農村土地流轉政策的歷史回顧與理論探討

侯 微

(沈陽建筑大學思政部，遼寧 沈陽 110168)

農村土地流轉是指土地承包經(jīng)營權在不同經(jīng)濟主體之間的流動與轉讓。它表現(xiàn)為土地的互換、出租、入股與合作等。農村土地是組合與配置農村勞動力、資本、技術等生產(chǎn)要素的重要組織載體，農村土地能否實現(xiàn)順暢流轉直接關系到社會主義市場機制能否在農村發(fā)揮作用，影響到整個農村市場經(jīng)濟體系的建構。近年來隨著農村土地經(jīng)濟價值的日益凸顯，個別地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結合處，經(jīng)常發(fā)生地方政府假借流轉之名，強行剝奪農民土地現(xiàn)象，嚴重損害農民利益。面對不合理現(xiàn)象的產(chǎn)生，有人認為這是國家頒布允許、鼓勵農村土地流轉政策所致，認為中國的國情決定了農村不宜采用以流轉為主要特征的市場配置資源方式。本文力求從史實角度探求農村土地流轉政策形成的歷史必然性，并以產(chǎn)權理論為基點，解析農村土地流轉的合理性，為尋找到更合理的土地流轉路徑提供一定的理論參考。

一、農村土地流轉政策的歷史回顧

改革開放之初，為打破高度集中的計劃經(jīng)濟體制，黨和國家選取農村為改革突破口。農村的關鍵問題是土地問題，解決土地問題的核心，是如何突破僵化的計劃經(jīng)濟管理模式，使隱含于土地社會保障職能中的經(jīng)濟職能得到獨立發(fā)揮。因此針對改革開放前，農村土地所形成的鐵板一塊無法交易的產(chǎn)權結構特點，黨和國家采取分割農村土地產(chǎn)權，賦予農戶有效的經(jīng)營權為突破口展開。在逐步完善農戶土地承包經(jīng)營權過程中，國家逐漸認識到了建立以農村土地流轉為主要特征的市場配置資源方式非常重要，并加強相應的市場機制建設。如果按照國家針對農村土地流轉重大政策的出臺做細致劃分，可分以下四個階段。

1.土地流轉制度的萌芽階段:家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制定與實行(1978—1983)

改革開放初期，為尋找到調動農民生產(chǎn)積極性的有效途徑，全國開啟了下邊探索、上邊認可的漸進式土地制度改革模式。從1978年開始，我國土地制度變革在經(jīng)歷了作業(yè)量承包經(jīng)營→包產(chǎn)到戶、聯(lián)產(chǎn)計酬責任制→包干到戶經(jīng)營責任制等不同發(fā)展階段之后，1983年由中共中央印發(fā)的《當前農村經(jīng)濟政策的若干問題》文件成功地對以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為主要內容的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責任制”進行了理論總結和科學定位，由此全國開始自上而下來推行這一制度，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制有效地促進了農村生產(chǎn)力的巨大發(fā)展。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是在保留集體經(jīng)濟必要統(tǒng)一經(jīng)營的同時，將土地和相關生產(chǎn)資料承包給農戶，有效地激發(fā)了農民的勞動熱情。同時這一過程也重新塑造了農戶自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟主體地位，農戶成為擁有土地使用權的微觀經(jīng)濟主體。根據(jù)古典經(jīng)濟學家亞當·斯密等人理論，正是私有產(chǎn)權的存在，人們才有可能將各自資產(chǎn)進行交換，以追求利益的最大化，因此，這是孕育土地流轉制度產(chǎn)生的萌芽階段。

2.土地流轉制度的感性探索與確立階段:農村土地使用權可以依法轉讓(1984—1991)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施后，大部分地區(qū)農民解決了溫飽問題，個別地區(qū)開始出現(xiàn)了糧食剩余現(xiàn)象，有鑒于此，國家適時提出了要建立農產(chǎn)品商品市場的目標。農產(chǎn)品商品生產(chǎn)發(fā)展的前提是大量剩余農產(chǎn)品的出現(xiàn)，然而土地均分、家庭經(jīng)營結構“是一種力求保持人與人、人與地之間嚴格對應平衡關系基本格局的超穩(wěn)態(tài)結構”［1］(P314)。不可能產(chǎn)生大量剩余農產(chǎn)品。為克服經(jīng)營細碎化所帶來的糧食低產(chǎn)量問題，國家于1984年1 號文件首次提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，這是允許土地流轉的一個限定性說法。1988年，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》首次從國家法律的高度對農村土地流轉進行肯定:“國有土地和集體所有的土地使用權可以依法轉讓?！?/p>

這一時期國家在土地政策上的調整還主要源于為進一步促進糧食生產(chǎn)增長而間接引發(fā)的，并沒有自覺意識，但卻成功地開辟了改革開放后允許土地流轉的制度先河，實現(xiàn)了土地從僵硬、僵化的特點向動態(tài)性特點的轉變。

3.土地流轉制度的理性探索與發(fā)展階段:提出建立農村土地要素市場(1992—2001)

1992年以前，我國農村土地制度還主要是為解決農民溫飽問題、促進糧食增產(chǎn)等問題而不自覺進行的改革，國家沒有明確農村土地制度改革的具體方向。但從1992年到2001年，隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立與發(fā)展，農村土地作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟職能日趨加強。生產(chǎn)要素只有通過流轉，接受市場的調節(jié)，才能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。所以在1992年黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標之后，黨的十四屆三中全會指出:加快發(fā)展土地、技術、勞動力等要素市場建設。這是我國首次提出建立土地要素市場的改革目標，為農村土地流轉制度走向規(guī)范化提出了更為明確的方向。

4.土地流轉制度的完善階段:以打造農民土地財產(chǎn)權益為出發(fā)點完善農村土地要素市場(2002年至今)

實現(xiàn)土地順暢流轉的重要保障是使土地在事實上發(fā)展成為農民的財產(chǎn)，抵消地方政府對農民土地產(chǎn)權的侵犯。1998年《土地管理法》首次將“土地承包經(jīng)營期限為30年”的土地政策上升為國家法律。2002年8月29日，全國人民代表大會常務委員會通過《農村土地承包法》，其中明確規(guī)定:“承包期內，發(fā)包方不得收回承包地?！倍邪絽s“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權流轉的權利”，這意味著國家傾向于界定承包經(jīng)營權為具有“物權”屬性的土地財產(chǎn)權。2007年3月16日《中華人民共和國物權法》正式確立了農村土地承包經(jīng)營權為用益物權，并獲得了物權的保護方式，這標志著國家對土地流轉政策的調整已從生產(chǎn)經(jīng)營機制改造層面進入到土地財產(chǎn)權利構建層面，以確保農戶在土地流轉過程中的主體地位。

通過對歷史的回顧，我們知道，農村土地流轉政策主要是源于解決農民溫飽問題和促進糧食商品生產(chǎn)而產(chǎn)生的，具有歷史的必然性，而隨著國家在農村開始逐步建立起養(yǎng)老保險和社會救助等主要保障項目，農村土地生存保障功能和社會福利功能也逐漸弱化，經(jīng)濟職能日趨成為農村土地的主要職能，農村土地能否實現(xiàn)流轉和能否有序流轉直接影響土地經(jīng)濟職能的發(fā)揮。同時，從歷史發(fā)展可以看出，建立以農村土地流轉為主要特征的農村土地要素市場是構建中國社會主義市場體系中的一個必要和關鍵環(huán)節(jié)，它直接影響中國整個經(jīng)濟體制的變革，所以從歷史的角度來看，農村土地流轉政策的實施既合理又是歷史的必然。

二、農村土地流轉政策中的“三權”分離機制及運行合理性

農村土地流轉政策是在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的基礎上形成的一項衍生制度。它兼具家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制激發(fā)勞動者積極性、符合農業(yè)生產(chǎn)特性等優(yōu)點的同時，克服了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下無法解決的土地小規(guī)?；?jīng)營缺點。農村土地流轉政策的實施能夠發(fā)揮巨大的優(yōu)越性，其深層次根源還在于在流轉過程中內在蘊含著“三權”分離結構機制，即土地在不同經(jīng)濟主體之間流動的同時，使土地使用權與經(jīng)營過程再分離(土地轉包)，從而實現(xiàn)承包權主體與經(jīng)營權主體的再分離。

從經(jīng)濟運行層面來看，“三權”分離結構機制符合經(jīng)濟發(fā)展的內在規(guī)律。農用地是農業(yè)中最重要的生產(chǎn)要素，經(jīng)濟職能是農用地最基本職能，只有把土地變成一種資本，才能在發(fā)揮經(jīng)濟職能過程中產(chǎn)生最大的生產(chǎn)效率。資本的最基本特性是追求自身價值的增值，正像馬克思分析指出，資本只有一種本能，這就是增值，即獲取剩余價值。運動性是資本增值的必要條件，也是資本的生命所在。只有把土地從單純的生產(chǎn)資料屬性轉化為土地資本，并變成靈活的流動體，實現(xiàn)從低效率領域不斷向高效率領域流動，才能實現(xiàn)土地經(jīng)濟職能最大限度的發(fā)揮。“三權”分離結構是國家允許土地承包者在自愿的基礎上，將土地使用權在一定時期內轉移給其他經(jīng)濟行為主體的行為，也就是“使用權的再次分離”，這正是實現(xiàn)土地作為生產(chǎn)資料向資本跨越的關鍵一步，按照資本追求利潤原則，土地作為經(jīng)濟資本能通過自身調節(jié)達到效率最大化。

從產(chǎn)權結構安排層面來看，“三權”分離結構機制符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟產(chǎn)權理論。任何土地承包者承包土地的最終目的都是想通過承包權獲得產(chǎn)權的最高收益。因此，土地承包者有著憑借自身擁有的產(chǎn)權追求利潤最大化和使產(chǎn)權保值增值的強烈動機，當存在資產(chǎn)高效運作方式時，他會不遺余力地去爭取。通過產(chǎn)權追求利潤最大化的前提是，產(chǎn)權必須具有明晰性、完整性和流動性特點?！叭龣唷狈蛛x結構的實現(xiàn)說明國家作為土地所有權者在一定程度上賦予了土地承包權者一定的讓渡權，“一種資源(財產(chǎn)或物品)只有具有轉讓權，才會發(fā)生市場交換，由此才會形成價格，資源配置也才能夠通過流動達到最優(yōu)”［2］。因此，“三權”分離結構是大市場發(fā)展趨勢影響下產(chǎn)權結構不斷完善的表現(xiàn)。

從受益分析來看，“三權分離”結構機制達到了“三贏”效果。農村土地流轉政策實施的本質是土地產(chǎn)權主體的換位。農村土地流轉過程中，所有權主體，承包權主體和經(jīng)營權主體，分屬三個不同的利益團體，所有權主體村集體在土地流轉過程中不僅以所有者身份出現(xiàn)，而且肩負著對土地進行宏觀調控的重任。在土地分權中，村集體通過作為所有權主體得到一定的以金錢或物的形式上交的稅費同時，也起到了作為土地規(guī)劃和監(jiān)管部門，促進集體經(jīng)濟發(fā)展的作用。承包權主體和經(jīng)營權主體實現(xiàn)分離的前提是，雙方在預期核算中能夠獲得較高的收入。雙方在自愿的基礎上搭建自由交易平臺的過程中，都盡可能地簽訂旨在符合自己預期收益的契約，雙方預期收益的最終來源是土地相對更高的利用效率，因此雙方最終達成一致意見，其實質就是土地資源從低效率利用的主體手中轉移到高效率利用的主體手中。土地資源轉移到更高效率利用的主體手中所產(chǎn)生的價值將由雙方共同分享。因此，它既實現(xiàn)了資源的有效率配置，同時又提高了合作雙方的福利水平。

三、促進農村土地流轉政策正確實施的建議

目前社會經(jīng)常發(fā)生的，地方政府假借流轉之名，強行剝奪農民土地現(xiàn)象，嚴重損害農民利益行為，絕非是土地流轉政策本身帶來的，而是相關保障條例和措施不完善，造成地方政府有機可乘。如黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益?！币簿褪钦f土地流轉必須在保證所有權歸屬和農業(yè)用地性質不變的前提下，尊重農民自愿原則。而由于市場監(jiān)督機制弱化，很多地方政府在推行土地流轉過程中，不僅擔當了“裁判者”角色，而且成為重要的“參與者”，超過了自身權力的界限，流轉政策不斷被曲解。促進土地流轉政策得以順利實施，可從以下幾方面著手。

第一，明晰產(chǎn)權，實現(xiàn)土地使用權的真正物權化。以債權為對象的土地流轉，必須以物權即農地使用權的清晰界定和嚴格保護為前提。［3］產(chǎn)權的流動形成市場交易，建立真正高效的市場體制的前提是建立清晰的產(chǎn)權制度。我國農村土地流轉市場是以使用權的轉租或轉讓為前提的，流轉的主體是承包方，不是發(fā)包方。土地使用者有權力決定土地是否流轉，及采取何種形式流轉。因此，要使農村土地流轉政策真正落實，必須夯實農民土地使用權，確保土地使用權的真正物權化。

第二，賦予農民土地使用權以法律效力。農用土地使用權權能保障的前提是具有法律作為依托。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確要求在堅持集體土地所有權不變的前提下，確立農民作為土地承包經(jīng)營權人的主體地位，使土地承包權更趨近于成為一項清晰完整的現(xiàn)代產(chǎn)權。這將為農民利用市場經(jīng)濟所提供的機會，改變自己的命運建立堅實的權利基礎和財務條件。［4］(P242)

第三，健全服務機制，保證價格真實地反應供求關系。健全的服務機制是確保土地流轉價格趨向土地真實價格的前提。健全服務機制可從以下幾方面著手。一是，建立土地流轉信息網(wǎng)，幫助群眾及時獲取準確的信息。在具體操作中，可建立縣、鄉(xiāng)兩級土地流轉服務中心(站)，村級酌情設立土地流轉信息聯(lián)絡員，最終建成縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉服務體系。二是，健全中介服務組織。服務組織為土地流轉提供政策咨詢、價格評估等重要信息，健全中介服務組織對減少糾紛事件發(fā)生具有重要作用。在具體構建中，可建立土地托管或預流轉中介服務;召開土地流轉信息發(fā)布會;開展農業(yè)技術服務;為土地流轉規(guī)模經(jīng)營主體融資提供服務等。

第四，規(guī)范流轉程序，確保流轉行為具有法律效力。土地使用權是國家賦予農民的一項基本權利，土地使用權在交易過程中是否合理與合法，直接關系到流轉行為是否受到國家保護。規(guī)范流轉程序，是確保流轉行為具有法律效力的關鍵。規(guī)范流轉程序可做到:一是，加強土地承包管理，確保土地合同、證書落實到農戶家庭;二是，加強土地流轉合同管理，對土地流轉合同的簽訂和履行進行指導和監(jiān)督，對流轉合同期限，流轉用途，雙方責任、義務等要審核把關。三是，加強土地流轉檔案管理，及時做好土地流轉合同與土地流轉管理臺賬、土地流轉委托書等相關資料的歸檔分類工作。

［1］中國農村發(fā)展問題研究組.農村·經(jīng)濟·社會:第四卷［M］．北京:農村讀物出版社，1986．

［2］余鵬翼，李善民.中國發(fā)達地區(qū)農地使用權流轉性問題探討——以廣東省南海市為例［J］.中國農村經(jīng)濟，2004，(12)．

［3］許經(jīng)勇．中國農村土地制度變遷與農用地、建設用地市場培育［J］.廣西經(jīng)濟管理干部學院學報，2009，(2)．

［4］李江，關立新，趙春江．市場經(jīng)濟理論與實踐［M］．北京:中國物資出版社，2009．