社區(qū)全災(zāi)害管理：概念界定與機(jī)制解析＊

李曉偉

（中國(guó)海洋大學(xué) 社會(huì)科學(xué)部，山東 青島266100）

一、引言

近年來，受全球氣候變化的影響，強(qiáng)降雨、低溫雨雪冰凍、干旱高溫、沙塵暴等極端天氣在我國(guó)不斷出現(xiàn)，給人民生命健康、居住環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等造成巨大損失。隨著全球化的快速發(fā)展和現(xiàn)代化的加速推進(jìn)，各類事故災(zāi)難（即技術(shù)災(zāi)害）和公共衛(wèi)生事件不斷發(fā)生，而且不同種類災(zāi)害之間相互關(guān)聯(lián)和相互作用的趨勢(shì)愈益明顯。作為一定地域范圍的社會(huì)共同體，城鄉(xiāng)社區(qū)是不同種類致災(zāi)因子直接作用的對(duì)象，往往成為復(fù)合性災(zāi)害的具體而直接的承載體。因此，如何加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害管理，打牢災(zāi)害管理的基層基礎(chǔ)，鞏固全社會(huì)防災(zāi)救災(zāi)的前沿陣地，是政府和社會(huì)所面臨的共同挑戰(zhàn)。從一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐來看，其成功的做法可以用“社區(qū)全災(zāi)害管理”來概括，這也是全球?yàn)?zāi)害管理的一個(gè)重要趨勢(shì)。鑒于到目前為止社區(qū)全災(zāi)害管理的運(yùn)行機(jī)制尚未得到應(yīng)有的分析和闡釋，①筆者以“中國(guó)知網(wǎng)”和網(wǎng)上書店為平臺(tái)，在“篇名”和“書名”中分別鍵入“全災(zāi)害”，進(jìn)行最大范圍的搜索，自1979年至今的結(jié)果為零；與之相關(guān)的著作，如《中國(guó)社區(qū)發(fā)展模式——安全型社區(qū)》（韓子榮、連玉明，2005）、《社區(qū)及家庭公共安全管理實(shí)務(wù)》（楊桂英、杜文，2006）、《社區(qū)災(zāi)害管理》（楊建松、粟才全，2008）、《社區(qū)減災(zāi)：理論與實(shí)踐》（呂芳，2011）、《社區(qū)安全治理：理論與實(shí)務(wù)》（滕五曉，2012）等，亦未對(duì)此做出闡釋。本文擬在界定社區(qū)全災(zāi)害管理的概念基礎(chǔ)上就此方面作一探索和嘗試。

二、社區(qū)全災(zāi)害管理的概念界定

隨著現(xiàn)代社會(huì)—技術(shù)體系的不斷發(fā)展，災(zāi)害后果的復(fù)合性特征越來越明顯，它主要表現(xiàn)為“單一災(zāi)因?qū)е露嘀叵到y(tǒng)失效，而造成的連鎖性災(zāi)情，往往兼含不同的單項(xiàng)災(zāi)害特征?！保?］（P235）例如，日本311 大地震引發(fā)海嘯，造成福島核泄漏事故等技術(shù)災(zāi)難，臺(tái)風(fēng)則常會(huì)帶來洪澇、泥石流及道路受損等災(zāi)情。由于災(zāi)害的復(fù)雜性、不確定性以及因區(qū)位不同而致災(zāi)的規(guī)模和強(qiáng)度不同等流變特征，常常使得政府防災(zāi)救災(zāi)規(guī)劃及計(jì)劃無法達(dá)成預(yù)期的效果。而在災(zāi)害發(fā)生地的社區(qū)建構(gòu)起全災(zāi)害管理機(jī)制，使之彈性化地并快速有效地形成社區(qū)災(zāi)害防救能力，就可以起到防災(zāi)救災(zāi)基層網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)作用。其本質(zhì)性的要求就是實(shí)現(xiàn)社區(qū)災(zāi)害管理由“被動(dòng)響應(yīng)計(jì)劃思維”和“被動(dòng)式緊急救災(zāi)管理法則”到“整全主動(dòng)性之策略”［2］（P231）和“整合性危機(jī)管理系統(tǒng)”的轉(zhuǎn)向。［3］（P102）與之相類似的概念還有“全危機(jī)的管理”、［4］（P60）“‘全社會(huì)’的綜合性應(yīng)急管理”［5］（P23）等。

具體地看，社區(qū)全災(zāi)害管理就是從社區(qū)災(zāi)害管理的系統(tǒng)性和社區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性上，統(tǒng)籌把握和有機(jī)整合社區(qū)災(zāi)害管理的各個(gè)主體、要素、對(duì)象及環(huán)節(jié)，使之產(chǎn)生出系統(tǒng)性的倍增效應(yīng)。歸結(jié)起來，主要包含以下三方面訴求：

（一）“全類型”的社區(qū)災(zāi)害管理

改變視自然災(zāi)害“是一種自然現(xiàn)象”的傳統(tǒng)認(rèn)知，［6］（P23）要充分體認(rèn)到造成自然災(zāi)難的人為要素，將自然災(zāi)害與人為科技災(zāi)害一體納入社區(qū)全災(zāi)害管理的范疇。聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)（International Strategy of Disaster Reduction，UNISDR）（2004）［7］對(duì)于災(zāi)害的分類較為全面，包括自然災(zāi)害、科技災(zāi)害與環(huán)境衰退。自然災(zāi)害是指生物圈中可能造成傷害的自然過程或現(xiàn)象，基于來源的不同，可分為水象、地質(zhì)與生物三大類型?？萍紴?zāi)害是指與科技或工業(yè)意外、建設(shè)失敗或人類活動(dòng)相關(guān)的危險(xiǎn)，這些意外和活動(dòng)可能危及生命、造成傷害、帶來財(cái)產(chǎn)上的損失、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)的瓦解或環(huán)境惡化，被認(rèn)為是人為災(zāi)害。而環(huán)境衰退指的是由人類行為及行動(dòng)（有時(shí)候和天然災(zāi)害相結(jié)合）所引發(fā)的過程，而損害自然資源或造成生態(tài)的轉(zhuǎn)變，這些損害和轉(zhuǎn)變可能增加自然災(zāi)害的發(fā)生頻率。以上各類災(zāi)害相互關(guān)聯(lián)和促動(dòng)，需要在科學(xué)認(rèn)識(shí)其互動(dòng)和演化機(jī)制的基礎(chǔ)上，整體化地納入社區(qū)災(zāi)害管理系統(tǒng)。

（二）“全過程”的社區(qū)災(zāi)害管理

不論是自然災(zāi)害還是人為科技災(zāi)害，“雖然在發(fā)生原因與形成背景上有所不同，但基本因應(yīng)階段與回應(yīng)程序應(yīng)該是相同的，都包括四個(gè)階段：災(zāi)難的預(yù)防、準(zhǔn)備、因應(yīng)與回復(fù)?！保?］（P24）社區(qū)全災(zāi)害管理一方面強(qiáng)調(diào)災(zāi)害的預(yù)防和早期預(yù)警是減災(zāi)的基石，另一方面強(qiáng)調(diào)災(zāi)害發(fā)生后的各階段管理“有不同的角色、任務(wù)及處置方式”，［3］（P289）依序可分為：緊急生命救援階段、賑災(zāi)階段、安置階段、創(chuàng)傷處置階段、社區(qū)重建階段。在此過程中，當(dāng)專職救災(zāi)人員尚未抵達(dá)，或由于災(zāi)區(qū)過于廣泛，政府搶救部門一時(shí)無足夠人力進(jìn)行救援之前，由當(dāng)?shù)亟?jīng)過適當(dāng)訓(xùn)練且具備自動(dòng)、自發(fā)運(yùn)用簡(jiǎn)易救災(zāi)技能的社區(qū)居民，發(fā)揮敦親睦鄰、守望相助的精神，以搜救工具來協(xié)助親友或鄰居脫離緊急困境，即是社區(qū)全災(zāi)害管理發(fā)揮作用的一種體現(xiàn)。其綜合性功能還體現(xiàn)在對(duì)民生物資的收集、管理與分配，對(duì)災(zāi)區(qū)民眾的臨時(shí)安置、創(chuàng)傷處置及社會(huì)福利需求的調(diào)查，對(duì)各機(jī)構(gòu)與工作團(tuán)隊(duì)的配合、協(xié)調(diào)等各個(gè)方面。

（三）“全主體”的社區(qū)災(zāi)害管理

“社區(qū)的范圍雖較社會(huì)為小，兩者在基本性質(zhì)上也有差異，但卻具有社會(huì)的大部分特性”。［8］（P3）特別是當(dāng)面對(duì)災(zāi)害時(shí)，一個(gè)良好的社區(qū)管理機(jī)制，能夠動(dòng)員起全社區(qū)的應(yīng)對(duì)力量，發(fā)揮出一級(jí)社會(huì)系統(tǒng)的功能。社區(qū)全災(zāi)害應(yīng)對(duì)猶如軍隊(duì)作戰(zhàn)，首先需運(yùn)用各種預(yù)防性策略予以避免，其中，通過社區(qū)系統(tǒng)“教育民眾防災(zāi)觀念是最重要的工作項(xiàng)目之一”。［9］（P59）以定期的制度化的防災(zāi)減災(zāi)教育和必要的培訓(xùn)及演練，切實(shí)增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)各類組織、單位和社會(huì)成員的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)及能力，使之真正成為社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的主體，而不單純是政府災(zāi)害救助的對(duì)象和消極的工作客體。當(dāng)現(xiàn)實(shí)的災(zāi)害發(fā)生時(shí)，通過啟動(dòng)事先對(duì)社區(qū)應(yīng)急資源進(jìn)行規(guī)劃和整合的社區(qū)災(zāi)害防救預(yù)案，以上各類主體即能以網(wǎng)絡(luò)化的方式運(yùn)作和行動(dòng)，由此可大幅度地提高社區(qū)救災(zāi)效率。此外，從災(zāi)后恢復(fù)重建的角度來看，“全主體”也是社區(qū)災(zāi)害管理的一大重要屬性。長(zhǎng)期的社區(qū)重建實(shí)際上是一項(xiàng)牽涉科際整合的集體行動(dòng)，需要建筑、工業(yè)、園林、環(huán)保、規(guī)劃等政府部門以及各類企業(yè)、非營(yíng)利組織、社會(huì)工作者和大量志愿者等協(xié)力合作才能完成。

三、社區(qū)全災(zāi)害管理的機(jī)制解析

在災(zāi)害管理領(lǐng)域，“機(jī)制”（mechanism）是一個(gè)使用頻率很高的概念，但對(duì)其確切含義尚缺乏清晰的界定。機(jī)制原本是一個(gè)工程科學(xué)的詞匯，意指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理，后來被逐步借用到其它學(xué)科。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，“機(jī)制”實(shí)際上是一個(gè)系統(tǒng)的概念，它反應(yīng)一定社會(huì)系統(tǒng)的如下特征：（1）機(jī)制的運(yùn)行以系統(tǒng)的目的作導(dǎo)向，具有目的性。例如，作為資源配置的基礎(chǔ)機(jī)制，市場(chǎng)機(jī)制的目的是達(dá)成資源配置的最佳效率；（2）系統(tǒng)各構(gòu)成部分或單元之間相互連結(jié)、相互耦合，形成相對(duì)穩(wěn)定的或模式化的關(guān)系；（3）它強(qiáng)調(diào)自組織的運(yùn)行與控制方式。仍以市場(chǎng)機(jī)制為例，在眾多市場(chǎng)主體的相互作用下，它依循“供需法則”而自行運(yùn)轉(zhuǎn)、配置資源。②參見張世賢.災(zāi)難治理的制度能力：災(zāi)害防救法之分析［C］／／張中勇、張世杰.災(zāi)難治理與地方永續(xù)發(fā)展.臺(tái)北：韋伯文化國(guó)際出版有限公司，2010：115－116.將“機(jī)制”引申到災(zāi)害管理領(lǐng)域并演變至社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制，其關(guān)鍵點(diǎn)可進(jìn)一步明確為：（1）圍繞社區(qū)災(zāi)害與安全，各相關(guān)主體共享一定的管理目的及理念；（2）圍繞社區(qū)各類災(zāi)害的治理，各相關(guān)主體或行動(dòng)者持續(xù)互動(dòng)，形成行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)；（3）作為一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，社區(qū)具備一套災(zāi)害治理的措施和方法，能夠自主化和協(xié)調(diào)性地展開社區(qū)災(zāi)害管理。

本著以上認(rèn)識(shí)，社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制的關(guān)鍵構(gòu)成應(yīng)包括三個(gè)方面：

（一）社區(qū)共享的管理目的及理念

“宗旨及理念是行動(dòng)的方向指引和動(dòng)力所在”。［10］UNISDR全球減災(zāi)機(jī)制致力于促進(jìn)減災(zāi)意識(shí)的強(qiáng)化以建構(gòu)有彈性的災(zāi)害社區(qū)。2005年“聯(lián)合國(guó)世界減災(zāi)峰會(huì)（WCDR）”發(fā)表《兵庫(kù)宣言》和《2005－2015年兵庫(kù)行動(dòng)綱領(lǐng)：加強(qiáng)國(guó)家和社區(qū)的抗災(zāi)能力》，作為后續(xù)十年全球各國(guó)災(zāi)害管理的行動(dòng)綱領(lǐng)，其中一項(xiàng)重大決議是以社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知及教育為基礎(chǔ)，推動(dòng)構(gòu)建“自主性防災(zāi)社區(qū)”。［3］（P55）這都為社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制的建構(gòu)提供了一定的指導(dǎo)。

從目的上說，社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制的建構(gòu)，意在健全社區(qū)災(zāi)害防救體系，強(qiáng)化社區(qū)災(zāi)害防救功能，以確保人民生命、健康、財(cái)產(chǎn)安全，提高全社會(huì)的防災(zāi)救災(zāi)能力，達(dá)成減災(zāi)的最終目標(biāo)。

就理念而言，社區(qū)各類主體應(yīng)秉持和共享的正確觀念應(yīng)當(dāng)有：（1）“天下間無一人不位處并生活在社區(qū)之內(nèi)”。［8］（P2）災(zāi)害面前，民眾的社區(qū)意識(shí)一般會(huì)更為強(qiáng)烈，守望相助的歸屬感和安全感是社區(qū)災(zāi)害防救的社會(huì)心理基礎(chǔ)。（2）社區(qū)存續(xù)必然與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)并存，災(zāi)害的確對(duì)社區(qū)及民眾構(gòu)成了威脅，但通過社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制，采取及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)行動(dòng)，可以減少未來的風(fēng)險(xiǎn)并降低社會(huì)脆弱度以緩解災(zāi)害帶來的苦難。（3）災(zāi)害“不會(huì)選擇性的發(fā)生于某些特定民眾身上，因此，災(zāi)難管理不單是政府的責(zé)任”，而是“公民參與、全民關(guān)懷的過程”，［6］（P13）必須在一切層面營(yíng)造防災(zāi)抗災(zāi)的氛圍，樹立民眾的社區(qū)全災(zāi)害管理意識(shí)，發(fā)展各種類型的合作伙伴關(guān)系，擴(kuò)展防救災(zāi)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。（4）災(zāi)害發(fā)生的時(shí)間雖然短暫，但其影響社區(qū)居民生理與心理健康的受害時(shí)間卻很長(zhǎng)，必須堅(jiān)持以人為本，建構(gòu)起長(zhǎng)期有效的能夠促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制。（5）災(zāi)害的發(fā)生是危機(jī)，但也是契機(jī)和轉(zhuǎn)機(jī)，是對(duì)社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制的檢驗(yàn)，常能暴露出平時(shí)發(fā)現(xiàn)不了的問題，經(jīng)過災(zāi)后認(rèn)真反思、檢視和改進(jìn)，社區(qū)的災(zāi)害管理水平就能得到不斷提升。

（二）多元主體的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)

在全災(zāi)害管理的模式下，災(zāi)害防救責(zé)任是由政府、社區(qū)、各類社會(huì)組織甚至包括個(gè)人與家庭來共同承擔(dān)的。社區(qū)全災(zāi)害管理的行動(dòng)者是多元而互賴的。在認(rèn)知和分享社區(qū)災(zāi)害管理目的及理念基礎(chǔ)上，這些多元的行動(dòng)主體以資源鏈接和功能依賴的各種形式形成集體行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)，這便是社區(qū)的全災(zāi)害管理機(jī)制。其核心內(nèi)容是各個(gè)行動(dòng)主體的有機(jī)銜接及聯(lián)動(dòng)。

其中，政府因其權(quán)威與資源上的優(yōu)勢(shì)，在防救災(zāi)方面的行政作為，關(guān)系到民間對(duì)于災(zāi)害的關(guān)心與了解，進(jìn)而促使社區(qū)將關(guān)注力與資源投入到災(zāi)害的防治與搶救中，因而在社區(qū)防救災(zāi)中是最重要的推動(dòng)力。政府有義務(wù)將災(zāi)害防救觀念與價(jià)值觀深植于社會(huì)當(dāng)中，持續(xù)投資各項(xiàng)救災(zāi)防災(zāi)的軟硬件設(shè)施，完善法律法規(guī)，建構(gòu)減災(zāi)平臺(tái)，平常即建立良好的災(zāi)情搜報(bào)機(jī)制和以人為本的預(yù)警機(jī)制，不斷扶持和推動(dòng)社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展。

而社區(qū)則是介于民眾個(gè)人及其家庭與政府之間相當(dāng)重要的中介體系。鑒于民眾的參與是營(yíng)造社區(qū)防救災(zāi)的主力，但必須通過彼此之間的頻繁互動(dòng)與共同分享災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)才會(huì)得以推動(dòng)，故而扶持和推動(dòng)各種社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利組織發(fā)展，使之在社區(qū)防救災(zāi)中發(fā)揮出居民參與和能力成長(zhǎng)的渠道作用，就顯得十分必要?；鶎由鐓^(qū)自治組織應(yīng)當(dāng)積極支持社區(qū)民眾的自組織建設(shè)，鼓勵(lì)民眾積極參與社區(qū)防救災(zāi)，增強(qiáng)社區(qū)命運(yùn)共同體的意識(shí)與凝聚力，切實(shí)形成社區(qū)全災(zāi)害管理的網(wǎng)絡(luò)。

（三）與社區(qū)匹配的管理工具和方法

隨著全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，社區(qū)防救災(zāi)的工作任重而道遠(yuǎn)，針對(duì)不同社區(qū)的特點(diǎn)及需求采行科學(xué)有效的管理工具及方法就顯得特別重要。在此方面，有關(guān)國(guó)家和地區(qū)的社區(qū)睦鄰組織運(yùn)動(dòng)、鄰里守望制度、社區(qū)災(zāi)害應(yīng)變團(tuán)體、街區(qū)守護(hù)者等制度措施，都具有較好的參考價(jià)值。

現(xiàn)以我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為例，早在2002年1月“行政院”即核定頒布了“社區(qū)防救災(zāi)總體營(yíng)造實(shí)施計(jì)劃”，［11］提出了成套的和體系化的社區(qū)防救災(zāi)措施及方法。概括和歸納起來，主要有以下幾個(gè)方面：（1）防災(zāi)需求自主化。鼓勵(lì)社區(qū)針對(duì)社區(qū)災(zāi)害潛勢(shì)特性，主動(dòng)提出防災(zāi)計(jì)劃，并按社區(qū)防災(zāi)需求的優(yōu)先順序、輕重緩急，促使防災(zāi)措施逐項(xiàng)實(shí)施。（2）防災(zāi)規(guī)劃整體化。利用社區(qū)調(diào)查，詳細(xì)了解社區(qū)可資運(yùn)用的資源能量，對(duì)防災(zāi)措施規(guī)劃作全盤整合的推動(dòng)。（3）防災(zāi)資訊公開化。以科學(xué)方法進(jìn)行災(zāi)害危險(xiǎn)度及境況模擬的統(tǒng)計(jì)分析，并適時(shí)公布結(jié)果，使社區(qū)提高警覺性。（4）防災(zāi)參與普及化。啟發(fā)社區(qū)居民與組織，凝聚“命運(yùn)共同體”的社區(qū)意識(shí)，誘導(dǎo)其自動(dòng)自發(fā)普遍參與社區(qū)防救災(zāi)工作。（5）防災(zāi)工作團(tuán)隊(duì)化。結(jié)合社區(qū)行政單位、防救災(zāi)團(tuán)體、公益組織、學(xué)校、寺廟、教堂、志工團(tuán)隊(duì)等，發(fā)揮整體力量，共同推動(dòng)社區(qū)防救災(zāi)工作。（6）防災(zāi)管理制度化。編印訓(xùn)練教材，舉辦研習(xí)營(yíng)，對(duì)參與防救災(zāi)的工作人員及志工伙伴實(shí)施教育訓(xùn)練，使防災(zāi)管理建構(gòu)起制度化的運(yùn)作模式。

災(zāi)多災(zāi)重的地情，使得臺(tái)灣在應(yīng)對(duì)災(zāi)害的實(shí)踐中，探索出了行之有效的社區(qū)災(zāi)害管理工具與方法，這對(duì)于災(zāi)害同樣頻仍且嚴(yán)重的祖國(guó)大陸起到一定借鑒作用。

四、我國(guó)大陸社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制的建構(gòu)

當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入一個(gè)各類災(zāi)害事件“發(fā)生概率更大、破壞力更大、影響力更大的階段”，［12］對(duì)災(zāi)害管理工作不斷提出新的挑戰(zhàn)與要求。國(guó)家通過“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”，對(duì)“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”等突發(fā)事件，采納“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等應(yīng)對(duì)活動(dòng)”，［13］系統(tǒng)性的災(zāi)害管理體制機(jī)制初步形成，社區(qū)在災(zāi)害防救中的重要作用也漸受關(guān)注。但由于復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)因素，我國(guó)社區(qū)災(zāi)害管理起步較晚，實(shí)踐中還面臨一些不容忽視的問題和困難，建構(gòu)起長(zhǎng)效完善的全災(zāi)害管理機(jī)制尚需時(shí)日。

（一）我國(guó)社區(qū)災(zāi)害管理的發(fā)展脈絡(luò)

在我國(guó)，“社區(qū)”概念從學(xué)術(shù)研究進(jìn)入政府管理，從實(shí)際的“社區(qū)服務(wù)”到“社區(qū)建設(shè)”，經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過程。③參見李培林.和諧社會(huì)十講［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006：235－237.隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步形成，“社會(huì)管理方式從單位到社區(qū)”，［14］（P239）災(zāi)害管理的體制機(jī)制也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。社區(qū)作為防災(zāi)減災(zāi)的前沿陣地，地位日益凸顯。特別是在2003年抗擊SARS疫病中，社區(qū)居委會(huì)成為“生力軍”，［15］在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理中發(fā)揮了獨(dú)特有效的作用。

2006年6月15日國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》。其第12條規(guī)定：“提高基層應(yīng)急管理能力。要以社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)等基層單位為重點(diǎn)，全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作。”同年10月9日國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)主任回良玉在加強(qiáng)綜合減災(zāi)能力建設(shè)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)綜合減災(zāi)能力，提高公眾減災(zāi)意識(shí)”，提出了“四個(gè)統(tǒng)籌”和“四個(gè)全面”：統(tǒng)籌兼顧各類災(zāi)害、統(tǒng)籌做好災(zāi)害發(fā)展各個(gè)階段的工作、統(tǒng)籌整合各方面資源、統(tǒng)籌運(yùn)用多種減災(zāi)手段，全面提高災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)能力、災(zāi)害防范防御能力、災(zāi)害應(yīng)急處置能力以及災(zāi)害救助和恢復(fù)重建能力，以全面提高綜合減災(zāi)能力。［16］“這是政府第一次明確對(duì)‘綜合減災(zāi)’作出闡釋”，［17］（P160）為全國(guó)社區(qū)災(zāi)害管理工作提供了重要指導(dǎo)。

2007年《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》即對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)減災(zāi)能力和建設(shè)社區(qū)減災(zāi)能力示范工程進(jìn)行了部署。此后，國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、民政部積極開展“全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，制定并印發(fā)了創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，明確了社區(qū)減災(zāi)機(jī)制、應(yīng)急預(yù)案、減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施、減災(zāi)宣傳教育和居民減災(zāi)意識(shí)等多方面的要求。

2009年5月11日，我國(guó)首個(gè)關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)工作的白皮書——《中國(guó)的減災(zāi)行動(dòng)》提出了“加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)減災(zāi)能力建設(shè)”的主要任務(wù)。2010年我國(guó)第二個(gè)“防災(zāi)減災(zāi)日”的主題即為“減災(zāi)從社區(qū)做起”，當(dāng)時(shí)全國(guó)已創(chuàng)建“綜合減災(zāi)示范社區(qū)”687個(gè)。［18］在綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建過程中，各地城鄉(xiāng)社區(qū)不斷探索，緊扣社區(qū)千家萬戶的防災(zāi)減災(zāi)需求，通過動(dòng)員居民參與預(yù)案編制增強(qiáng)針對(duì)性和操作性，建立面向社區(qū)居民的災(zāi)害預(yù)警和防災(zāi)減災(zāi)信息傳遞平臺(tái)，健全社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)宣傳網(wǎng)絡(luò)，并積極與社區(qū)內(nèi)單位聯(lián)建防災(zāi)減災(zāi)志愿者隊(duì)伍以增強(qiáng)聯(lián)動(dòng)實(shí)力等等，積累了很多切合實(shí)際的新做法和新經(jīng)驗(yàn)，“進(jìn)一步提升了城鄉(xiāng)社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和社區(qū)群眾參與防災(zāi)減災(zāi)的深度和廣度?！保?8］

（二）我國(guó)社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制建構(gòu)面臨的困境

我國(guó)社區(qū)災(zāi)害管理盡管取得了一定成績(jī)，但不可否認(rèn)的是，綜合減災(zāi)社區(qū)目前仍處于創(chuàng)建階段。根據(jù)《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011－2015年）》的目標(biāo)和要求，第五批示范社區(qū)于2012年初獲國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)和民政部命名。“示范”一詞帶有體制改革由點(diǎn)到面的鮮明特征，從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)社區(qū)全災(zāi)害管理中存在的問題。綜合來看，我國(guó)社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制建構(gòu)所面臨的問題和困境主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一、受我國(guó)社區(qū)建設(shè)起步較晚和城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制及區(qū)域發(fā)展不均衡等因素影響，具備全災(zāi)害管理機(jī)制雛形的社區(qū)呈“點(diǎn)”狀分布，未形成“面”的架構(gòu)，城鄉(xiāng)之間、城城之間以及發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村與落后地區(qū)的農(nóng)村之間，乃至同一城市中不同階層群體集中居住的社區(qū)間，都存在較大差距。像上海市這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)，在社區(qū)減災(zāi)工作中著力推動(dòng)從災(zāi)后救助向?yàn)?zāi)前預(yù)防、從單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)、從減輕災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，形成了以“全過程減災(zāi)管理、全災(zāi)害危機(jī)管理、全社會(huì)參與管理”［18］為特征的城市社區(qū)綜合減災(zāi)模式；青島市將社區(qū)減災(zāi)活動(dòng)列入建立和完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，成為全國(guó)首個(gè)建立社區(qū)減災(zāi)制度的城市；浙江省則從意識(shí)、預(yù)案、載體和能力四個(gè)方面，探索建立了獨(dú)具特色的農(nóng)村社區(qū)減災(zāi)模式。而在偏遠(yuǎn)或貧困地區(qū)，城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，抗災(zāi)能力不強(qiáng)；農(nóng)村社區(qū)空心化導(dǎo)致脆弱化，村支部和村委會(huì)在災(zāi)害管理方面職能薄弱；居民忙于生計(jì)，無暇顧及社區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)等公共事務(wù)。

第二、受整個(gè)國(guó)家行政管理體制和地方政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效等因素影響，我國(guó)社區(qū)災(zāi)害管理呈現(xiàn)行政化特點(diǎn)。一方面，“多數(shù)社區(qū)還是自上而下‘規(guī)制’而成”，［17］（P174）接受政府部門的層級(jí)化領(lǐng)導(dǎo)，缺乏自組織建設(shè)空間和積極主動(dòng)的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，尚無吸納和運(yùn)用社區(qū)資源及社會(huì)力量于災(zāi)害防救的機(jī)制；另一方面，出于應(yīng)付政府部門的行政心理，防災(zāi)減災(zāi)環(huán)節(jié)易于走過場(chǎng)，如一些社區(qū)雖然制定了災(zāi)害管理應(yīng)急預(yù)案，但“主要是行政性、職責(zé)性的預(yù)案”，［17］（P163）缺乏基本的防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)支撐和專業(yè)團(tuán)隊(duì)的協(xié)助，操作性不強(qiáng)。此外，即便是已具備全災(zāi)害管理機(jī)制雛形的社區(qū)，因?yàn)槌袚?dān)著許多本應(yīng)由政府承擔(dān)的職能，居（村）委會(huì)疲于應(yīng)對(duì)各黨政部門安排的大量繁雜工作，致使基本依托社區(qū)黨支部和居（村）委會(huì)來組織落實(shí)的社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作，被有意無意地忽視了。僅從“居民缺乏自救互救的基本知識(shí)和技能，災(zāi)害意識(shí)比較薄弱”這一現(xiàn)實(shí)狀況，［17］（P162）即可看出許多社區(qū)連最為基本的防災(zāi)減災(zāi)教育和培訓(xùn)工作都沒能有效開展。

第三，受“單災(zāi)種管理體制”和災(zāi)害管理部門化傾向等因素影響，［19］（P224）我國(guó)行政體制中缺乏明確的綜合災(zāi)害主管部門，政府各涉災(zāi)部門在社區(qū)里都有自己的資源，表面看起來各司其職，實(shí)際上是分隔管理，政出多門，致使社區(qū)無所適從，社區(qū)災(zāi)害管理無法做到多主體互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)作。僅以災(zāi)害信息管理機(jī)制為例，“災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)防、救援、災(zāi)后處理等要經(jīng)歷一個(gè)流程，流程上每一個(gè)環(huán)節(jié)往往由不同的部門分別管理”，［17］（P130）造成災(zāi)害信息分散在各部門和各層級(jí)政府中，社區(qū)民眾、企業(yè)、志愿者團(tuán)體等與災(zāi)害管理密切相關(guān)者反而無法及時(shí)獲得準(zhǔn)確信息。同時(shí)，各涉災(zāi)部門在社區(qū)災(zāi)害信息傳遞網(wǎng)絡(luò)建設(shè)上各自為戰(zhàn)，隊(duì)伍建設(shè)、資金撥付、資源管理等都自成體系，如國(guó)土資源部門有地質(zhì)災(zāi)害群策群防體系，氣象部門有氣象信息員、防汛部門有防汛信息員，甚至各有自己的地理信息系統(tǒng)GIS和自己統(tǒng)計(jì)的“救援物資與設(shè)備”信息的一套數(shù)據(jù)庫(kù)，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，各信息表示也不一致，相互之間缺乏溝通和整體協(xié)調(diào)，部門資金管理隨意性較大，難免造成重復(fù)投資和浪費(fèi)，無法實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化組合。

（三）我國(guó)社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制建構(gòu)的基本思路

社區(qū)是災(zāi)害管理的重點(diǎn)，但從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來看也是其中最為薄弱的環(huán)節(jié)之一。為了改變這一狀況，建議我國(guó)社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制的建構(gòu)遵循以下基本思路：

第一，繼續(xù)深化基層政府管理體制改革，剝離社區(qū)作為“政府的派出機(jī)構(gòu)”的行政職能，還社區(qū)以“居民的自治組織”的本來面貌，［14］（P240）通過立法、規(guī)劃和資金等制度措施，為社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制的建構(gòu)提供一個(gè)良好的外部環(huán)境，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)全災(zāi)害管理的目的和理念。

第二，充分考量我國(guó)城市化進(jìn)程加快、社會(huì)流動(dòng)加劇的轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)，既正視城鄉(xiāng)差距將長(zhǎng)期存在，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)社區(qū)因地制宜地建構(gòu)適合自身狀況和發(fā)展需求的全災(zāi)害管理機(jī)制，又特別加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)和偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的社區(qū)災(zāi)害管理資源的支持。同時(shí)還要深刻體認(rèn)到，在由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)“熟悉的社會(huì)”逐漸向城市社區(qū)陌生人世界轉(zhuǎn)變的過程中，［20］（P8）如何促使高異質(zhì)性的社區(qū)居民“在朝夕相處中產(chǎn)生出守望相助、相濡以沫的情感，并在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，自動(dòng)生發(fā)、有條不紊地互助互救”，［17］（P174）以增強(qiáng)社區(qū)防災(zāi)救災(zāi)的社會(huì)資本，也是我國(guó)社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制建構(gòu)中亟待解決的一個(gè)帶有根本性的問題。

第三，可考慮在現(xiàn)有的社區(qū)建設(shè)五大任務(wù)——拓展社區(qū)服務(wù)、發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、繁榮社區(qū)文化、美化社區(qū)環(huán)境、加強(qiáng)社區(qū)治安［21］的基礎(chǔ)上，將社區(qū)日常防救減災(zāi)工作有機(jī)整合進(jìn)去，在社區(qū)防救減災(zāi)的愿景和主題之下將社區(qū)各行動(dòng)主體動(dòng)員起來，行動(dòng)起來，形成制度化的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)社區(qū)災(zāi)害管理中“應(yīng)急管理‘點(diǎn)’和常態(tài)管理‘面’的結(jié)合”。［22］

第四，應(yīng)辯證認(rèn)識(shí)我國(guó)災(zāi)害救援和恢復(fù)重建中“舉國(guó)體制”的作用，既應(yīng)肯定其“有力、有序、有效的應(yīng)急管理績(jī)效”，［23］但更應(yīng)清醒地看到其高昂的成本和代價(jià)。在全過程的災(zāi)害管理中，預(yù)防和整備更為根本?！氨皆怼焙汀昂６鞣▌t”都證明了災(zāi)害應(yīng)當(dāng)并且可以避免，［19］（P377－381）即使出現(xiàn)突發(fā)事件，也能盡可能地減少損傷。社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制建構(gòu)的目的之一正是因應(yīng)了“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”這一道理。［24］（P205）

五、結(jié)語

作為災(zāi)害管理的一種新理念和新模式，社區(qū)全災(zāi)害管理涉及社區(qū)組織、民眾意識(shí)、政府行政、社會(huì)動(dòng)員等多個(gè)層面的互動(dòng)、合作與維系，需要一個(gè)制度化的機(jī)制加以統(tǒng)籌和運(yùn)作。

本文從全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來臨和災(zāi)害后果復(fù)合性特征凸顯的大背景出發(fā)，從全類型管理、全過程管理和全主體管理三個(gè)維度，界定了社區(qū)全災(zāi)害管理的基本概念；從社區(qū)共享的管理目的及理念、多元主體的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)以及與社區(qū)匹配的管理工具和方法三個(gè)方面，解析了社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制的關(guān)鍵構(gòu)成；并結(jié)合我國(guó)實(shí)踐，提出社區(qū)全災(zāi)害管理機(jī)制建構(gòu)的基本思路，意在從社區(qū)災(zāi)害管理整體和社區(qū)發(fā)展全局上把握災(zāi)害防救各個(gè)要素及各個(gè)環(huán)節(jié)相互影響及有機(jī)整合的特點(diǎn)及規(guī)律，期為我國(guó)大陸地區(qū)相對(duì)薄弱的社區(qū)災(zāi)害管理提供一定的啟示和借鑒。

恩格斯有言：“沒有哪一次巨大的歷史災(zāi)難不是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償?shù)?。”?5］（P149）在應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難的艱苦實(shí)踐中，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)不斷產(chǎn)生和形成了各具特色的社區(qū)災(zāi)害管理機(jī)制或模式。在理論與實(shí)踐相互關(guān)照和有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)上對(duì)其展開深入的學(xué)術(shù)研究，將是災(zāi)害學(xué)界一個(gè)極為重要的研究方向。

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