū)“人多地少”,在承包地的分配中,按照好、中、差搭配,因此,各家承包地較為分散,地形不一,空間標(biāo)記存在困難。此外,由于“證地不符”,土地又不能丈量,數(shù)據(jù)無法確認(rèn),在這樣的情況下登記工作要做到準(zhǔn)確無誤難度較大。(2)根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》第4條規(guī)定,縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的備案、登記、發(fā)放等具體工作。而實踐中,主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理站操作,而鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理站卻面臨“三無”情況,即“無人員、無場所、無資金”,如金壇市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級經(jīng)濟管理站總共只有40多人,因此,登記工作力不從心。(3)由于大多數(shù)農(nóng)民并不清楚土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì),沒有將其作為自己的財產(chǎn)權(quán),所以沒有登記需先申請,沒有土地承包權(quán)的變更和注銷也需申請的意識,影響了確權(quán)登記工作的推進。

    二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度的完善

    農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的困境與現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度上的缺陷有著直接的聯(lián)系?,F(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度上的缺陷主要有四種:土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立登記性質(zhì)二元,造成土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力不一;土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度不統(tǒng)一,部分流轉(zhuǎn)方式是否登記存在空白;農(nóng)民集體成員資格不明確,土地承包確權(quán)登記受阻;現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度效力低,權(quán)利人救濟渠道缺乏。因此,應(yīng)當(dāng)從制度上進行完善。

    1.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記的效力

    《物權(quán)法》確定了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì),根據(jù)《物權(quán)法》第10條的規(guī)定,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的登記應(yīng)與一般不動產(chǎn)登記制度一致,而不應(yīng)另設(shè)一套登記制度,造成土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力不一。首先家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立登記與其他方式承包的土地承包權(quán)的設(shè)立登記均采用登記生效主義;其次是家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓和其他方式承包的物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓登記統(tǒng)一采用登記生效主義。因為:(1)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記模式應(yīng)當(dāng)彰顯物權(quán)公示、公信原則。登記的目的在于使公眾了解物權(quán)的設(shè)立、變動等情況,實現(xiàn)物權(quán)的公示公信功能。而我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度更多的功能在于行政管理,而不是保護權(quán)利人的土地承包經(jīng)營權(quán)、保護交易安全。那么,不經(jīng)登記,不動產(chǎn)物權(quán)不發(fā)生變動之效力,應(yīng)為現(xiàn)行立法所肯定。(2)統(tǒng)一登記模式有利于促進農(nóng)村土地的高效流轉(zhuǎn)?,F(xiàn)有立法對土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和流轉(zhuǎn)采用不同的登記原則不利于交易安全,易產(chǎn)生矛盾。因為如果農(nóng)民在取得土地承包經(jīng)營權(quán)時沒有登記,沒有獲得土地證,在其變動時又如何以登記來對抗第三人?此外,按現(xiàn)有法律,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采用登記對抗主義。表面上看,登記對抗主義便于當(dāng)事人取得權(quán)利,但是,因該權(quán)利未履行登記手續(xù)而不具有社會公開性,與現(xiàn)代物權(quán)法的公示原則相背離,不利于當(dāng)事人權(quán)利的保護。如果采用登記對抗主義的立法例,就會出現(xiàn)承包人在承包合同成立后就取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán),但又不能以其對抗第三人的怪異現(xiàn)象。而采用登記生效主義,則承包人在登記之前并未取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán),當(dāng)然就不能以所謂物權(quán)的效力來對抗第三人了。

    因此,構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度,有利于農(nóng)民增強土地權(quán)利意識,使得土地權(quán)證成為土地使用權(quán)移轉(zhuǎn)的權(quán)利憑證以及土地征收時權(quán)利人主張補償?shù)母鶕?jù),這樣農(nóng)民就會像城鎮(zhèn)居民對待房產(chǎn)證一樣重視自己的權(quán)利,及時申請、變更與注銷,避免現(xiàn)實中如上述大量存在的土地權(quán)屬爭議問題。

    2.明確農(nóng)民集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

    既然承包關(guān)系已經(jīng)長久,在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部,農(nóng)民就會就成員權(quán)的確定進行計較,只有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn),才能促進確權(quán)登記工作的順利進行。實踐中成員資格確定不明,造成土地流轉(zhuǎn)問題突顯?,F(xiàn)有的制度一般將戶籍制度作為確定集體成員歸屬的標(biāo)準(zhǔn),只要具有本地的戶口,即使不在本地居住,也為集體成員。但這一規(guī)定對一些特殊群體的成員權(quán)問題不能提供有效的法律支持,如出嫁女或招來的女婿即使取得了其居住地的戶籍,其村民身份仍然被排斥在村社集體外而使其喪失土地承包經(jīng)營權(quán);或者即使戶口在農(nóng)村,人卻可能已在城市定居生活,其主要的生存關(guān)系、生活關(guān)系、工作關(guān)系都已離開原戶口所在地;或者戶口已落戶城鎮(zhèn),但承包關(guān)系仍然存在。由于我國農(nóng)民集體成員權(quán)是以行政管理關(guān)系為基礎(chǔ),現(xiàn)行法規(guī)定又含混不清,農(nóng)民集體成員權(quán)制度中的矛盾和沖突實際上是民事權(quán)利制度與行政管理之間的沖突,是土地承包合同和戶籍制度兩者既相互背離又都在起作用的結(jié)果造成。正是戶籍制度對成員資格的確認(rèn)仍然有效,才造成了村社集體內(nèi)部新增人口要求取得承包地的制度依據(jù)。形成于農(nóng)業(yè)集體化運動的集體成員權(quán)無相應(yīng)的退出制度安排,而進入其他村莊集體并成為其成員則需要嚴(yán)格的準(zhǔn)入程序,這種制度不可能為土地承包制下的集體成員權(quán)的取得和實現(xiàn)提供有力的支持。這種沖突加劇了農(nóng)民地權(quán)的矛盾,削弱了立法關(guān)于土地調(diào)整、土地承包長期穩(wěn)定的引導(dǎo)功能。因此,農(nóng)民集體成員的重建應(yīng)著眼于民事法的方法,而不是行政管理的方法。因此,建議地方農(nóng)業(yè)部門出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)界定辦法,確立以合同或其他財產(chǎn)權(quán)憑證為基礎(chǔ)的成員權(quán)評定標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中,通過土地承包合同而建立的農(nóng)民集體成員權(quán)制度就是合乎客觀實際的對土地承包制度的正確反映。如蘇南一些地方推行的以農(nóng)民自愿為基礎(chǔ)的土地股份制,持有土地股份的農(nóng)民集體的成員,可以將其股份轉(zhuǎn)讓,將其股份轉(zhuǎn)讓后的農(nóng)民集體成員,不再享有土地股份組織的成員權(quán),而由受讓人取得成員權(quán)。

    此外,在目前農(nóng)民不斷變換居住地的情況下,可以參考民法上的住所地為確定地域成員的標(biāo)準(zhǔn),這也是各國普遍做法。只要在本地有永久居住的意思并長期居住的,即應(yīng)認(rèn)定為在本地有住所,成為本地成員,有權(quán)參與地域事務(wù),履行義務(wù),享有權(quán)利。如常州金壇市金城鎮(zhèn)立足于成因分析和歷史構(gòu)成,現(xiàn)實評估社會效果和法律后果,確定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格取得的標(biāo)準(zhǔn)是:以是否在集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記常住戶口,以及在該集體經(jīng)濟組織以外是否享有其他基本社會福利保障為判斷依據(jù)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地生產(chǎn)、生活并依法登記為常住戶口的人,原則上應(yīng)認(rèn)定具有該集體經(jīng)濟組織成員資格。

    3.制定《集體土地登記法》,完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護

    隨著全國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放的逐步完成以及農(nóng)地登記管理水平的不斷提高,建立統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)地登記系統(tǒng)是國家制度供給的必然趨勢。由于我國農(nóng)地登記覆蓋面廣,工作量大,法律不規(guī)范,相對有限的財力與人力投入,尤其是具備合格土地登記技能人員的匱乏,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書中關(guān)于產(chǎn)權(quán)邊界的信息失真情況較為普遍,因此確權(quán)登記工作困難重重,這必然降低承包經(jīng)營權(quán)證書在土地流轉(zhuǎn)市場中的實用價值,當(dāng)土地價值上升后易引發(fā)土地產(chǎn)權(quán)沖突。另外,當(dāng)前農(nóng)地利用效益并不高,農(nóng)戶登記激勵不足,農(nóng)民缺少確權(quán)登記意識,國家只能借助于農(nóng)村集體的力量完成承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證工作。因此,出于集體自身利益考慮,容易造成部分地區(qū)承包經(jīng)營權(quán)證書名義發(fā)放率與真實發(fā)放率的差別。同時,由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益有限,交易雙方進行權(quán)屬變更登記的積極性并不高,不少地方要求農(nóng)村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)臺賬,加強流轉(zhuǎn)管理,但這又會給農(nóng)村集體再次提供了干預(yù)農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)的空間。種種問題迫切需要制定《集體土地登記法》,統(tǒng)一登記法律依據(jù)、統(tǒng)一登記機構(gòu)、統(tǒng)一登記效力、統(tǒng)一登記程序、統(tǒng)一權(quán)屬證書,賦予登記以公信力,促進交易安全;同時,地方政府應(yīng)加大對確權(quán)登記工作的人力、財力的投入,不斷提高確權(quán)管理工作水平;并建立登記的權(quán)利救濟制度,保障農(nóng)民的土地權(quán)利。如因為登記機關(guān)的失誤,導(dǎo)致農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)缺失,或者導(dǎo)致受讓人基于對登記信息的信賴而發(fā)生損失的,可以主張登記機關(guān)糾正并賠償損失;確立土地糾紛調(diào)處屬地管理責(zé)任制,確保承包糾紛發(fā)生后能得到及時受理和妥善解決。

    總之,不辦理確權(quán)登記,土地利用的地方性陷阱就無法消除,使用者的權(quán)利就無法確定,土地市場,包括土地轉(zhuǎn)讓和土地抵押就無法實現(xiàn),那么土地管理和建立農(nóng)民社會保障貨幣化的目的也無法實現(xiàn)。因此,為實現(xiàn)這些目標(biāo),加大投入,花費一定的代價是必要的。

    (何虹:常州工學(xué)院人文社科學(xué)院;王克穩(wěn):蘇州大學(xué)王健法學(xué)院;許玲:常州市人大常委會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會)

    責(zé)任編輯:浩 宇

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