北京政府時(shí)期文官任用制度的運(yùn)作成效

儲(chǔ)蓉蓉

（安徽師范大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，安徽 蕪湖 241000）

1905年，清政府廢除了存在中國(guó)一千五百年之久的科舉制，由此打破了舊有官吏的任用秩序，卻沒(méi)有建立起新的文官任用制度。北京政府統(tǒng)治時(shí)期，沿襲了南京臨時(shí)政府文官任用制度，并引用西方文官選拔和任用制度，制定文官任用資格，確立文官任用程序，規(guī)范文官任用途徑，初步建立起了中國(guó)近代文官任用制度的模型，對(duì)南京國(guó)民政府時(shí)期公務(wù)員任用制度產(chǎn)生了巨大的影響。

文官任用制度包括兩個(gè)層面的含義：一是將非文官任用為文官；二是任用的同時(shí)或任用后授予其一定的職務(wù)。北京政府時(shí)期文官任用制度的已有研究不多，且偏重于文官任用制度法律法規(guī)的敘述，或者將文官任用制度置于文官考試制度、文官制度范圍內(nèi)提及，很少涉及文官任用制度的具體考察。本文擬在上述研究的基礎(chǔ)上，對(duì)文官任用制度作一個(gè)全面的介紹，尤其注重對(duì)北京政府時(shí)期文官任用制度運(yùn)作成效的考察，如，北京政府時(shí)期參加文官考試的人數(shù)、錄取人數(shù)、錄取人員的合理任用情況，并以此來(lái)分析當(dāng)時(shí)文官任用制度的實(shí)踐效果及成因。此外，站在北京政府文官任用的這個(gè)角度，一方面可以窺視北京政府時(shí)期的政治狀況；另一方面還可以從中吸取文官任用的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期為今天的公務(wù)員任用制度提供歷史借鑒。

一、文官及文官任用制度諸層面

何謂“文官”？現(xiàn)代意義的“文官”，是從英文“civil servant”或“civil service”翻譯過(guò)來(lái)的，其原意為“文職服務(wù)人員”。北京政府時(shí)期的文官采用文武分途的原則，其文官分為行政官、外交官、司法官、技術(shù)官、警政官五種。本文的“文官”則為狹義的文官，特指行政官。北京政府文官任用制度包括官等、任用資格、任用程序等層面。

（一）官等，行政官的等級(jí)

依照1912年10月16日公布的《中央行政官官等法》[1]，中央行政官，除特任官外，分為九等，第一等和第二等為簡(jiǎn)任官，第三等至第五等為薦任官，第六等至第九等為委任官。其中，簡(jiǎn)任官和薦任官為高等文官，委任官為普通文官。1914年7月28日袁世凱公布《文官官佚令》[1]，文官共分九等：上卿、中卿、少卿，上大夫、中大夫、少大夫，上士、中士、少士。凡大總統(tǒng)特別任職，不以官秩為限。但袁世凱死后，1916年7月8日《文官官佚令》被廢止，停止使用。隨后1914年12月15日公布《文官任職令》[1]規(guī)定文官除依本年7月公布的《文官官佚令》授官外，還需依本令任職。文官任職分為特任職、簡(jiǎn)任職、薦任職、委任職，其中特任、簡(jiǎn)任、薦任為高等文職，委任為普通文職。從中可以看到中央官等略有變化，但基本還是沒(méi)有被改變。以上可以看出北京政府時(shí)期文官官等是變化的，變化的依據(jù)則是當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境決定的，其目的是為大官僚大地主掌握國(guó)家政權(quán)提供法律效益依據(jù)。各等級(jí)的文官都有任用資格和任用程序。

（二）任用資格

北京政府時(shí)期的文官任用資格是由中央政府制定一些文官任用法規(guī)法令來(lái)實(shí)施的。1913年1月9日北洋政府公布《文官任用法草案》[2]，規(guī)定除特任官和其他另有法律規(guī)定者外，文官任用均依本法進(jìn)行?！段墓偃斡梅ú莅浮反_定文官任用資格主要有兩項(xiàng)，第一是考試，第二是經(jīng)歷。因此文官任用資格之原則為考試與經(jīng)歷并重，但高等文官任用較重經(jīng)歷，而低等文官的任用則較重考試。[2]根據(jù)這一原則，北洋政府制定了簡(jiǎn)任文官、薦任文官、委任文官的任用資格所必須符合的條件?？紤]到上述任用資格條件較為嚴(yán)苛，實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中會(huì)有許多困難，北洋政府同時(shí)又頒布了《文官任用法施行法草案》[2]，對(duì)任用資格條件做了一些補(bǔ)充，規(guī)定自《文官任用法》施行之日起，三年內(nèi)，簡(jiǎn)任、薦任、委任文官任用，除依《文官任用法》所規(guī)定的資格以外，符合補(bǔ)充條件之一者，即可任用。

1915年9月30日袁世凱政府公布《文職任用令》、《簡(jiǎn)任文職任用程序令》《薦任文職任用程序令》、《委任文職任用程序令》、《文職任用令施行令》，對(duì)任用制度做了進(jìn)一步的補(bǔ)充和修訂。特別規(guī)定，凡文職的任用，除由大總統(tǒng)特擢者外，必須具備下列條件：經(jīng)文官高等、普通考試及格；經(jīng)文官甄用合格，由大總統(tǒng)核定用途交銓敘局注冊(cè)者；已經(jīng)正式任命之各項(xiàng)文職，依法令轉(zhuǎn)任、補(bǔ)任、及升任者。其中簡(jiǎn)任、薦任、委任各類(lèi)文官的具體任職條件又有規(guī)定。

各類(lèi)文官雖具有規(guī)定的任職資格，但有下列情形之一者，不得任用：（1）曾受虢奪公權(quán)處分尚未復(fù)權(quán)者；（2）曾受奪官或虢職處分尚未恢復(fù)者；（3）虧欠公款尚未繳清者；（4）年力衰弱不勝職務(wù)者。此外，還再次強(qiáng)調(diào)，除法令準(zhǔn)其兼任者外，不得兼職。

從文官任用資格的幾次變動(dòng)我們可以看出一些規(guī)律。首先，文官任用制度法制化。北京政府制定了一系列較為規(guī)范嚴(yán)密的文官任用制度，將文官任用的資格以法律的形式確定下來(lái)。其次，文官任用途徑簡(jiǎn)單化、規(guī)范化。文官任用的途徑主要是文官考試和文官甄用。最后，文官任用的“私有化”。大總統(tǒng)可以享受“特擢”令而不受《文官任用法》的限制，這就在文官任用制度上打破了一個(gè)缺口，為任人惟親、惟財(cái)、惟私打開(kāi)了方便之門(mén)，容易滋生腐敗等現(xiàn)象。

（三）任用程序

北京政府時(shí)期對(duì)于文官任用程序有過(guò)兩次規(guī)定。1914年 12月，公布了《文官任職令》[3]，其中就規(guī)定了特任、簡(jiǎn)任、薦任、委任等職的任命程序。1915年9月公布的《簡(jiǎn)任文職任用程序令》《薦任文職任用程序令》、《委任文職任用程序令》、《文職任用令施行令》等進(jìn)一步完善了文官任用程序。從上可以看出北京政府文官任用程序還是較為嚴(yán)密規(guī)范的。

北京政府一系列文官任用制度，從文官的官等，到文官的任用資格，再到文官的任用程序，形成了文官任用制度的嚴(yán)密體系。從上面的諸多法令中我們可以看出北京政府文官任用在制度層面上的兩大特點(diǎn)：一是文官任用制度的法制化，北京政府在這么短的時(shí)間內(nèi)制定了這么多的法律法規(guī)，不僅對(duì)續(xù)任的南京國(guó)民政府文官任用制度提供了借鑒，更重要的是當(dāng)今公務(wù)員任用制度中也有它的痕跡。二是文官任用制度本身的規(guī)范化，完善了文官任用程序，即頒布了一系列的法規(guī)法令，形成了一整套的文官任用程序，包括文官的職責(zé)范圍、在職文官的責(zé)任、各級(jí)文官的官等。

對(duì)北京政府文官任用制度只從形式上考察是不夠的，要看這項(xiàng)制度實(shí)施的效果怎么樣?！鞍准埡谧值囊?guī)章制度制定出來(lái)，只是完成了第一步，而把它運(yùn)用到實(shí)踐中去，才是它最終的目的，也是它存在的意義。”[4]北京政府在施行文官任用法令時(shí)的情形又是怎樣的呢？

二、文官任用制度的實(shí)施效果

北京政府建立了較為完備的文官任用制度，在這項(xiàng)制度的實(shí)施過(guò)程中是否如制度的規(guī)定一樣呢？從總體上看，這項(xiàng)制度的實(shí)施是以失敗而告終的。其中考試與任用的脫節(jié)、任用之外途徑泛濫、分發(fā)與任用的分離等等都使得北京政府完備的文官任用制度大打折扣，在實(shí)踐中失去了自身的價(jià)值和意義。在此，以考試與任用，分發(fā)與任用的關(guān)系作為切入口來(lái)探討這一制度的運(yùn)作成效。

（一）考試與任用

中國(guó)自隋唐起就實(shí)行了以考試來(lái)選拔官吏的制度。至南京臨時(shí)政府時(shí)期，孫中山就提出了考試權(quán)獨(dú)立的主張，他認(rèn)為“任官授職，必賴(lài)賢能，尚公去私，厥惟考試”[4]，用考試制度來(lái)選拔和錄用人才是我國(guó)的歷史傳統(tǒng)。北京政府時(shí)期考試及格是取得任用資格的一個(gè)重要途徑。

本文將以北洋政府時(shí)期舉行過(guò)的最主要的四次考試為例，即兩次高等文官考試，兩次普通文官考試，從應(yīng)考人數(shù)、錄取人數(shù)、錄取比例來(lái)反映北京政府時(shí)期文官的任用狀況。由此可以看出通過(guò)考試取得任用資格的人少之又少，并非制度規(guī)定所控制的。

表1 北京政府時(shí)期4次文官考試情況統(tǒng)計(jì)表

從表1可以看出，北京政府統(tǒng)治的前期舉行過(guò)四次文官考試，大約有1.4萬(wàn)考生參加文官考試，四次共錄取1 479人，平均錄取率是10.82℅，文官考試的報(bào)考人員逐漸增多，而錄取的人數(shù)逐漸偏低，其文官考試的競(jìng)爭(zhēng)力可想而知，更不用說(shuō)錄取后的任用人數(shù)了。

就其考試與任用脫離的原因大致可以歸納為以下幾點(diǎn)。第一，考試之外文官任用資格過(guò)于寬泛。北京政府的文官甄別制度、甄用制度，打開(kāi)了北京政府時(shí)期不通過(guò)考試而以其他途徑任用文官的制度先例。按照《文官甄別法草案》、《文官甄別程序條例》等法規(guī)的規(guī)定，文官甄別是對(duì)所有未經(jīng)文官考試任命的官員進(jìn)行甄別，包括檢驗(yàn)畢業(yè)文憑、調(diào)查經(jīng)歷、檢查成績(jī)、考驗(yàn)學(xué)識(shí)、考試經(jīng)驗(yàn)五項(xiàng)內(nèi)容。所謂文官甄用，按照《文官甄用令》規(guī)定，確有經(jīng)驗(yàn)豐富和才干突出者，由保薦官推薦任用?？梢?jiàn)文官甄別、文官甄用是作為文官考試之外的途徑來(lái)選任文官的，但由于政府所需文官數(shù)量龐大，而考試錄取人數(shù)又非常有限，所以文官甄別和甄用成了文官任用取得合法資格的主要途徑。文官考試和文官任用之間的脫離就不可能避免。由此也造成北京政府官場(chǎng)黑暗、爾虞我詐、拉幫結(jié)派等現(xiàn)象，嚴(yán)重危害了民族和國(guó)家的利益，延緩了中國(guó)近代社會(huì)前進(jìn)的步伐。第二，考試的目的并非為國(guó)家選拔人才，而是維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益，以求穩(wěn)定。如1919年10月第二次高等文官考試結(jié)束之后，《申報(bào)》發(fā)表評(píng)論：“此次政府舉行高等文官考試，意在奔走士類(lèi)，牢籠人才，仍是唐太宗‘天下英雄入我榖中’之一種手段，并非因行政方面需要某項(xiàng)專(zhuān)門(mén)之才，特設(shè)科以取用之也。”可見(jiàn)北京政府時(shí)期由于政權(quán)性質(zhì)的封建性，導(dǎo)致作為上層建筑一部分的文官任用制度也深深地打上了封建的烙印?？荚囍贫扰c任用制度的脫離也就順理成章了，再自然不過(guò)。

（二）分發(fā)與任用

文官考試合格人員被錄取后，不是立即授予官職，而是分發(fā)到京內(nèi)、京外官署學(xué)習(xí)兩年，期滿(mǎn)成績(jī)優(yōu)良者，經(jīng)甄別后，作為候補(bǔ)。由國(guó)務(wù)院銓敘局注冊(cè)備案，歸各該長(zhǎng)官以相當(dāng)之職缺，按照薦任任職任用程序、委任任職任用程序呈請(qǐng)任用。下面以北京政府錄用人員分發(fā)情況來(lái)探究北京政府時(shí)期分發(fā)和任用的關(guān)系。

從分發(fā)總體的情況來(lái)看，北京政府時(shí)期錄用文官的分發(fā)制度還是比較靈活的，被錄取的人員也都得到分發(fā)學(xué)習(xí)。任用卻是一個(gè)比較敏感的問(wèn)題?！皬臍v次考試來(lái)看，其錄取人員總額為1 479人，其中分發(fā)在中央學(xué)習(xí)者約有1 067人左右（部分緩分者不祥）。假如這些分發(fā)的人員都得到任用，那么對(duì)于北京政府而言是一批不小的財(cái)富。如第一屆高等文官考試錄取人員‘史鼐’在1918年學(xué)習(xí)期滿(mǎn)，可他在1920年才入主事?！笨梢?jiàn)學(xué)習(xí)期滿(mǎn)后的人員并非都得到合理任用，即使被任用了也只是一個(gè)小小的官員，左右不了那個(gè)時(shí)代文官隊(duì)伍官員的素質(zhì)。

綜觀北京政府時(shí)期文官的分發(fā)和任用情況，可以得出幾點(diǎn)結(jié)論：第一，文官分發(fā)制度和任用制度的合理性，而離實(shí)際操作卻相去甚遠(yuǎn)，造成人才的浪費(fèi)；第二，政府一方面注重人才的選拔，一方面卻不甚重視所選拔人才；第三，北京政府時(shí)期的大環(huán)境造成中央和地方的貌合神離，許多制度在地方得不到應(yīng)有的實(shí)施，并且還遭到地方實(shí)力派的阻撓和破壞。就其原因主要還是北京政府時(shí)期我們國(guó)家還處在半殖民地半封建社會(huì)，造就了北京政府政權(quán)的封建性和買(mǎi)辦性，文官任用制度也就不可能在實(shí)際中產(chǎn)生多大影響。

以上我們對(duì)北京政府文官制度的考試、分發(fā)、任用三個(gè)主要環(huán)節(jié)有了初步的了解?？荚嚧螖?shù)以及考試錄取人數(shù)、錄取人員的分發(fā)情況、學(xué)習(xí)期滿(mǎn)人員的任用情況員，對(duì)于這些問(wèn)題我們都可以窺其一斑。人才的選拔以任用為最終目的，因?yàn)闊o(wú)論是人才的選拔，還是人才的學(xué)習(xí)，最終目的是使其走上適合的工作崗位。因此，通過(guò)任用和考試的關(guān)系，分發(fā)和任用的關(guān)系，我們就可以看出不一樣的任用制度，甚至是不一樣的北京政府。如，一方面北京政府在歷史上初次實(shí)行現(xiàn)代文官考試，積極任用現(xiàn)代文官，制定完善的文官任用制度，表現(xiàn)了北京政府積極肯定的一面；另外，文官任用制度作為政治制度的一部分，肯定受其政權(quán)性質(zhì)的影響，不可能獨(dú)立于政治制度之外。所以北京政府文官任用制度的實(shí)際運(yùn)作效果是可想而知的，從某種程度上說(shuō)就是兩個(gè)字“失敗”。盡管它也為北京政府選拔過(guò)人才，但在整個(gè)北京政府的文官群體中幾乎是海洋中的幾滴水，改變不了整個(gè)政府的文官隊(duì)伍。其原因值得深入討論，并以此為現(xiàn)代公務(wù)員任用制度提供歷史依據(jù)。

三、文官任用制度運(yùn)作成效的歷史探因

北京政府存在的短短十六年時(shí)間里，先后產(chǎn)生了七屆五個(gè)大總統(tǒng)、一個(gè)臨時(shí)執(zhí)政、一個(gè)大元帥、四十四屆內(nèi)閣。盡管北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期是中國(guó)歷史發(fā)展歷程中黑暗的一個(gè)時(shí)代，可那時(shí)民主共和思想已經(jīng)逐步深入人心。在這樣的環(huán)境和背景下所誕生的文官任用制度有其實(shí)際的影響，但杯水車(chē)薪，改變不了整個(gè)文官任用制度的總體運(yùn)作效果。筆者從以下三個(gè)方面來(lái)探求北京政府文官任用制度運(yùn)作成效甚微的原因。

（一）環(huán)境不穩(wěn)定性

北京政府統(tǒng)治的十六年時(shí)間里，只有前八年推行了文官考試制度，通過(guò)文官考試選拔任用新官吏。在其后的八年里沒(méi)有舉辦過(guò)類(lèi)似的文官考試，更不用說(shuō)通過(guò)考試的途徑來(lái)任用政府官員，文官任用制度不過(guò)是一紙空文而已。在北京政府統(tǒng)治政權(quán)更迭時(shí)期，各派軍閥相繼控制中央政權(quán)，上屆政府制定的政策，下屆政府往往不予執(zhí)行，各項(xiàng)文官任用的政策得不到連貫實(shí)施——政局的不穩(wěn)定性當(dāng)然不利于文官任用制度的推行。以中央為例，袁世凱死后，北洋軍閥分為皖系、直系、奉系三個(gè)主要派系，他們?yōu)闋?zhēng)斗中央權(quán)力和地盤(pán)而展開(kāi)數(shù)十年的爭(zhēng)奪。他們的注意力不是選拔文官來(lái)管理國(guó)家，而是親信自己的下屬，任用有軍事才能的人。所以北京政府時(shí)期沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境來(lái)保證文官任用制度的推行，其政權(quán)的“軍事性”也造成了“重武輕文”政治局面，文官的任用也是“空中樓閣”，怎么也實(shí)行不了。

（二）政權(quán)封建性

文官任用制度作為上層建筑的一部分，反映的是資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)的內(nèi)容，而在北京政府時(shí)期，這樣的共和國(guó)是不存在的。北京政府時(shí)期政體和國(guó)體的嚴(yán)重分離，是文官任用制度施行成效失敗的根本原因。僅以北京政府對(duì)考試對(duì)象的限制來(lái)說(shuō)，北京政府公布的《文官考試法草案》中對(duì)應(yīng)考資格有這樣的規(guī)定：“民國(guó)男子年滿(mǎn) 21歲以上者，得應(yīng)文官考試。”可見(jiàn)北京政府剝奪了女子參加考試的權(quán)利，也就使她們失去了做官的資格。這對(duì)女子而言是一種傷害，也反映了北京政府的封建性。正如封建社會(huì)不允許女子參與科舉考試一樣。

（三）地方勢(shì)力頑固性

北京政府是一個(gè)軍閥統(tǒng)治集團(tuán)，大小軍閥遍布天下，割據(jù)分裂，自成一家。軍閥一旦擁有兵權(quán)和地盤(pán)，便有恃無(wú)恐，對(duì)中央的命令陽(yáng)奉陰違，甚至公開(kāi)抵抗。文官考試及格人員的任用，必然觸及各地已任官員的既得利益，阻塞一些靠同鄉(xiāng)關(guān)系、師生關(guān)系、血緣關(guān)系人員的入仕之途，引發(fā)各級(jí)軍閥或明或暗的抵觸。文官任用制度都是以中央的名義確定的，地方軍閥大多重武輕文，一般把中央的命令作為官樣文章，實(shí)際上拒絕承認(rèn)。當(dāng)?shù)谝粚酶叩任墓倏荚囦浫∪藛T分發(fā)到地方官署學(xué)習(xí)時(shí)，就遭到地方頑固勢(shì)力的阻撓。一些舊官僚紛紛排擠打壓新人員，甚至不分發(fā)給他們規(guī)定的官俸。

綜上所述，北京政府時(shí)期文官任用制度由于種種原因，在實(shí)際操作過(guò)程中存在種種缺陷和不足。一方面要以史為鑒，從中吸取經(jīng)驗(yàn)，以免再犯類(lèi)似的錯(cuò)誤；另一方面要做到政策和運(yùn)行的一致性，保證政策的運(yùn)行效果。