公共服務(wù)中的伙伴:當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)合作提供模式及借鑒＊

曾維和

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京210093）

在人類社會(huì)的歷史上，漫長(zhǎng)的奴隸社會(huì)與封建社會(huì)，是沒(méi)有真正意義上的公共服務(wù)的。一般認(rèn)為，公共服務(wù)是資本主義制度確立后，管治型政府設(shè)立的產(chǎn)物。自19世紀(jì)末期到20世紀(jì)80年代以前，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行的是以政府壟斷式公共服務(wù)提供模式。這種服務(wù)提供模式雖然具有組織周密、執(zhí)行迅速、目標(biāo)明確，具有連續(xù)性和統(tǒng)一性等優(yōu)勢(shì)，但由于“全能政府”政府的假定，缺乏與其他部門合作，勢(shì)必造成政府機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政壓力過(guò)大等困境，公共服務(wù)供給高度壟斷、定位模糊、供給不均衡等現(xiàn)象的發(fā)生［1］。隨著社會(huì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，公共服務(wù)的類型和需求也不斷增加，變得日趨復(fù)雜化。由政府壟斷式提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式受到了極大地挑戰(zhàn)，越來(lái)越不能滿足公共服務(wù)需求復(fù)雜化的需求。人們要求改變公共服務(wù)提供模式的呼聲此起彼伏、持續(xù)高漲。

因此，通過(guò)多主體合作提供公共服務(wù)成為20世紀(jì)80年代以來(lái)西方國(guó)家公共服務(wù)提供模式創(chuàng)新的基本內(nèi)容。在理論研究上，協(xié)作性公共管理、整體政府、網(wǎng)絡(luò)化管理、合作治理、整體性治理等關(guān)于公共服務(wù)合作提供的理論不斷涌出，其核心觀點(diǎn)就是通過(guò)跨部門合作，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的協(xié)同提供。這些理論研究在管理與操作層面很好地闡釋了多主體合作提供公共服務(wù)的重要性及運(yùn)作機(jī)理，但沒(méi)有從國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系中分析公共服務(wù)中伙伴的產(chǎn)生背景與發(fā)展邏輯。因此，本文從新的理論視角，即福利多元主義視角分析西方國(guó)家公共服務(wù)合作提供的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)作機(jī)理與理論模式，以資借鑒。

一、福利多元主義：公共服務(wù)合作提供的理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)70年代末以來(lái)，西方國(guó)家對(duì)傳統(tǒng)的福利模式進(jìn)行反思，積極地尋找替代方案，推行福利國(guó)家改革。福利多元主義（welfare pluralism）就是在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生。福利多元主義理論也稱混合福利經(jīng)濟(jì)（the mixed economy of welfare），它起源于1978年英國(guó)的《沃爾芬德的志愿組織的未來(lái)報(bào)告》，該報(bào)告主張把志愿組織也納入社會(huì)福利供給主體的行列之中，將福利多元主義運(yùn)用于英國(guó)社會(huì)政策的實(shí)踐。1986年，羅斯（Rose）在《相同的目標(biāo)、不同的角色——國(guó)家對(duì)福利多元組合的貢獻(xiàn)》一文中對(duì)福利多元主義進(jìn)行了明確的闡述，他認(rèn)為社會(huì)中的福利來(lái)源于家庭（household）、市場(chǎng)和國(guó)家這三個(gè)部門，社會(huì)總體的福利是一個(gè)重要的議題。羅斯關(guān)于福利多元組合的理論因強(qiáng)調(diào)國(guó)家以外其他社會(huì)部門在福利方面的作用而受到重視。

在傳統(tǒng)福利模式出現(xiàn)危機(jī)的年代，不少學(xué)者在羅斯理論的基礎(chǔ)上建立起新的分析框架。自羅斯之后，福利多元主義理論經(jīng)歷了從三分法到四分法的發(fā)展邏輯［2］。

（1）福利多元主義的三分法。羅斯早期倡導(dǎo)的福利多元主義理論實(shí)質(zhì)上就是一種福利多元主義的三分法，即由國(guó)家、市場(chǎng)和家庭三個(gè)福利提供者組成。伊瓦斯在羅斯研究的基礎(chǔ)上提出了福利三角（Welfare triangle）的研究范式，即由家庭（households）、（市場(chǎng)）經(jīng)濟(jì)（market economy）和國(guó)家共同組成的福利整體。伊瓦斯認(rèn)為羅斯的福利多元主義定義過(guò)于簡(jiǎn)單，福利三角的研究分析框架應(yīng)該放在文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治的背景中，福利三角中的三方具體化為對(duì)應(yīng)的組織、價(jià)值和社會(huì)成員關(guān)系。（市場(chǎng)）經(jīng)濟(jì)、國(guó)家、家庭分別代表不同的正式組織，體現(xiàn)不同的價(jià)值選擇，并與社會(huì)成員的行動(dòng)者建立不同的關(guān)系（見(jiàn)表1）［3］。

表1 伊瓦斯福利三角：組織、價(jià)值和關(guān)系

上表中的福利三角體現(xiàn)了（市場(chǎng)）經(jīng)濟(jì)、國(guó)家、家庭三方的互動(dòng)關(guān)系：（市場(chǎng)）經(jīng)濟(jì)提供就業(yè)福利；國(guó)家通過(guò)正規(guī)的社會(huì)福利制度對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配；個(gè)人努力、家庭保障和小區(qū)的互助是非正規(guī)福利的核心。三方在提供社會(huì)福利時(shí)相互補(bǔ)充，形成一個(gè)福利三角。如在一定的文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治背景中，國(guó)家與家庭提供的社會(huì)福利就可以分擔(dān)社會(huì)成員在遭遇市場(chǎng)失敗時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。

除伊瓦斯的三分法之外，其他學(xué)者也倡導(dǎo)類似的觀點(diǎn)，如歐爾森也放棄傳統(tǒng)福利理論中的國(guó)家與市場(chǎng)的二元分法，主張采用國(guó)家、市場(chǎng)和民間社會(huì)（家庭、鄰里、志愿組織等）的三分法來(lái)分析福利國(guó)家。三分法的一個(gè)共同點(diǎn)就是都強(qiáng)調(diào)福利來(lái)源三方互動(dòng)關(guān)系的平衡性和穩(wěn)定性。均衡狀態(tài)一旦被打破，過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家的作用，就會(huì)產(chǎn)生福利國(guó)家危機(jī)狀態(tài)。因此，三分法必須注重在三種制度的互動(dòng)過(guò)程中分析行動(dòng)者與制度的關(guān)系。

（2）福利多元主義的四分法。福利三角的研究范式不斷地得到充實(shí)與完善。學(xué)者們?cè)谌址ǖ幕A(chǔ)上又提出四分法的劃分模式。如伊瓦斯在后期的研究中就認(rèn)為社會(huì)福利的來(lái)源有四個(gè)：市場(chǎng)、國(guó)家、社區(qū)和民間社會(huì)，采用四分法（見(jiàn)表2）。

表2 伊瓦斯福利多元主義四個(gè)部門的特征

其他的一些學(xué)者也提出過(guò)福利多元主義四分法的觀點(diǎn)，如約翰遜（Johnson N.）在福利三角基礎(chǔ)上加入了志愿組織，強(qiáng)調(diào)志愿組織在社會(huì)福利提供中的作用。約翰遜在其代表作《轉(zhuǎn)變中的社會(huì)福利：福利多元主義的理論與實(shí)踐》一書中指出，政府不應(yīng)視為提供集體福利的唯一來(lái)源，除政府以外，還有非正式部門（informal sector）、志愿部門（voluntary sector）和商業(yè)部門（commercial sector）三個(gè)來(lái)源。［4］吉爾伯特福利也認(rèn)為福利多元主義結(jié)構(gòu)可以被視為由政府、志愿組織、非正式組織和商業(yè)組織四個(gè)部門組成。福利多元主義的四分法是對(duì)三分法的進(jìn)一步充實(shí)與細(xì)化，它的理論貢獻(xiàn)就在于在福利三角的基礎(chǔ)上加入了志愿組織，提出志愿組織也是社會(huì)福利提供的一個(gè)重要主體。換言之，福利多元主義的四分法與三分法的不同之處就是它特別強(qiáng)調(diào)民間社會(huì)在社會(huì)福利提供中的特殊作用，注意到了民間社會(huì)中的社會(huì)資本對(duì)社會(huì)福利的整合功能。

總之，福利多元主義理論的一個(gè)基本觀點(diǎn)就是要超越政府與市場(chǎng)二分的傳統(tǒng)思維，尋找提供社會(huì)福利的第三種力量，來(lái)彌補(bǔ)福利提供中的“政府失敗”和“市場(chǎng)失靈”。福利多元主義理論認(rèn)為，政府通過(guò)稅收職能可以實(shí)現(xiàn)重新分配資源和促進(jìn)平等，提高社會(huì)福利與服務(wù)提供效率［5］。因此，通過(guò)政府與社會(huì)組織建立起密切的合作伙伴提供公共服務(wù)是福利多元主義的一個(gè)重要理論貢獻(xiàn)?！叭绻f(shuō)福利多元主義有值得關(guān)注的貢獻(xiàn)的話，那么它的貢獻(xiàn)與其說(shuō)是強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織也是福利的來(lái)源，不如說(shuō)是強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該區(qū)分福利責(zé)任和福利的生產(chǎn)方式，在不放棄福利責(zé)任的前提下，改變福利提供的方式，建立政府與社會(huì)組織在福利生產(chǎn)中的合作伙伴關(guān)系，來(lái)有效地滿足公民的需求?！保?］因此，福利多元主義成為公共服務(wù)合作提供的一個(gè)重要理論基礎(chǔ)。

二、伙伴關(guān)系：公共服務(wù)合作提供的兩種模式

在福利多元主義理論視域下，當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)的提供以伙伴關(guān)系為主要特征，在實(shí)踐上形成了政府與私營(yíng)部門合作、政府與非營(yíng)利組織合作兩種公共服務(wù)提供模式。

1.政府與私營(yíng)部門合作提供公共服務(wù)

公私合作伙伴關(guān)系（Public Private Partnerships，PPPs）是政府與私營(yíng)部門合作提供公共服務(wù)的主要形式，它主要是通過(guò)公私合作的制度安排，以充分發(fā)揮公共部門和私有部門各自稟賦優(yōu)勢(shì)的一種跨組織結(jié)構(gòu)模式。公私合作制已經(jīng)成為合作規(guī)則下公私合作伙伴關(guān)系的一個(gè)典范。達(dá)霖·格里姆斯等學(xué)者把PPPs定義為如下安排：“私營(yíng)實(shí)體參與或?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施供給提供支持，PPPs項(xiàng)目的結(jié)果是：在達(dá)成的合同項(xiàng)目下，私營(yíng)實(shí)體為公共基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)”。在PPPs模式的服務(wù)供給過(guò)程中，其機(jī)制的制度安排包括：“公共部門實(shí)體將其控制的土地、財(cái)產(chǎn)或設(shè)施移交給私營(yíng)部門實(shí)體（同時(shí)支付或無(wú)須支付對(duì)價(jià)），通常是根據(jù)合約的條款而定；私營(yíng)部門實(shí)體新建或擴(kuò)建設(shè)施；公共部門實(shí)體規(guī)定該設(shè)施的運(yùn)營(yíng)服務(wù)；私營(yíng)部門實(shí)體使用該設(shè)施在規(guī)定的時(shí)間段內(nèi)提供服務(wù)（通常在運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和定價(jià)方面還有限制）；以及私營(yíng)部門實(shí)體同意在合約結(jié)束時(shí)將該設(shè)施移交公共部門（付費(fèi)或不付費(fèi)）”。［7］（P5－6）

目前，PPPs模式在公共服務(wù)中已經(jīng)成為一種非常有效地實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相融的合約安排與融資結(jié)構(gòu)，成為政企組織有機(jī)合作的代表性組織結(jié)構(gòu)模式。這種PPPs結(jié)構(gòu)模式在美國(guó)得到了比較充分的運(yùn)用，廣泛存在于水務(wù)、醫(yī)療、城市重建、福利等多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。如在水務(wù)服務(wù)中，美國(guó)許多城市已經(jīng)建立了合作模式以保證污水處理系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。如密爾沃基印第安納玻利斯的城市排水區(qū)域項(xiàng)目都涉及一個(gè)為期10年的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)（O＆M）合約。在醫(yī)療服務(wù)中，美國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度和公共醫(yī)療補(bǔ)助制度盡管是隨著管理式醫(yī)療的出現(xiàn)，合約形式已經(jīng)發(fā)生了改變，但實(shí)際上，政府卻總是依靠私營(yíng)企業(yè)來(lái)提供醫(yī)療服務(wù)。在城市重建中的項(xiàng)目層面，私營(yíng)部門開(kāi)發(fā)商和當(dāng)?shù)卣腺Y，共同建造政府辦公樓、住房和運(yùn)動(dòng)設(shè)施。從20世紀(jì)80年代起，開(kāi)發(fā)公司已經(jīng)與個(gè)體房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在具體項(xiàng)目上展開(kāi)合作，如Battery Park City項(xiàng)目、時(shí)代廣場(chǎng)的再發(fā)展項(xiàng)目、波士頓住房合作項(xiàng)目等。在福利服務(wù)中，美國(guó)當(dāng)前的各種福利計(jì)劃都有私營(yíng)實(shí)體的參與。例如，“小卡片”用于食物券津貼、母嬰健康服務(wù)，以及其他政府補(bǔ)貼服務(wù)的電子給付轉(zhuǎn)帳（EBT）。私營(yíng)承包商負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)并實(shí)施這些電子系統(tǒng)。此外，在監(jiān)獄、技術(shù)等領(lǐng)域，PPPs模式也得到了有效地運(yùn)用，私營(yíng)監(jiān)獄的建立與政府出資幫助私營(yíng)部門進(jìn)行行業(yè)研發(fā)與技術(shù)合作等。

在英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利等歐洲諸多國(guó)家中，公共服務(wù)供給領(lǐng)域也廣泛地實(shí)施PPPs模式（見(jiàn)表3）。

表3 歐洲部分國(guó)家實(shí)施PPPs模式的基本概況

PPPs模式以伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，具有多種形式，主要包括建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—移交（BOO）、租賃、合資（JV）、運(yùn)營(yíng)或管理合同、合作管理等。這些PPPs模式既具有一般伙伴關(guān)系的共同特征（即具有參與者、關(guān)系、資源、分享與承擔(dān)、連續(xù)性等要素），也具有獨(dú)特的特征。這些獨(dú)特的特征主要包括：（1）類型。PPPs模式的伙伴關(guān)系關(guān)心的問(wèn)題是基于資產(chǎn)的服務(wù)、與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)期服務(wù)供給合約；（2）關(guān)注服務(wù)。此處強(qiáng)調(diào)的是政府接受的服務(wù)，而不是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的采購(gòu)；（3）全壽命期成本。在PPPs模式的合約中，有可能實(shí)現(xiàn)合約一方將前期設(shè)計(jì)、建造成本、已開(kāi)發(fā)的服務(wù)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和更新成本完全整合；（4）創(chuàng)新。注重產(chǎn)出物規(guī)格的一種PPPs實(shí)現(xiàn)途徑，為投標(biāo)者提供了更多的機(jī)會(huì)和激勵(lì)措施，使他們提供創(chuàng)新的解決方案，以滿足這些規(guī)格提出的各種要求；（5）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在PPPs模式中，政府可以將擁有和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施所承擔(dān)的巨大風(fēng)險(xiǎn)成本部分地轉(zhuǎn)移給能以較低成本運(yùn)營(yíng)的私營(yíng)部門，形成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的格局。［7］（P9－12）PPPs模式雖然形式多樣，且獨(dú)具優(yōu)勢(shì)，但也并不適合所有的公共服務(wù)領(lǐng)域，它主要適用于電力、自來(lái)水、電信、港口、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因?yàn)檫@類公共服務(wù)具有兩個(gè)基本特點(diǎn)：一是自然壟斷性。具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、且初始投資巨大，回收周期長(zhǎng)。二是可收費(fèi)性，即價(jià)格機(jī)制可以發(fā)揮作用。在這類公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPPs模式既可以運(yùn)用政府的強(qiáng)制力引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制度安排，也可以解決政府財(cái)政和個(gè)人投資者都難以承受的初始投資問(wèn)題。［8］（P284）

在具體操作中，PPPs模式可以采用如下操作流程（見(jiàn)圖1）。

圖1 PPPs模式的操作流程

PPPs模式在實(shí)踐中也存在不少問(wèn)題，如公私共謀（Collusion）現(xiàn)象、貼現(xiàn)率問(wèn)題、風(fēng)險(xiǎn)與不確定性問(wèn)題、責(zé)任問(wèn)題等。避免這些問(wèn)題，不僅要按照上述的操作流程進(jìn)行規(guī)范化、程序化運(yùn)作，還需要建立有效激勵(lì)機(jī)制，確保公私合作順利進(jìn)行。

2.政府與非營(yíng)利組織合作提供公共服務(wù)

在福利多元主義理論的影響下，通過(guò)政府與非營(yíng)利組織的伙伴關(guān)系提供服務(wù)成為在當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)提供的一種普遍模式。薩拉蒙教授通過(guò)實(shí)證研究表明，非營(yíng)利組織已成為當(dāng)代西方國(guó)家的一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)力量，在公共服務(wù)的提供中發(fā)揮著巨大的作用。在西歐和其他發(fā)達(dá)國(guó)家中，非營(yíng)利組織占非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的7%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出拉美與東歐（在拉美僅占2.2%，在中、東歐僅占1.1%），在教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)服務(wù)三個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。［9］（P14－18）

在實(shí)踐中，政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中結(jié)成伙伴關(guān)系的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)就是政府對(duì)非營(yíng)利組織提供多種形式的資助。薩拉蒙教授分析現(xiàn)代福利國(guó)家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系時(shí)明確指出：“政府已經(jīng)成為非營(yíng)利人類服務(wù)機(jī)構(gòu)的唯一最重要的收入來(lái)源，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了作為生計(jì)來(lái)源的私人捐贈(zèng)和服務(wù)收費(fèi)。簡(jiǎn)而言之，政府與志愿部門的合作，已成為福利國(guó)家人類服務(wù)供給系統(tǒng)的支柱，成為非營(yíng)利部門生存的主要資金來(lái)源?！保?0］（P34－35）在當(dāng)代西方國(guó)家，政府對(duì)非營(yíng)利組織的資助非常廣泛，而且形式多樣。政府的資助成為非營(yíng)利組織收入來(lái)源的一個(gè)重要組成部分。在一些項(xiàng)目中，政府對(duì)非營(yíng)利組織的援助，除了直接采用現(xiàn)金形式外，還包括采用服務(wù)購(gòu)買合同、政府提供貸款或貸款擔(dān)保。在國(guó)際援助領(lǐng)域，政府對(duì)非營(yíng)利組織的資助更是形式多樣，主要包括海運(yùn)費(fèi)補(bǔ)償、政府多余財(cái)產(chǎn)、剩余食品、運(yùn)作項(xiàng)目補(bǔ)助金、發(fā)展項(xiàng)目基金、制度支持補(bǔ)助金等。［11］

非營(yíng)利組織爭(zhēng)取政府資助已經(jīng)成為一種專業(yè)，不僅需要熟諳各種募款策略（如校友網(wǎng)絡(luò)、直接信函、計(jì)劃性贊助等），還需要深入了解向政府籌措資源的復(fù)雜性，做到對(duì)地方、區(qū)域和全國(guó)各層相關(guān)資源有深入了解。一般而言，政府贊助的信息比較容易獲得，因?yàn)檎畬?shí)行政務(wù)公開(kāi)，且政府經(jīng)費(fèi)多以項(xiàng)目的形式?？顚Ｓ没蛞曰鹦问劫Y助項(xiàng)目。非營(yíng)利組織從政府那里獲得資助具有如下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是政府簽約通常可以提供穩(wěn)定且可靠的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。假如當(dāng)?shù)卣紤]將某些范圍的保健服務(wù)實(shí)施外包，有些機(jī)構(gòu)的固定管理成本約占總費(fèi)用的75%，如項(xiàng)目的直接成本是100000美元，入選的非營(yíng)利組織的總經(jīng)費(fèi)可以達(dá)到175000美元；二是政府項(xiàng)目經(jīng)常會(huì)委托一群專家縝密審核，若非營(yíng)利組織的提案考慮得比較周全，通過(guò)審查的機(jī)會(huì)就很大。［12］（P100－101）

通過(guò)政府資助使政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中結(jié)成穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，以提供多樣化公共服務(wù)在20世紀(jì)80年代初就在美國(guó)得到了廣泛的使用。薩拉蒙教授根據(jù)美國(guó)普查局和國(guó)內(nèi)收入署的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析來(lái)自聯(lián)邦政府的收入在非營(yíng)利組織總收入中的比例（見(jiàn)表4）。

表4 來(lái)自聯(lián)邦政府的收入在非營(yíng)利組織總收入中的比例（1980年）

表4顯示，美國(guó)聯(lián)邦政府資助達(dá)到了非營(yíng)利組織總支出的35%。對(duì)其中有些組織來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府的資助份額還比較高，如社會(huì)服務(wù)組織是55%，社區(qū)發(fā)展組織是43%?？梢?jiàn)政府與非營(yíng)利組織通過(guò)資金依賴結(jié)成公共服務(wù)的伙伴關(guān)系在美國(guó)的公共服務(wù)中較為普遍。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代中后期，當(dāng)代西方國(guó)家政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)中結(jié)成伙伴關(guān)系提供服務(wù)變得更為頻繁。例如，1998年11月，英國(guó)地方與全英非營(yíng)利組織協(xié)會(huì)簽署了《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》（COMPACT）。該協(xié)議通過(guò)的一系列原則為英國(guó)政府與非營(yíng)利組織之間合作提供了工作備忘錄與指南。通過(guò)資金資助非營(yíng)利組織提供公共服務(wù)成為當(dāng)代西方國(guó)家政府與非營(yíng)利組織合作的一種常用方式。英國(guó)每年給非營(yíng)利組織提供約33億英鎊的資助總額，德國(guó)各級(jí)政府每年用于自主社會(huì)福利項(xiàng)目的資金，約有2／3給了非營(yíng)利組織，澳大利亞的非營(yíng)利組織的主體是社會(huì)福利組織，其資金的56%來(lái)源政府的資助。［13］

到了21世紀(jì)，政府通過(guò)資助非營(yíng)利組織結(jié)成伙伴關(guān)系提供公共服務(wù)成為一種經(jīng)常性活動(dòng)與戰(zhàn)略性安排。根據(jù)約翰·霍普金斯非營(yíng)利組織比較項(xiàng)目的研究，在39個(gè)有數(shù)據(jù)支持的國(guó)家中，當(dāng)代西方主要國(guó)家的政府資助成為非營(yíng)利組織收入來(lái)源的一個(gè)重要形式（見(jiàn)圖1）。

圖1 非營(yíng)利組織財(cái)政收入來(lái)源（按國(guó)家）

上圖顯示，非營(yíng)利組織收入中的政府資助超過(guò)了慈善捐贈(zèng)的一倍多（分別是36%與15%）。當(dāng)代西方國(guó)家對(duì)非營(yíng)利組織的資助力度都比較大，不少國(guó)家資助比率都超過(guò)了50%，如愛(ài)爾蘭是74%，比利時(shí)是69%，德國(guó)是65%，法國(guó)是63%，荷蘭是63%

雖然西方國(guó)家都注重對(duì)非營(yíng)利組織支持提供公共服務(wù)，但各國(guó)的政府對(duì)非營(yíng)利組織的支持程度也存在著很大的差異，與一些超過(guò)50%的國(guó)家相比，一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)非營(yíng)利組織的資助相對(duì)較低，如新西蘭只有25%，美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家也都是40%左右。此外，各國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織活動(dòng)的支持領(lǐng)域也存在著較大的差距，在三個(gè)主要的公共服務(wù)領(lǐng)域中，政府對(duì)非營(yíng)利組織的資助占非營(yíng)利組織收入的40%～50%，即衛(wèi)生（49%）、社會(huì)服務(wù)（47%）、教育科研（42%）。［14］（P206）

總之，雖然各國(guó)政府與非營(yíng)利組織組織在合作提供公共服務(wù)的模式上存在差異，但還是具有許多的共性內(nèi)容，如各國(guó)政府都認(rèn)識(shí)到和非營(yíng)利組織合作的重要性，都通過(guò)法律保障非營(yíng)利組織的獨(dú)立與自治，都啟動(dòng)稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展，都給非營(yíng)利組織大量的資金資助，并進(jìn)行相應(yīng)的管理與監(jiān)督。通過(guò)這些措施，當(dāng)代西方各國(guó)政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)的提供中呈現(xiàn)出合作中競(jìng)爭(zhēng)、合作中互補(bǔ)等良性互動(dòng)的合作關(guān)系，形成了多種多樣合作模式。從實(shí)際效果看，擴(kuò)大政府與非營(yíng)利組織的合作具有潛在的優(yōu)勢(shì)，這種安排對(duì)于可能受到合作影響的三大利益相關(guān)者（政府、非營(yíng)利組織和受益人）都不乏益處：（1）對(duì)政府來(lái)說(shuō)，非營(yíng)利組織規(guī)模小，反應(yīng)靈敏，能夠以靈活的方式應(yīng)對(duì)問(wèn)題，可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量；可以獲得非營(yíng)利組織擁有的處理問(wèn)題的專業(yè)知識(shí)；可以通過(guò)私人捐贈(zèng)和志愿的方式，動(dòng)員更多的資源；能夠以收費(fèi)的形式將部分服務(wù)成本轉(zhuǎn)移給用戶；能夠利用非營(yíng)利組織在解決棘手問(wèn)題時(shí)所設(shè)計(jì)的創(chuàng)新方法；可以及早地識(shí)別需要解決的問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)和諧。（2）對(duì)非營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，可以增加獲取資源的渠道，使資金來(lái)源趨于穩(wěn)定，提升能力，減少募捐活動(dòng)上花費(fèi)的時(shí)間和資源等。（3）對(duì)收益人來(lái)說(shuō)，可以具有更多的，回應(yīng)性更強(qiáng)的服務(wù)提供方式的選擇。［14］（P207－210）因此，當(dāng)代西方國(guó)家的政府與非營(yíng)利組織結(jié)成伙伴關(guān)系提供公共服務(wù)在近些年已經(jīng)達(dá)成一個(gè)廣泛的共識(shí)。政府依靠非營(yíng)利組織提供公共服務(wù)在當(dāng)代西方國(guó)家已經(jīng)成為一種普遍的形式。雖然“收費(fèi)主導(dǎo)”的國(guó)家中政府資助所占比例小于那些“政府主導(dǎo)”的國(guó)家，但仍然具有一定的規(guī)模。例如在美國(guó)，從特定邊際看，政府對(duì)非營(yíng)利組織的資助（40%）仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)慈善捐贈(zèng)（13%）。可見(jiàn)，政府的資助推動(dòng)了非營(yíng)利組織的發(fā)展，也為政府與非營(yíng)利組織在公共服務(wù)的提供中結(jié)成穩(wěn)固的伙伴關(guān)系不斷地創(chuàng)造了條件。［14］（P206）這樣，政府與非營(yíng)利組織通過(guò)穩(wěn)定的資金資助關(guān)系使公共服務(wù)合作提供得以維持，并有效地提高公共服務(wù)的提供品質(zhì)。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，福利多元主義為當(dāng)代西方國(guó)家公共服務(wù)合作提供奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。這在約翰·霍普金斯非營(yíng)利組織比較項(xiàng)目的研究也提供了實(shí)踐證據(jù)，該項(xiàng)目研究成為認(rèn)為：“福利國(guó)家”這個(gè)詞是誤導(dǎo)性的，“政府主導(dǎo)”的非營(yíng)利組織收益模式理應(yīng)在“福利國(guó)家”的西歐發(fā)達(dá)國(guó)家最為普遍，但是真正存在于許多西歐國(guó)家的是一種政府與非營(yíng)利組織之間的“福利合作關(guān)系”，福利多元主義才是“福利國(guó)家”發(fā)揮作用的實(shí)際狀況。［14］（P206）從實(shí)踐看，當(dāng)代西方國(guó)家通過(guò)公共服務(wù)中伙伴提供服務(wù)已經(jīng)成為一種行之有效的服務(wù)提供模式。

這種通過(guò)公共服務(wù)中的伙伴提供服務(wù)的模式對(duì)于我們公共服務(wù)提供模式創(chuàng)新無(wú)疑具有重要的啟發(fā)與借鑒意義。但是我們也應(yīng)該看到，這種服務(wù)提供模式是在西方行政理論發(fā)展與改革實(shí)踐中產(chǎn)生的，具有獨(dú)特的產(chǎn)生背景，把它運(yùn)用到中國(guó)實(shí)踐中來(lái)，必須辯證地分析：一是福利多元主義的理論基礎(chǔ)本身存在一些困境與問(wèn)題。有學(xué)者指出，源于對(duì)福利國(guó)家危機(jī)反思基礎(chǔ)上興起的福利多元主義存在著內(nèi)生性困境與外源性困境，“福利多元主義的理論支柱并不堅(jiān)實(shí)，福利多元主義提供的政策方案也不能有效解決新的福利供求矛盾?！保?5］因此，把當(dāng)代公共管理前沿理論，如合作治理理論、整體性治理理論的中協(xié)同理念、整合機(jī)制及工具吸納進(jìn)來(lái)，夯實(shí)公共服務(wù)中伙伴提供服務(wù)模式的理論基礎(chǔ)是理論發(fā)展的需要。二是實(shí)踐層面的伙伴間組織信任、責(zé)任分擔(dān)與權(quán)力分享問(wèn)題。福利多元主義視角下的公共服務(wù)伙伴主要是回應(yīng)了西方社會(huì)在“國(guó)家失敗”與“市場(chǎng)失靈”之后對(duì)社會(huì)寄予的厚望，主張引入社會(huì)組織，提供合作服務(wù)，但對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)、家庭、志愿組織、社區(qū)及各種互助團(tuán)體之間信任、責(zé)任及權(quán)力關(guān)系并沒(méi)有提出很好的機(jī)理性建議。這導(dǎo)致福利多元主義下公共服務(wù)伙伴在實(shí)踐中出現(xiàn)了新的合作與整合問(wèn)題。第三，多伙伴合作，在提供復(fù)雜性、綜合性公共服務(wù)時(shí)是一種有效的模式，但在提供簡(jiǎn)單化、個(gè)性化服務(wù)時(shí)未必是一種最優(yōu)方案，它會(huì)導(dǎo)致決策緩慢與成本偏高的問(wèn)題。因此，只有在理論、實(shí)踐等層面對(duì)公共服務(wù)中伙伴提供服務(wù)模式進(jìn)行修正與完善，并結(jié)合中國(guó)國(guó)情地運(yùn)用，才能真正地創(chuàng)新公共服務(wù)提供模式，提高服務(wù)的效率與品質(zhì)。

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