獨(dú)立學(xué)院政策的倫理審視

摘 要：從政策倫理上講，獨(dú)立學(xué)院政策應(yīng)以倫理上的正當(dāng)性與合理性而存在。然而，從制定來看，獨(dú)立學(xué)院政策是利益相關(guān)者“不在場”下的產(chǎn)物；從執(zhí)行來看，獨(dú)立學(xué)院政策處于多重利益博弈下的“公地困境”；從評(píng)估來看，獨(dú)立學(xué)院政策處于效益“隱退”狀態(tài)。從這個(gè)意義上講，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式是中國高等教育轉(zhuǎn)型過程“政策失范”的產(chǎn)物。

關(guān)鍵詞：獨(dú)立學(xué)院政策倫理；利益相關(guān)者；公地困境；政策績效

從政策倫理來看，任何教育政策都應(yīng)以倫理道德上的正當(dāng)性和合理性而存在，都蘊(yùn)涵著一定的道德觀念和價(jià)值選擇。獨(dú)立學(xué)院政策自它誕生之日起，關(guān)于它的爭議就沒有停止過。特別是2010年浙江大學(xué)城市學(xué)院“賣地”與上海財(cái)經(jīng)大學(xué)浙江學(xué)院“停辦”等事件，重新喚起人們對(duì)這種辦學(xué)模式的質(zhì)疑。那么，作為一種政策安排，倫理視野下的獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式到底是“政策創(chuàng)新”還是“政策失范”呢？

一、獨(dú)立學(xué)院政策制定：利益相關(guān)者的“不在場”

“政策的形成過程，實(shí)際上就是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程?！盵1]從這個(gè)意義上講，教育政策的決策過程是決策者與利益相關(guān)者之間或者利益相關(guān)者之間經(jīng)過N次重復(fù)博弈所達(dá)至“重疊共識(shí)”的契約過程。因此，無論在教育理念或教育決策上，應(yīng)該為各種意見的表達(dá)提供渠道和平臺(tái)。“政策是各種影響力和議程重新‘裝配的產(chǎn)物。在政府內(nèi)部，在政策制訂過程中充滿了臨時(shí)性、偶然性和討價(jià)還價(jià)?！盵2]然而，由于壟斷和缺乏監(jiān)督，轉(zhuǎn)型期體制改革的重要特點(diǎn)被稱為“內(nèi)部人”改革，政策決策領(lǐng)域內(nèi)部形成了封閉性的政策主體網(wǎng)絡(luò)。政策決策不是各利益相關(guān)者博弈和公共選擇的產(chǎn)物，更多遵循“精英+權(quán)力”相結(jié)合的決策邏輯。

“內(nèi)輸入是當(dāng)代中國決策過程中利益表達(dá)與綜合的主導(dǎo)形式。亦即當(dāng)代中國‘人民的利益是由權(quán)力精英‘為民做主的；它所依靠的不是多元決策下的社會(huì)互動(dòng)過程，而是權(quán)力精英的政治折沖?！盵3]從《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）到《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（以下簡稱《辦法》），這兩項(xiàng)政策的決策過程鮮明體現(xiàn)了權(quán)力精英“為民做主”的特點(diǎn)。這種“以國家與行政機(jī)關(guān)的政治精英的話語為中心、單向度政府選擇的精英主義模式”的決策邏輯[4]，在一定程度上，實(shí)現(xiàn)了中央政府、地方政府、母體大學(xué)、投資主體與學(xué)生等利益的博弈均衡。但受獨(dú)立學(xué)院政策影響的其它利益相關(guān)者則處于“不在場”的境遇，比如“純”民辦高校、公辦高校的學(xué)生及家長、用人單位等往往被排斥在決策體制之外。這種“畸變”的決策權(quán)力機(jī)制為權(quán)力擁有者進(jìn)行“政策創(chuàng)租”和“抽租”提供了便利條件，導(dǎo)致“政策尋租”的出現(xiàn)。中央政府通過頒發(fā)《若干意見》與《辦法》優(yōu)先授予獨(dú)立學(xué)院稀缺的政策資源，限制其他院校的進(jìn)入與競爭，獲得壟斷利潤。正如有學(xué)者所言：“獨(dú)立學(xué)院制度正是通過對(duì)獨(dú)立學(xué)院某種教育特權(quán)的制度性授予，變相地造成了對(duì)民辦高校市場進(jìn)入的限制，回避了應(yīng)有的市場競爭，從而確保了獨(dú)立學(xué)院的壟斷性利潤?！盵5]

這種“政策尋租”產(chǎn)生的獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式既兼有公辦的優(yōu)勢，又能靈活運(yùn)用民辦的機(jī)制優(yōu)勢，且在開辦之初就是本科起點(diǎn)，對(duì)學(xué)生更具吸引力，從而可能“擠占”純民辦高校的生源，打擊社會(huì)力量舉辦“純”民辦高校的積極性。如獨(dú)立學(xué)院可以在較低的標(biāo)準(zhǔn)下直接舉辦本科教育，傳統(tǒng)的普通民辦高校則受到政策歧視，被限制升為本科院校。正如西安翻譯學(xué)院院長丁祖詒所言：“擁有200多萬‘民學(xué)大軍的中國1300多所民辦高校，正整體遭遇由某些公辦大學(xué)‘校中校暗渡陳倉的‘獨(dú)立本科以假亂真的空前尷尬?！盵6]

這種決策主體的單一性，容易造成其他政策主體的利益需求與價(jià)值期望得不到充分的表達(dá)，使這些利益相關(guān)者在政策活動(dòng)中處于“失語”狀態(tài)，導(dǎo)致公辦高校“一枝獨(dú)秀”情況的產(chǎn)生。有學(xué)者認(rèn)為：“獨(dú)立學(xué)院政策有違政府應(yīng)當(dāng)營造公平市場秩序的價(jià)值立場，有違民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享有平等法律地位的法律精神，片面維護(hù)公辦學(xué)校的利益，傾斜性地為公辦學(xué)校爭利，打壓民辦學(xué)校的辦學(xué)空間和利益。其可以預(yù)見的后果，迫使民辦高校在不公平競爭中‘破產(chǎn)，或者成為公立高?！斞莫?dú)立學(xué)院，從而使獨(dú)立學(xué)院獨(dú)大，成為民辦高等教育的主體，形成‘公立學(xué)校通吃的格局?！盵7]

二、獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行：多重制度邏輯下的“公地困境”

教育政策執(zhí)行“是一個(gè)充滿著連續(xù)不斷的交易、談判和政治互動(dòng)的復(fù)雜過程”[8]。在此過程中，不同的利益相關(guān)者（中央政府、地方政府與獨(dú)立學(xué)院）處于不同的“制度場域”，往往會(huì)采用不同的態(tài)度與方式對(duì)特定的政策加以“闡釋”和“踐行”，導(dǎo)致政策執(zhí)行的“公地困境”。

由于政策部門（中央教育行政部門）的“亂象之憂”，中國的教育改革一般采取“漸進(jìn)式”而不是“激進(jìn)式”的改革邏輯。政策部門一般采用“政策試點(diǎn)的積極妥協(xié)原則”進(jìn)行教育改革，避免發(fā)生大的動(dòng)蕩。為此，教育部于2003年頒發(fā)《若干意見》規(guī)定“試辦獨(dú)立學(xué)院要貫徹‘積極支持、規(guī)范管理的原則”、“今后各地、各部門和各高等學(xué)校，都要繼續(xù)有步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的試辦工作……注意并堅(jiān)決反對(duì)一哄而起和‘刮風(fēng)現(xiàn)象，確保獨(dú)立學(xué)院穩(wěn)妥、健康地發(fā)展”。然而，由于受到對(duì)民辦教育不信任、不承認(rèn)等意識(shí)形態(tài)與“潛規(guī)則”的隱性制約，再加上國家政府各部門的多重目標(biāo)與利益的沖突，導(dǎo)致國家政策滯后于實(shí)踐的發(fā)展，從而產(chǎn)生“制度供給”與“制度需求”之間的“落差”。這種“落差”意味著中央政府在獨(dú)立學(xué)院政策供給中存在多重不一致、甚至相互沖突的目標(biāo)。在政策執(zhí)行過程中，“當(dāng)政策目標(biāo)出現(xiàn)膠著或沖突時(shí)，政府會(huì)出現(xiàn)所謂的‘遲疑或‘不決的現(xiàn)象”[9]。在此情況下，政府會(huì)容忍政策執(zhí)行失范的現(xiàn)象，不進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。如《若干意見》第二條規(guī)定，“不允許以各種變相形式把高職（大專）學(xué)校改為獨(dú)立學(xué)院”，但事實(shí)是在《若干意見》頒布之后已經(jīng)這樣做的學(xué)校只能追認(rèn)，甚至將公立中專學(xué)校改為獨(dú)立學(xué)院的也照樣追認(rèn)。很多不符合規(guī)定也得到教育部的“事后追認(rèn)”，如以申辦高校的校辦企業(yè)或者國有控股企業(yè)作為出資者的同樣得到追認(rèn)，甚至以地方政府財(cái)政性資金投入的也不得不追認(rèn)。

市場化進(jìn)程中制度環(huán)境的改變，使地方政府演變成為擁有特殊利益結(jié)構(gòu)和效用偏好的行為主體。為了地方的利益，地方政府（教育行政部門）傾向于那些能給本地區(qū)帶來最大利益的政策，在執(zhí)行中央政府政策時(shí)采取諸如“靈活變通”、“打擦邊球”等不規(guī)范的做法來規(guī)避現(xiàn)有體制和政策。由于各地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展不平衡，中央政府不可能完全掌握獨(dú)立學(xué)院實(shí)踐運(yùn)行的信息，或者要為掌握這些信息付出極其高昂的成本。在這種情況下，中央教育行政部門制定的政策必然是基本政策，只是對(duì)一些主要問題進(jìn)行“模糊性”規(guī)定，“宜粗不宜細(xì)”、“要留有充分的余地”。然而，這種“模糊性”的政策文本（如“原則上”、“基本上”、“視情況”、“情節(jié)嚴(yán)重”等詞語）卻給地方政府執(zhí)行政策留下了靈活性的彈性空間。如《若干意見》第六條規(guī)定，“獨(dú)立學(xué)院原則上應(yīng)在申請(qǐng)者所在的省（自治區(qū)、直轄市）范圍內(nèi)試辦”。第七條規(guī)定，“獨(dú)立學(xué)院正式招生時(shí)生均各項(xiàng)辦學(xué)條件應(yīng)基本符合國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”?！斑@種不完善之處就為制度不能充分實(shí)施提供了可能。因?yàn)橹贫鹊膶?shí)施過程實(shí)際上是一種博弈和互動(dòng)過程，博弈者都努力尋求對(duì)自己最有力的行動(dòng)方案，制度漏洞就成為雙方搜尋的目標(biāo)和對(duì)象。只要找到了制度漏洞，就可以繞過已有的規(guī)定，甚至使現(xiàn)行制度成為無效和無用的東西?！盵10]正是由于獨(dú)立學(xué)院政策的“模糊性”給予地方政府為了自己利益而重新解讀政策的機(jī)會(huì)空間，導(dǎo)致政策意圖（“獨(dú)”、“民”、“優(yōu)”）的“異化”。

作為一種試辦的政策傾向，一些獨(dú)立學(xué)院擔(dān)心未來政策的變化或倒退。因此，在辦學(xué)過程中，往往采用“搭便車”的機(jī)會(huì)主義，抓住有利的政策空間大力提取政策資源（“民”原則），進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張，而對(duì)“獨(dú)”、“優(yōu)”原則則找各種借口與困難進(jìn)行推托，來獲得這種“時(shí)間差”?！爸袊贫冗\(yùn)作一個(gè)重要特點(diǎn)是通過中央和各級(jí)政府下達(dá)文件來推動(dòng)。這些文件有時(shí)只規(guī)定目標(biāo)和‘精神，而不規(guī)定手段；即使規(guī)定了手段也往往是強(qiáng)調(diào)應(yīng)該做什么，而對(duì)不能做的邊界常常只有少數(shù)規(guī)定。這樣就使制度安排在‘應(yīng)該如何和‘不能如何之間出現(xiàn)了許多空白點(diǎn)?！盵11]因此，在這種情況之下，獨(dú)立學(xué)院就會(huì)采取“偷天換日”、“瞞天過?！钡雀鞣N方法來達(dá)到目標(biāo)。這符合鮑爾（Ball）的看法：“政策通常不告訴你要做什么，它創(chuàng)設(shè)某種環(huán)境，縮小或改變你能做什么的決策范圍，或者僅是提出了特定的目標(biāo)和結(jié)果?！盵12]因此，對(duì)獨(dú)立學(xué)院而言，即便中央政府為獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)設(shè)置了一定的要求，但仍留下充余的彈性行動(dòng)空間。

三、獨(dú)立學(xué)院政策評(píng)估：績效的“隱退”

政策績效主要通過政策評(píng)估予以考察。“政策評(píng)估就是了解公共政策所產(chǎn)生的效果的過程，就是試圖判斷這些效果是否是所預(yù)期的效果的過程，就是判斷這些效果與政策的成本是否符合的過程?！盵13]即主要考察某項(xiàng)政策的有效性。從價(jià)值的角度來看，政策的效益就是政策目標(biāo)完整、真實(shí)地轉(zhuǎn)化為政策結(jié)果的過程。政策的成功或政策的失敗實(shí)際上就取決于政策過程是否有效地實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)到政策結(jié)果的轉(zhuǎn)化，也就是取決于政策過程中獲得價(jià)值選擇和實(shí)現(xiàn)價(jià)值選擇的政策行為過程的有效性。[14]從政府視角看，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)模式按培養(yǎng)成本全額收費(fèi)，極大地緩解了政府的財(cái)政困境，提高了母體大學(xué)辦學(xué)積極性，滿足了人民群眾享受優(yōu)質(zhì)高等教育的需求。例如，到2008年，浙江省的22所獨(dú)立學(xué)院在校學(xué)生169182名，其中在校本科生165065人，占全省466909名本科在校生的35.4%。[15]浙江省教育廳副廳長褚子育2008年在接受媒體采訪時(shí)指出：“浙江省的獨(dú)立學(xué)院已成為全省高等教育事業(yè)發(fā)展新的增長點(diǎn)，為實(shí)施‘創(chuàng)業(yè)富民，創(chuàng)新強(qiáng)省總戰(zhàn)略培養(yǎng)高級(jí)專門人才發(fā)揮了極其重要的作用。獨(dú)立學(xué)院已被浙江省社會(huì)各界、學(xué)生家長所廣泛接受，呈現(xiàn)出‘招生、就業(yè)兩旺的良性發(fā)展態(tài)勢?！盵16]

然而，獨(dú)立學(xué)院政策目標(biāo)（“獨(dú)”、“民”、“優(yōu)”）并沒有完全實(shí)現(xiàn)，獨(dú)立學(xué)院政策實(shí)踐過程存在“不規(guī)范”辦學(xué)行為。除獨(dú)立發(fā)放文憑之外，其余“四個(gè)獨(dú)立”通過“政策變通”的方式僅僅從形式上達(dá)到教育部的政策要求。招生不獨(dú)立、沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)核算、不具有獨(dú)立的法人資格與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。如由各種舉辦者（包括社會(huì)投資者和公辦高校等）投資形成的固定資產(chǎn)，迄今仍沒有轉(zhuǎn)到獨(dú)立學(xué)院名下的有189所，超過現(xiàn)有獨(dú)立學(xué)院總數(shù)的60%。[17]

“‘民就是民辦機(jī)制，必須按照民辦機(jī)制運(yùn)行，不準(zhǔn)走民不民、公不公的路子。教育部黨組對(duì)這一條的態(tài)度十分明確。不管是省級(jí)教育行政部門還是申辦高校，都不要試圖走混合型的路子?！盵18]然而，教育品牌與民間資本“不結(jié)合”或“假結(jié)合”大量存在。到2010年底，某省22所獨(dú)立學(xué)院中，只有4所合作方是民間資金介入，由母體高校自辦或與政府合辦的為18所，達(dá)81.8%。又如某省12所獨(dú)立學(xué)院中只有一所引入了民間資本，其余11所都是公立大學(xué)辦的“校中?！被颉靶Ｍ庑！?，大約占92%。[19]辦學(xué)資金來自母體大學(xué)教育發(fā)展基金會(huì)或XX高教園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司，都是國有資金投入，甚至有的獨(dú)立學(xué)院根本就沒有所謂的投入，辦學(xué)資金是以母體大學(xué)的名義向銀行貸款來獲得啟動(dòng)資金，是一種變通執(zhí)行“民辦機(jī)制”的表現(xiàn)。作為舉辦方之一，很多的母體大學(xué)根本沒有博士學(xué)位授予權(quán)，母體大學(xué)僅把舉辦獨(dú)立學(xué)院作為一種“斂財(cái)”的工具和途徑，排斥優(yōu)質(zhì)民間資本進(jìn)入獨(dú)立學(xué)院市場，沒有專注于教育質(zhì)量的提高，導(dǎo)致政策目標(biāo)“優(yōu)”沒有實(shí)現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）