西方文官制度中職務(wù)常任原則的演進(jìn)與嬗變

陳 石

中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073

西方文官制度中職務(wù)常任原則的演進(jìn)與嬗變

陳 石

中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430073

本文從法制史角度對文官職務(wù)常任原則建立的歷史淵源、構(gòu)建的具體制度、近代以來的暴露的弊端與歷次的改革進(jìn)行了梳理，簡要分析了西方文官職務(wù)常任原則的歷史演進(jìn)與嬗變歷程；最終從公務(wù)員法角度對西方文官現(xiàn)代的改革進(jìn)行評析，從比較法角度對比中西方人事制度的差異，最后提出一些解決路徑的建議。

西方文官；職務(wù)常任；演進(jìn)；嬗變；建議

一、職務(wù)常任制度的歷史淵源

英國現(xiàn)代文官制度繼承與發(fā)展了中世紀(jì)的“恩賜官爵制”與立憲初期的“政黨分肥制”，然而多黨制的政治傳統(tǒng)導(dǎo)致行政人員隨著政黨不斷更迭，致使行政系統(tǒng)失去了應(yīng)有的穩(wěn)定性，固然也造成了效率低下、尸位素餐等不良后果，故而新的人事行政制度勢在必行。

至1805年起，英國陸續(xù)創(chuàng)設(shè)了政務(wù)官與事務(wù)官的兩官分途體制，從此政策的制定與執(zhí)行得到分離，即常任事務(wù)官與政黨共進(jìn)退，穩(wěn)定的事務(wù)執(zhí)行系統(tǒng)保障了英國文官制度的穩(wěn)定性與政務(wù)執(zhí)行的連續(xù)性。

二、職務(wù)常任原則的具體制度

在英國，文官“無過失不受免職處分”的終身任職機(jī)制并未個例，英國文官常任程度較高，這也成為英國文官的基本保障之一；與英國不同，美國對于職務(wù)常任原則的態(tài)度則要保守的多。如同對政府的不信任一般，美國拒絕將權(quán)力絕對賦予政府機(jī)構(gòu)抑或是政府工作人員，故自文官改革之初，美國人便一如既往的反對賦予文官終身保障的任職身份。①

美國《彭德爾頓法》對職務(wù)常任制度采取了有條件的采納態(tài)度，即將美國文官分為政治任命文官與常任文官，即政治任命文官的任期并未常任而由總統(tǒng)決定其具體任期。但其數(shù)量受到一定的限制，例如美國高級專業(yè)技術(shù)類文官中政治任命文官不應(yīng)當(dāng)超過15%；這是為了防止總統(tǒng)權(quán)力的濫用，也是為了將因政黨更迭而造成的行政組織內(nèi)部的無序與混亂控制在盡可能小的范圍內(nèi)。②

總體而言，與英國相比，美國政治任命文官的數(shù)量明顯偏多，達(dá)到了文官總數(shù)的10%左右，并且任職周期更短，流動性更強，更忠于任命者。

三、職務(wù)常任原則的嬗變

職務(wù)常任固然有其無可爭議的優(yōu)勢，但在實踐中，其弊病也不可避免地顯現(xiàn)出來。常任的事務(wù)官不受政權(quán)更替的威脅，相對于“流水”的政務(wù)官其受到的規(guī)制要少很多。長此以往，新上任的大臣等往往不能駕馭這些事務(wù)官，尤其是其中的高級文官，他們往往把握著各部門的實權(quán)，掌控著各部門的活動，甚至形成自己的利益集團(tuán)，利用自己的權(quán)力在一定程度上影響乃至控制大臣們的決策，從而牟取自己的私利。毫無疑問，這已經(jīng)嚴(yán)重背離了職務(wù)常任原則的初衷。為了應(yīng)對這一原則，西方各國都從不同方面對該原則進(jìn)行了突破，以維系各方利益的平衡。其中以英國最為典型。

經(jīng)過一個多世紀(jì)的發(fā)展，到了20世紀(jì)70年代，英國文官的隊伍已經(jīng)膨脹到了非常嚴(yán)重的地步，無論是文官人數(shù)還是職別種類都是一個令人咋舌的數(shù)字，同時，為了維系如此龐大隊伍的正常運作而耗費的財政支出也相當(dāng)驚人。撒切爾夫人上臺后，為了改變政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的局面，開始裁減文官人數(shù)，以合同雇傭制取代終身雇傭制。這無疑是對職務(wù)常任原則的一次重大突破。③

這次改革的影響顯而易見：文官數(shù)量明顯減少，行政組織得到優(yōu)化，財政支出大幅削減，政府的工作效率也有了一定的提高。毫無疑問，這次突破職務(wù)常任原則的改革使得英國的文官制度變得更加的廉潔高效，并為下一屆政府的進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)。

四、現(xiàn)代西方職務(wù)常任原則的變革

西方文官職務(wù)常任制度建構(gòu)的基本目的是在政權(quán)更迭無法避免的情況下穩(wěn)定政府的基本職能來保障政治穩(wěn)定，故而西方文官也被稱為“第二政府”與“幕后政府”，這項制度也為西方政治系統(tǒng)的穩(wěn)定發(fā)展提供了良好的基石；但是正如上一部分已經(jīng)提到的部分嬗變事實一般，西方文官職務(wù)常任制度已經(jīng)逐步由穩(wěn)定走向僵化，并且在實質(zhì)上開始與政務(wù)官分庭抗禮，即西方政治系統(tǒng)已經(jīng)形成了“雙重政府”。

西方文官職務(wù)常任日益凸顯的問題主要在于：

第一，文官隊伍冗雜，行政效率低下，晉升積極性受挫；

第二，高級文官與其余文官在行政實際運行中起到主導(dǎo)性作用，嚴(yán)重阻礙政務(wù)官與國家行政主張的實現(xiàn)與推行；

第三，常任文官的政治獨立性難以保障，文官間的團(tuán)體性逐步凸顯，即文官們要么集體傾向于某一黨派，要么文官自己組成某種政治團(tuán)體表達(dá)獨立的政治訴求。

目前而言，西方政府在歷次政府人事制度改革中針對西方文官的上述問題均采取了不同程度的措施：

第一，文官終身任職轉(zhuǎn)變?yōu)檫x拔性雇傭任職，文官錄取方式進(jìn)一步多樣化，文官任職制度逐步引入競爭機(jī)制，提高文官行政效率；

第二，文官隊伍逐步實現(xiàn)精英化、專業(yè)化，文官考核注重績效性、倫理性，進(jìn)一步增強文官隊伍的職業(yè)化，從職務(wù)性質(zhì)上重塑文官的業(yè)務(wù)獨立性。

近年來，西方各國均在對文官常任制度進(jìn)行不同程度的調(diào)整與完善，但相對于文官職務(wù)常任本身而言，這些措施大多集中于從形式層面來重塑文官獨立性與提升文官政府的效率，但對于文官政治獨立性、高級文官制度等實質(zhì)性問題探究較少。

五、職務(wù)常任原則的比較法探究

但從比較法與法制史角度而言，西方文官職務(wù)常任以及兩官分途與中國古代獨特的官吏體制十分類似：古代吏階層的存在一方面穩(wěn)定了統(tǒng)治穩(wěn)定，另一方面也造成了貪污腐敗嚴(yán)重、行政命令實施不暢、官吏勾結(jié)魚肉百姓、清官無法抗衡污吏等問題；針對這些問題，中國古代一般采取至上而下的吏治運動來震懾貪官污吏，例如中央官員巡查制度、對職務(wù)犯罪實行嚴(yán)刑峻罰等機(jī)制。

西方文官制度的政治中立原則與文官常任原則在新的時代面臨新的解釋：政治中立作為文官常任的基礎(chǔ)實質(zhì)上并不排斥政治信仰，僅僅要求文官行政不隨政黨更迭而朝令夕改、行政停滯；文官常任也并不是賦予文官如同法官一般的終身任職地位，只是相對于政黨的法定有限任期而言相對穩(wěn)定；所以文官常任的要求僅僅在于行政工作的連續(xù)性與績效性，至于官員的政治信仰與任期長短則屬于思想與其他管理制度的范疇。

西方文官中的精英階層高級文官一般經(jīng)驗豐富、專業(yè)性較強，為了保證決策的科學(xué)性與實用性，政務(wù)官往往會采納高級文官決策意見，故而現(xiàn)代政治生活中兩官分途已經(jīng)被高級文官制度打破；但是高級文官本質(zhì)上依舊屬于咨詢機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，政務(wù)官的優(yōu)勢在于豐富的政治經(jīng)驗與政治敏感度，所以政務(wù)官依舊可以將高級文管作為決策意見的一種來源而非唯一來源，也應(yīng)該從政黨角度將科學(xué)的決策意見來向廣大人民征求意見，最后發(fā)布為一項正式的行政命令。

由于西方文官懲戒制度已經(jīng)較為發(fā)達(dá)，故未來西方文官人事改革可以有以下兩種改革方向：

針對高級文官制度可以考慮建立政務(wù)助理，明確事務(wù)官的職責(zé)定位；對于部門信息等應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化備案，以求最大程度上使得政務(wù)官不要過分依賴事務(wù)官；并且應(yīng)當(dāng)將高級文官隊伍進(jìn)一步培養(yǎng)為專業(yè)化、知識化、精英化的咨詢機(jī)構(gòu)，且決策形式采取會議制，不讓某個文官一家獨大，且政務(wù)官擁有一票否決權(quán)。

針對一般文官應(yīng)擺脫絕對政治中立思想，并且將政治訴求與職務(wù)履行分開，在保持文官職業(yè)化的同時，淡化絕對政治中立的色彩。

[ 注 釋 ]

①秦勃.兩官分途：西方文官制度一個基本原則的生成與嬗變[J].政治文明，2011，08：19-21.

②潘娜.美國高級專業(yè)技術(shù)類文官制度探究[J].中國行政管理，2013，03：89-94.

③Cabinet Office，Civil Service Reform：Delivery and Values，London，2004.5.

[1]秦勃.兩官分途：西方文官制度一個基本原則的生成與嬗變[J].政治文明，2011，08：19-21.

[2]潘娜.美國高級專業(yè)技術(shù)類文官制度探究[J].中國行政管理，2013，03：89-94.

[3]Cabinet Office，Civil Service Reform：Delivery and Values，London，2004.5.

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A

2095-4379-(2017)22-0153-02

陳石(1994-)，男，漢族，湖北武漢人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，2014級法學(xué)專業(yè)本科生，研究方向：涉外經(jīng)貿(mào)。