美國進步時代文官制度改革及其影響＊

滕白瑩

（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100871）

19世紀末20世紀初，美國開始進入急劇的經(jīng)濟——社會轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會生產(chǎn)關(guān)系被工業(yè)化浪潮迅速席卷。進步時代的美國，人口結(jié)構(gòu)、移民涌入和社會貧富差距的增大帶來了社會變遷，中產(chǎn)階級對因社會地位的改變而產(chǎn)生的“焦慮”情緒，這些因素共同引致了一場以中等階層為主、有社會各階級廣泛參與的資本主義改革運動——進步運動。這次改革的目的是在資本主義已經(jīng)取得的巨大物質(zhì)成就的基礎(chǔ)上，推動社會的全面改善，創(chuàng)造出與物質(zhì)繁榮相應(yīng)的精神文化條件，重建遭到工業(yè)文明破壞的社會價值體系，從而推動資本主義的順利發(fā)展。

回顧進步時代的市場化轉(zhuǎn)型進程可以發(fā)現(xiàn)，當市場發(fā)展到一定程度的時候，經(jīng)濟體制中深層次問題就開始暴露出來，因為整體經(jīng)濟增長是根植于制度內(nèi)部的政治和意識形態(tài)影響的。但是如果某種經(jīng)濟利益群體足夠強大，這就使得它們所控制的政府并不愿意對現(xiàn)有的經(jīng)濟制度進行改革。在一定范圍內(nèi)，經(jīng)濟與政治的作用力是相悖的。［1］正如卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》中描述的“雙向運動”那樣，“就近百年而言，現(xiàn)代社會由一種雙向運動支配著：市場的不斷擴張以及它所遭遇的反向運動（即把市場的擴張控制在某種確定方向上）。伴隨著市場體系的快速擴張，同步的反向運動也在進行中?！苯?jīng)濟并非像經(jīng)濟理論中說的那樣是自主的（autonomous），而是“嵌入”（embeddedness）在政治、宗教和社會關(guān)系當中。一種脫嵌的（disembedding）、完全自發(fā)調(diào)節(jié)的市場經(jīng)濟是一項烏托邦建構(gòu)；是一種不可能存在的東西。［2］（P136）因此，市場力量的擴張早晚都會引發(fā)旨在保護人、自然和生產(chǎn)組織的反向運動；保護性立法與其他干預(yù)手段是這種反向運動的特征。［3］

在自由放任經(jīng)濟政策的指引下，以托拉斯為代表的大企業(yè)掀起了美國歷史上的首次企業(yè)兼并狂潮，經(jīng)由這次合并，生產(chǎn)和資本開始越來越多地集中到少數(shù)人手中。誠然，合并是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展中不可遏止的趨勢，巨大的經(jīng)濟聯(lián)合體，如經(jīng)適當管理，可以為社會創(chuàng)造財富。但大公司往往行為不端，導(dǎo)致許多經(jīng)濟、道德以及政治問題。［4］公司霸權(quán)、政府腐敗、貧富分化導(dǎo)致社會矛盾激化，并開始引發(fā)社會運動，轉(zhuǎn)型期的各種治理危機在美國進步時代無一例外的得到了體現(xiàn)。壟斷資本家在經(jīng)濟實力獲得了空前膨脹之后，繼而破壞了資產(chǎn)階級內(nèi)部的平等關(guān)系，成為了一個特殊階層的代表。憑借其控制的巨大財富，這些大企業(yè)主和大資本家開始在政治上意圖謀求與其經(jīng)濟實力相當?shù)挠绊懥Α?9世紀后半期恰好也是美國歷史上政治腐敗最為猖獗的時期，以政黨分肥制為特征的政黨政治為商業(yè)企業(yè)進行政府俘獲大開方便之門。

一、政黨分肥制與政府俘獲

（一）政黨分肥制

美國政黨分肥制的制度化開始于第七任總統(tǒng)安德魯·杰克遜（Andrew Jackson）時期。所謂政黨分肥制（the Spoil’s system，亦譯“政黨分贓制”），是指在大選中獲勝的某黨總統(tǒng)（或總理）把國家的公職作為肥缺分配給本黨黨員及其支持者的制度。美國的政黨分肥制包括兩個方面的內(nèi)容：一方面是官員任命論功行賞，即一個政黨競選獲勝上臺執(zhí)政之后，大規(guī)模的撤換異黨官員，把空出來的職位當做籌碼，以在競選中為本黨出力大小為原則，把官職授予本黨黨徒及其支持者，作為政治上的酬謝，即所謂“贏者通吃”。另一方面是政策傾斜，即獲勝的黨利用政府權(quán)力制定有利于本黨和背后那些支持它的社會集團的政策，如進行財政資助、優(yōu)先與某廠商簽訂合同，出賣政府的某些專賣權(quán)，把修筑公路等公共工程讓某些有功的支持者承包等等。在19世紀30年代后，隨著政府機構(gòu)的擴大和公職人員數(shù)量的迅速增加，政黨分肥制也進一步發(fā)展，而且愈演愈烈。每當一位新總統(tǒng)上臺，就來一次大清洗、大換班。商人們在政黨分肥制的庇護下，想盡辦法能在地方、州和國家的政府里謀得一官半職，政治機器將選舉變成了一種可以欺詐和操縱的游戲。

政黨分肥制對當時的美國政治造成了嚴重的不良影響。一方面，這些因為政治獻金而獲得任用的官員，大都無一技之長，對政府賦予的職責(zé)并不感興趣。許多人玩忽職守，對政治老板的忠誠勝過對職務(wù)的關(guān)心。由于官員隨總統(tǒng)和內(nèi)閣的更迭而去留，許多人擔(dān)心被免職，職務(wù)上沒有安全感，在行政管理上缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。另一方面，管理松散，人浮于事，工作效率低下，任人唯親、拉幫結(jié)派等現(xiàn)象嚴重影響了文官隊伍的質(zhì)量。為壟斷資本俘獲政府提供了現(xiàn)實的路徑，壟斷資本和官僚集團的結(jié)合為政府俘獲創(chuàng)造了經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（二）政府俘獲

政府俘獲描述的是轉(zhuǎn)型背景下政治與商業(yè)之間的一系列關(guān)系問題。它指企業(yè)通過向政府官員提供私人報酬來影響法律、規(guī)則和規(guī)章制度的選擇和制定。通過俘獲政府機構(gòu)，企業(yè)就能夠?qū)⑺鼈冏约旱钠米兂烧麄€市場經(jīng)濟博弈規(guī)則的基礎(chǔ)，創(chuàng)造大量可能為特定部門和個人產(chǎn)生高度壟斷收益的政策和制度扭曲，而這通常是以巨大社會成本為代價的。［5］資本家通過向政府官員進行非法的和不透明的私人支付，影響基本博弈規(guī)則（即法律、規(guī)則、政令和規(guī)章）的形成。

俘獲造成的結(jié)果是自由市場制度的扭曲：限制競爭和市場準入，透明度降低，市場成了不公平競爭的場所。在政府俘獲的經(jīng)濟中，權(quán)力資本不僅是政治權(quán)力資本化的產(chǎn)物，也是資本經(jīng)濟權(quán)力政治化的產(chǎn)物，它反映了經(jīng)濟權(quán)力向政治領(lǐng)域開始滲透。在這種體系中，資本支撐并決定政治權(quán)力的運行，資本要求政府把一切可通過市場交易獲利的公共資源私有化；政府的權(quán)力服從資本的要求，并直接參與公共資源的占有和分享壟斷利潤。［6］而且，不僅只有市場制度遭受扭曲，在官僚集團內(nèi)部也存在一個受到影響的、高度分割的市場。［5］受到俘獲的官僚會協(xié)同俘獲者企業(yè)傾向于維持現(xiàn)有的政治及市場運作模式，反對任何旨在破壞政治與商業(yè)“合作模式”的改革。通過政府俘獲的原理，可以發(fā)現(xiàn)有強大的勢力在以極大的興趣維持這些軟弱的機構(gòu)。對于任何試圖改善制度性框架的改革，那些擁有政治影響力的俘獲者企業(yè)必然將全力反對。也正是因為這些俘獲者企業(yè)勾結(jié)政府官員內(nèi)外一致來抵制改革，才使腐敗難以根除。福山在定義國家能力時特別強調(diào)國家“干凈的、透明的執(zhí)法能力”，證明轉(zhuǎn)型期提高國家自主性和國家能力的前提就是政府自身的廉潔，這樣才能發(fā)揮整個政府和官僚機構(gòu)在理論上作為“公共利益的實現(xiàn)者”和“社會公正的維護者”的角色。在民主政治的框架內(nèi)和國家“中立”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)權(quán)力擴張，提高國家對于經(jīng)濟及社會事務(wù)干預(yù)的能力。

政府俘獲帶來的危害之一是公共權(quán)力的軟弱無力和治理能力的低下，而造成軟弱的原因恰恰是整個官僚集團制度性的缺陷，即政黨分肥制引致的整個行政系統(tǒng)在自主性及執(zhí)行力方面的弱勢，它與政府俘獲是一個惡性循環(huán)，互為因果的怪圈。壟斷資本正是通過俘獲政府架空了政府調(diào)配市場資源的權(quán)力，干擾了政府管理經(jīng)濟、社會事務(wù)的自主性。這提醒了轉(zhuǎn)型國家中致力于改革的政治家們需要充分認識到政府俘獲對市場和國家自主性的破壞。［7］因此，改變以政黨分肥制為特征的政黨政治，建立有效的官僚制度成為美國進步時代改革的必經(jīng)之路和突破口。

二、文官制度改革與國家建設(shè)

（一）《彭德爾頓法》與功績制的確立

美國的文官制度的改革經(jīng)歷了漫長而曲折的過程，它最初是通過在原有的政府雇員中引入考試制度拉開改革的序幕。早在19世紀50年代，針對“政黨分贓制”的弊端，美國的一些有識之士就尋求對文官制度進行改革。1851年，眾議院議員開始提出建立政府雇員的分級考試制度。1853年和1855年，國會仿效英國的文官制度，先后通過兩個法案，提出為了使政府雇員“不致因無能而壞事”，雇員在被錄用前必須通過考試。但是，由于這兩個方案過于簡略，參加考試的人數(shù)非常少，考試的過程又不正規(guī)，所以，法案不久就流于形式。1865年文官改革運動的領(lǐng)袖眾議員托馬斯·艾倫·詹克斯向國會詳細介紹了中國、普魯士、法國和英國的管理制度，并提出了新的文官制度改革議案。1866年和1868年，詹克斯又先后向國會提出變革文官制度的更為詳盡的報告，主張建立一個長期的競爭考試制度。

進入19世紀70年代以后，許多美國總統(tǒng)都開始把文官制度改革提到一個重要的地位，并列入競選綱領(lǐng)。1871年，在格蘭特總統(tǒng)和一些文官改革者的提議下，國會通過了一項法案，要求總統(tǒng)制定文官改革的規(guī)則。格蘭特總統(tǒng)隨后以1871年文官制度改革法案為基礎(chǔ)，成立了美國歷史上第一個獨立的文官機構(gòu)——文官委員會，負責(zé)起草有關(guān)規(guī)則，并監(jiān)督公開考試等改革事宜。直到1882年12月，國會最終以多數(shù)票通過了由俄亥俄州民主黨參議員彭德爾頓提出的文官改革法案，即《調(diào)整和改革美國文官制度的法案》，或稱為《彭德爾頓法》。當時共和黨總統(tǒng)阿瑟為了在1884年選舉中收買人心，撈取政治籌碼，爭取民眾的擁護，于1883年1月16日正式簽署了這一法案。

《彭德爾頓法》的通過標志著美國文官制度的建立。它在美國歷史上“第一次確立了以能力與功績作為錄用與衡量官員標準的法律依據(jù)”，［8］其主要內(nèi)容包括：第一，必須通過公開的競爭性考試來選拔文官，從高分到低分擇優(yōu)錄取；第二，文官不得因為政黨關(guān)系等政治原因被免職，文官不得進行政治性捐款和參與任何政黨活動，也不得因拒絕從事這類活動而遭免職；第三，為了防止文官在執(zhí)行政策中的政治傾向，該法還要求文官在政治上要保持“中立”?！杜淼聽栴D法》徹底改變了公職人員的任用制度，不再以是否對政黨和黨魁忠誠作為錄用標準，而是依據(jù)其才能、德行，通過公開競爭考試，擇優(yōu)錄取。［9］（P314－315）

除此之外，在1883年還產(chǎn)生了美國第一個管理文官的獨立機構(gòu)——文官事務(wù)委員會。該委員會由三人組成，包括兩黨成員。委員由總統(tǒng)任命，參議院批準。美國文官委員會是一個直屬美國總統(tǒng)的獨立機構(gòu)。它不僅總攬文官的考試與其他管理事宜，而且還受理文官的申訴案件。文官事務(wù)委員會建立以后，特別是在20世紀，不斷得到發(fā)展與完善，在美國文官的管理中發(fā)揮了很大的作用。［8］

《彭德爾頓法》的通過標志著美國現(xiàn)代文官制度的建立，其確立的競爭考試、職務(wù)常任和政治中立等原則，成為美國文官制度的三項基本原則。它使政黨分肥制失去了存在的基礎(chǔ)，從制度上減少了企業(yè)俘獲政府的機會。更重要的是與此同時，因政黨輪替而造成的政府大換班以及政治秩序的混亂等現(xiàn)象也隨之消失，保證了行政工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，為美國資本主義的發(fā)展提供了良好的政治和社會環(huán)境；它削弱了地方黨派的勢力，擴大了社會基礎(chǔ)，提高了文官的質(zhì)量，使政府的行政效率明顯提高，是美國文官制度發(fā)展中的一個重要轉(zhuǎn)折點。

（二）有效官僚制度與國家建設(shè)

從狹義上講，國家建設(shè)主要指的是國家政權(quán)建設(shè)，或者說國家能力建設(shè)。根據(jù)弗朗西斯·福山的定義，“國家建設(shè)就是新政府機構(gòu)（制度）的創(chuàng)建與現(xiàn)有政府機構(gòu)的加強”。［10］（P7）具體說，國家建設(shè)又包括國家自主性建設(shè)和國家能力建設(shè)兩個方面。

所謂國家自主性（state autonomy）是指，國家作為控制一定領(lǐng)土和民眾的機構(gòu)，可以制定和追求并不簡單反映社會組織、階級或整個社會的需求和意愿的目標。［11］也就是說，作為一種對特定領(lǐng)土和人民主張其控制權(quán)的組織，國家可能會確立并追求一些并非僅僅是反映社會集團、階級或社團之需求或利益的目標。而所謂國家能力（state capacity）是指，“實施官方目標，尤其是克服強大社會集團實際或潛在的反對、或者面對反抗性社會經(jīng)濟環(huán)境時實施官方目標”的一種方式。［12］

從西歐國家構(gòu)建的歷史可以看出，官僚機構(gòu)的出現(xiàn)是王權(quán)絕對主義戰(zhàn)勝封建分離主義和等級制度的產(chǎn)物，是君主（國家）實現(xiàn)權(quán)力從分散到集中的有力工具。但是，官僚制卻有超越作為工具本身的強有力趨勢，這一點可以從18世紀歐洲國家對于官僚地位的法律保護獲得觀察。因此，國家自主性在現(xiàn)實中就體現(xiàn)為官僚制的獨立性與制度制約性的問題。［13］結(jié)合韋伯對官僚制的總體評價，在“國家自主性”實現(xiàn)的過程中，官僚制度的性質(zhì)及其能力是一個關(guān)鍵的衡量標準。從另一方面來看，國家自主性的命題提示了有效的國家官僚制度的構(gòu)建必須從兩方面著手：一是國家官僚制度能抵御社會特殊利益的俘獲；二是國家官僚制度能抵御被自身所俘獲。

回歸國家學(xué)派沿襲了韋伯對于官僚制的理性期待。他們認為，完善官僚機構(gòu)之所以對于國家自主性的實現(xiàn)不可或缺，主要是因為建設(shè)這類機構(gòu)需要一個漫長而艱苦的過程。在這一過程中，既需要充足的物質(zhì)資源作為保障，同時還需要積累一批專業(yè)的行政人員，除了上述有形的因素之外，更加重要的還是一種“共同理性”的培育，諸如“集體主義精神”的養(yǎng)成，政治目標、責(zé)任感等的重塑，共同價值觀的灌輸?shù)鹊取ｏ@然，后一要素的積累需要更為長久的時間。有了專業(yè)而理性的官僚制度，國家精英們便可藉此發(fā)展出與眾不同的知識與洞察力，從而有助于形成獨特的觀點、視角和問題的表達方式，使他們區(qū)別于其他社會精英。國家學(xué)派對于官僚制充滿了積極的期待。盡管沒有直接表明，但在國家學(xué)派那里，國家自主性實質(zhì)上就體現(xiàn)為官僚制的自主性，他們的基本假設(shè)就是，“在官僚制模式下，占據(jù)任何一個官僚職位的重要條件，就是熟悉各種命令，具備解釋這些命令的知識能力，能夠?qū)⑦@些命令轉(zhuǎn)化為具體的指令，分析他們所可能面臨的各種偶然情況，以及最終保障命令的執(zhí)行。”［14］從一種可能是更為“普遍性和綜合性的視角”來看，國家官僚體系的建構(gòu)正是國家對經(jīng)濟問題采取行動的能力基礎(chǔ)，而不會只是成為私人企業(yè)或局部性社會利益的囊中之物。［14］

因此，相對于統(tǒng)治階級，國家自主性的實現(xiàn)條件之一就是必須有一個組織上團結(jié)的國家官員集體。實現(xiàn)官員集體的團結(jié)需要三個條件：首先，這些官員是職業(yè)化的團體。其次，這些職業(yè)官員同目前占統(tǒng)治地位的社會經(jīng)濟利益是相對分離的。這個條件可以再細分為兩個，即“那些高級文官或軍人符合兩個條件：（1）他們不是從占統(tǒng)治地位的土地、商業(yè)或工業(yè)階級中選拔出來的；（2）在提升到高級位置后，他們沒有同這些階級結(jié)成密切的個人經(jīng)濟紐帶?！保?5］此外，官僚集體還可能會用其獨特的方式細化早已確立的公共政策，并在較長時間內(nèi)采取相對持久的運動。［16］（P11）艾爾弗雷德·斯特潘采用的一個關(guān)鍵的解釋要素就是一群擁有戰(zhàn)略性地位的官僚骨干的形成，他們處在國家組織內(nèi)部并利用國家組織獲得巨大的組織力量，還擁有統(tǒng)一的意識形態(tài)性認知——即相信通過國家干預(yù)，確保政治穩(wěn)定并促進民族經(jīng)濟發(fā)展的可能性和可欲求性。［16］（P12）

因此，國家自主性這一命題具有重要的現(xiàn)實意義。在一個利益高度分化的現(xiàn)代社會，國家是否具有強有力的制度結(jié)構(gòu)可以抵御社會特殊利益的俘獲，還是虛弱到一碰到重大利益的阻礙就不能治理，可以說是攸關(guān)國家政治現(xiàn)代化成敗的關(guān)鍵。同時，在考慮到國家自主性的時候，人們于是會想到可能需要考察國家實施這種官方目標時的“能力”（capacity），尤其需要考察其遭遇強勢社會集團的現(xiàn)實或潛在的反對，或者是面臨不利的社會經(jīng)濟環(huán)境時的情況。在這其中，有效的官僚制度是關(guān)鍵。恰如有論者指出的：中央集權(quán)官僚制的誕生“標志著國家歷史上具有決定性意義的轉(zhuǎn)折點”。［13］確切地說，若論誰更可能在這種環(huán)境下采取行動，似乎組織凝聚力很強的國家官僚集體，尤其是與當前主流社會經(jīng)濟利益相對獨立的職業(yè)官僚集團，更有可能在國家危機時刻，啟動特別的新型國家戰(zhàn)略。

三、進步時代美國文官制度改革對現(xiàn)實政治的影響

進步時代美國官僚制度的改革正是遵循了以上的邏輯，即首先通過公開的競爭性考試來選拔文官，從高分到低分擇優(yōu)錄取并且要求文官不得因為政黨關(guān)系等政治原因被免職，他們也不得進行政治性捐款和參與任何政黨活動，要在政治上要保持“中立”。這些條件使得新晉文官集團得以剝離原先“政黨分贓制”的運作機制，擺脫外部占壟斷地位的財團及資本家透過安排自己的人選進入決策制定及實施部門，出現(xiàn)政府俘獲的局面。保證文官集團能夠獲得充足的組織力量得以實施真實反映國家意志的政策，并在實踐中對抗強大利益集團的反對與干擾。

而且，在實際的政治運行過程中，官僚的權(quán)力會隨著技術(shù)進步和社會活動范圍的擴大以及社會的復(fù)雜化而不斷增長。因為一個大而復(fù)雜的技術(shù)社會，并不是僅靠一個總統(tǒng)和535位國會議員就能控制得了的，因為他們既缺乏專門知識，又沒有足夠的時間和精力來管理大量的事務(wù)和活動。比如：核能、環(huán)境保護、通訊、航空、就業(yè)機會均等等，還有我們生活中成百上千其他方面的事情。因此，總統(tǒng)和國會只負責(zé)向官僚們下達總的和模糊不清的指示，而那些專門委員會和上千個類似的官僚機構(gòu)掌握著實際控制權(quán)。據(jù)估計，這些官僚機構(gòu)對國會制定的每一項法律都要再宣布二十條規(guī)章細則。這樣，制定政策的權(quán)力就從總統(tǒng)和國會的手里轉(zhuǎn)移到了官僚機構(gòu)中杰出人物的手中。

那么，為什么會出現(xiàn)這種情況呢？通常認為國會和總統(tǒng)缺乏精力和專門知識來關(guān)心政策制定過程中的各種細節(jié)問題。而且各種技術(shù)又相互關(guān)聯(lián)，因此不斷增長的技術(shù)復(fù)雜性和交叉性需要技術(shù)專家來完成體現(xiàn)著總統(tǒng)和國會意圖的實際任務(wù)。沒有一個能夠掌握政府機構(gòu)中全部活動的官僚。即使是政府中某一個機構(gòu)的活動也不是一個人能全部精通的。其活動范圍非常廣博——從預(yù)算、采購、人事、賬目、計劃、通訊、組織到國內(nèi)稅收規(guī)則，以及計算機化的社會保險等樣樣都包括在內(nèi)。許多“不知名的官僚”是一個較大組織的組成部份。每個官僚只掌握整個政策中相對說來不太多的部份知識，但是該官僚較窄的專門知識一旦與上萬個其他官僚較窄的專門知識結(jié)合在一起，就會形成一種有組織的權(quán)力基礎(chǔ)，那就是使政治領(lǐng)袖感到難以掌握的權(quán)力基礎(chǔ)了。［17］（P303－304）

而且，文官作為所謂“知識精英”，往往在決策中扮演著主要角色。許多最后成為法律的立法議案最初就是在行政部門和機構(gòu)中提出來的，甚至“許多國會議員個人提出的立法也是來自官僚機構(gòu)”。文官得以自行“頒布大量規(guī)章、條例和對政策的闡述”，所有這一切都在管理公民、商業(yè)、工會，甚至州和地方政府的活動中具有“法律作用”。文官根據(jù)立法自行做出的決定，對整個社會也可能是關(guān)系重大的。從某種程度上來說，其重要性不亞于“總統(tǒng)、國會和最高法院的決定”。［8］其次，文官可以通過方案、數(shù)據(jù)和信息等途徑影響政府的決策和立法。在決策過程中，文官提出的決策方案的多少，可以影響決策者選擇的范圍，其提供的經(jīng)過選擇過的資料，可以左右決策者的看法。在立法過程中，文官不僅提供信息，還可以參加國會聽證會，陳述意見。特別是在二戰(zhàn)之后，在國會和行政部門之間的“院外活動聯(lián)系已經(jīng)正式化”的情況下，文官可以通過各種形式的“院外活動”向國會施加影響。文官所提出的“觀點”、“修改意見”、“補充和更動”，在立法進展時能“改變”甚至“形成”立法。最后，文官在執(zhí)行政策與法律過程中也擁有較大的自主權(quán)。一項普通性政策可以貫徹到什么程度，“通常取決于官僚們對它的解釋，以及取決于他們實踐該政策時的興致和效率”。有時甚至是，政策制定出來并獲得了批準，“但執(zhí)行政策的人卻將它引向完全不同的方向，達到完全不同的目的。有些政策則根本沒有得到執(zhí)行?！边@種情況使我們不得不對文官對政策的真正影響刮目相看。［8］

實際上，所有學(xué)者都認同相對于文官制度改革之前，美國在政治上比任何其他現(xiàn)代自由資本主義國家都更加缺乏自主性所需的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。美國沒有從前工業(yè)化和前民主化時代所繼承的中央集權(quán)式官僚政府形式，而且，聯(lián)邦制行成的權(quán)威分散、主權(quán)在全國性政府各個部門間的劃分，以及聯(lián)邦行政分支機構(gòu)與國會委員會之間密切的共生關(guān)系，這些都使得美國在整個20世紀中的國家權(quán)力都是碎片化、散布式的。［16］（P15－16）但在以功績制為特征的文官制度建立之后，這種情況大大改觀，為國家加強自主性以及在現(xiàn)實政治中獲得強勢的支持及提升國家政策執(zhí)行的能力提供了堅實的基礎(chǔ)，以至因此呈現(xiàn)行政權(quán)力在國家權(quán)力分配中份額的不斷擴大的趨勢。

因此，在20世紀的美國，由于科學(xué)技術(shù)的進步以及壟斷資本主義的發(fā)展，政府的規(guī)模和職能進一步擴大，與此同時，隨著社會利益的分散，政黨作用的下降，傳統(tǒng)上代表人民行使決策權(quán)并管理國家的國會權(quán)力大大削弱，而以總統(tǒng)為首的、具有集中性、反應(yīng)靈敏等特點的行政權(quán)力逐漸擴大?？梢灾v，官僚政治實際是在政治權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)“權(quán)力真空”的條件下逐步發(fā)展起來的。在行政權(quán)和立法權(quán)發(fā)生沖突的時候，文官乘虛而入，實際上控制了國家管理的實際過程。同時，從某種意義上說，在立法與行政權(quán)相互爭奪并出現(xiàn)“行政至上”的局面之時，文官才是行政權(quán)力擴大的直接受益群體，他們在處理國家各項事務(wù)的過程中，實實在在地掌握了屬于總統(tǒng)或總統(tǒng)與國會分享的權(quán)力。而官僚政治則因此得以在20世紀美國的政治生活中得以復(fù)活。［17］

美國進步時代的文官制度的確立使政黨分肥制失去了存在的基礎(chǔ)，使行政官員的選拔有了一個相對公平、統(tǒng)一的標準，政府的政治和行政功能得以區(qū)分。政治中立原則使被俘獲的政府擺脫了與壟斷企業(yè)之間的“糾纏”，增強了國家自主性。從制度變遷的角度看，文官制度的建立改變了原先立法權(quán)高居首位的歷史，權(quán)力重心開始向領(lǐng)導(dǎo)有力、反應(yīng)迅速的行政部門開始傾斜，制定政策的權(quán)力向總統(tǒng)和分工復(fù)雜的官僚機構(gòu)手中集中。盡管這次以文官制度建立為主要內(nèi)容的政治轉(zhuǎn)型，并未涉及國家政權(quán)層面以及政治結(jié)構(gòu)方面的劇烈變動，卻開啟了美國現(xiàn)代國家建設(shè)的序幕，從“根本上”改變了美國的國家治理結(jié)構(gòu)，并促成了美國現(xiàn)代國家雛形的形成，為此后的羅斯福新政時期國家大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟和社會事務(wù)作了制度上的鋪墊。通過對美國文官制建立與國家建設(shè)之間關(guān)系的考察可以發(fā)現(xiàn)，有效的官僚制度與國家能力、國家自主性的提升是一個同步的過程，許多后發(fā)展國家在政治轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的困境的原因之一也在于缺少一個有效的國家官僚體系以茲利用。因此，有效官僚制度的建立和完善是增強國家自主性和國家能力的重要條件。重新審視官僚制度運作機制及其在現(xiàn)實政治中的影響是后發(fā)展國家進行政治轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。

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