我國(guó)現(xiàn)階段家庭福利政策的選擇
——基于提高家庭發(fā)展能力的思考

劉中一

（中國(guó)人口與發(fā)展研究中心，北京 100871）

我國(guó)現(xiàn)階段家庭福利政策的選擇
——基于提高家庭發(fā)展能力的思考

劉中一

（中國(guó)人口與發(fā)展研究中心，北京 100871）

目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化急劇變化的現(xiàn)代化進(jìn)程中，傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)、規(guī)模、功能已發(fā)生了深刻的變化，出現(xiàn)了許多新問(wèn)題。本文從保障家庭經(jīng)濟(jì)安全，支持家庭照顧能力，分擔(dān)家庭照顧責(zé)任，以及實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育資源均衡發(fā)展等角度出發(fā)重構(gòu)了我國(guó)的家庭福利政策體系。

家庭福利；政策體系；國(guó)情

目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化急劇變化的現(xiàn)代化進(jìn)程中，傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)、規(guī)模、功能已發(fā)生了深刻的變化，出現(xiàn)了許多新問(wèn)題。特別是在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化過(guò)程中，原由國(guó)家和單位承擔(dān)的各種社會(huì)福利如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和育幼等弱化，加重了家庭的責(zé)任和負(fù)擔(dān)。同時(shí)，在家庭小型化和老齡化的壓力下，對(duì)于那些承擔(dān)養(yǎng)老和對(duì)未成年人提供撫育和教育責(zé)任的家庭來(lái)說(shuō)就更加困難，家庭原有的抵御風(fēng)險(xiǎn)、自造福利的功能在弱化甚至逐漸喪失。這些問(wèn)題的存在，直接影響家庭的發(fā)展能力的提升，進(jìn)而影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定和健康發(fā)展。由此，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情、積極的家庭福利政策體系，為家庭發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障就顯得尤為重要。

一、我國(guó)家庭福利的歷史與現(xiàn)狀

從一般抽象的意義來(lái)說(shuō)，福利就是能使人們生活幸福的各種條件。它既包括人的身體應(yīng)得到的保護(hù)和照顧，也包括影響人的智力和精神自由發(fā)展的各種因素。而作為“家庭福利”就更超出了個(gè)人的范疇，要求人們?cè)凇凹彝ァ钡膶用嫔蟻?lái)考慮和解決如何使人能夠過(guò)一種“好的生活”。關(guān)于家庭福利的概念，不同的人們根據(jù)他們各自的立場(chǎng)和目的給予了不同的解釋。現(xiàn)階段，我國(guó)各界關(guān)于家庭福利的概念，主要依據(jù)政府（主要是民政部門(mén)）的工作實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)做法，而非依據(jù)家庭福利的本來(lái)含義進(jìn)行理論與實(shí)踐科學(xué)整合的結(jié)果。通常，家庭福利指政府或社會(huì)在生活、教育、醫(yī)療、交通、文娛、體育等方面分擔(dān)或促進(jìn)家庭的功能所采取的行動(dòng)和措施。它的范圍十分廣泛，既包括通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和收入補(bǔ)貼等形式實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)金援助；又包括通過(guò)興辦各類(lèi)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)和設(shè)施實(shí)現(xiàn)的直接服務(wù)。比如：醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、文化教育服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、住宅服務(wù)、孤老殘幼服務(wù)、殘疾康復(fù)服務(wù)、犯罪矯治及感化服務(wù)、心理衛(wèi)生服務(wù)、公共福利服務(wù)等。本文認(rèn)為，家庭福利是政府依據(jù)法律和相應(yīng)的政策，通過(guò)提供資金和服務(wù)，促進(jìn)家庭功能發(fā)揮和解決家庭問(wèn)題而采取的行動(dòng)和措施。家庭福利政策是以政府和社會(huì)為責(zé)任主體、以家庭為對(duì)象，通過(guò)工作福利、發(fā)放津貼和提供社會(huì)服務(wù)的形式對(duì)有關(guān)家庭進(jìn)行幫助的社會(huì)政策。家庭福利政策可分為顯性與隱性?xún)煞N。顯性家庭福利政策是刻意把家庭當(dāng)成整體考慮目標(biāo)而設(shè)計(jì)的政策或方案，包括育產(chǎn)假政策，養(yǎng)老服務(wù)政策、婦幼健康政策，兒童照顧政策等等。隱性福利政策包括在其他領(lǐng)域中所采取，與家庭無(wú)直接聯(lián)系，但對(duì)于家庭有重要影響的政策，如所得稅措施是設(shè)計(jì)來(lái)提高家庭所得，隱性家庭福利政策的范圍延伸至顯性家庭福利政策以外，包括任何政府或非政府組織從事的工作。

由于受政治、經(jīng)濟(jì)和文化等因素的影響，我國(guó)的家庭福利以及家庭福利政策有其特殊的發(fā)展歷程，其展開(kāi)過(guò)程依附于我國(guó)的整體社會(huì)福利發(fā)展進(jìn)程。嚴(yán)格意義上，20世紀(jì)80年代以前，家庭福利作為社會(huì)福利體系中的一個(gè)子系統(tǒng)，基本上等同于傳統(tǒng)上由單位包辦的職工獎(jiǎng)金以及衛(wèi)生、物價(jià)等各種生活補(bǔ)貼等。嚴(yán)格意義上，這一時(shí)期的我國(guó)并不存在真正的家庭福利政策，只是存在一些零散的針對(duì)家庭或者說(shuō)和家庭有關(guān)的社會(huì)福利政策。比如，1952年后陸續(xù)頒布了《工會(huì)法》、《關(guān)于統(tǒng)一掌管多子女補(bǔ)助與家屬福利等問(wèn)題的聯(lián)合通知》、《關(guān)于各級(jí)人民政府工作人員福利費(fèi)掌管使用辦法的通知》、《職工生活困難補(bǔ)助辦法》等，在城鎮(zhèn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位陸續(xù)建立了一整套福利制度，為職工及其家屬提供住房、幼兒入托、食堂、上下班交通補(bǔ)貼、冬季取暖補(bǔ)貼、產(chǎn)假、家庭生活困難補(bǔ)助等福利待遇；1956年6月，第一屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，對(duì)于缺乏勞動(dòng)能力或者完全喪失勞動(dòng)能力、生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)和生活上給予適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠”。

縱觀(guān)這個(gè)時(shí)期與家庭有關(guān)的福利政策，最突出特點(diǎn)就是工作單位通過(guò)單位社區(qū)提供物業(yè)管理、兒童照料、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老和文體活動(dòng)等各種福利服務(wù)，這有效減輕了家庭福利供給壓力。不過(guò)，客觀(guān)地講，這些福利政策設(shè)計(jì)也存在一些明顯的缺憾：一是條塊分割。人們的各種福利待遇主要由單位來(lái)完成，企業(yè)效益的不同，農(nóng)村集體收益的不同，就造成了不同企業(yè)、不同社隊(duì)成員福利待遇的不平等。特別是城鄉(xiāng)之間單位的嚴(yán)重差別，形成了二元結(jié)構(gòu)的福利體制。二是目標(biāo)狹窄。只有那些無(wú)依無(wú)靠、無(wú)家可歸、無(wú)生活來(lái)源的“三無(wú)”孤寡老人、孤殘兒童、殘疾人和精神病人才能成為民政福利的服務(wù)對(duì)象，這部分特殊人群的家庭福利完全由國(guó)家包辦，總體上資金不足，服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，規(guī)模不夠，服務(wù)質(zhì)量較差，呈現(xiàn)低水平運(yùn)行的狀態(tài)。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在有關(guān)家庭方面的福利制度設(shè)計(jì)上一直以減輕企業(yè)（國(guó)家）的社會(huì)負(fù)擔(dān)、增加家庭和個(gè)人責(zé)任為主導(dǎo)思想，公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、住房、教育、社會(huì)福利與老年人服務(wù)、反貧困上都反映了這樣一種傾向。比如，住房、教育、養(yǎng)老以及醫(yī)療等傳統(tǒng)上由政府或單位提供的福利項(xiàng)目，開(kāi)始變?yōu)榫薮筘?fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到了普通家庭頭上，這三方面的支出已經(jīng)成為一般家庭中最大的開(kāi)支。首先，1989年國(guó)務(wù)院頒布 《關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房改革的實(shí)施方案》后，城鎮(zhèn)居民福利分房開(kāi)始向住房商品化、私有化方向改革。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，規(guī)定以標(biāo)準(zhǔn)價(jià)出售公房，逐步停止我國(guó)實(shí)行了40多年的福利分房制度，變?yōu)橛陕毠€(gè)人買(mǎi)房。其次，1997年國(guó)務(wù)院頒布的 《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》為一個(gè)分水嶺，該《決定》明確統(tǒng)一了養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)、企業(yè)繳費(fèi)、基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金等的基本指標(biāo)，從此養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國(guó)的企業(yè)中開(kāi)始正式推行。再者，以1998年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》為標(biāo)志，醫(yī)療保險(xiǎn)制度開(kāi)始在全國(guó)推行。這套制度簡(jiǎn)單說(shuō)，也是由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，建立社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人醫(yī)療賬戶(hù)，個(gè)人賬戶(hù)解決門(mén)診小病，統(tǒng)籌基金則按比例支付（住院等）大額費(fèi)用。由于，國(guó)家和單位逐漸地不再是個(gè)人福利的主要提供者，而在缺少基本的社會(huì)保障、缺少支持性政策環(huán)境的前提下，個(gè)人的福利越來(lái)越取決于家庭。

也就是說(shuō)，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深化和發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“單位制”的家庭福利和家庭福利制度安排漸次剝離，使得福利供給的責(zé)任直接下沉到家庭。單位制的解體使單位社區(qū)福利功能逐步社會(huì)化和商品化，加之社會(huì)保障和社會(huì)福利制度建設(shè)滯后，使家庭直接承擔(dān)起大部分原有單位的福利供給服務(wù)。因此，有人指出，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)某種程度上是以犧牲家庭福利為代價(jià)而獲得的，是中央以及地方政府為了集中資源以維持投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不斷將財(cái)政包袱轉(zhuǎn)嫁到大眾身上。

盡管黨的十七屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府開(kāi)始更加注重民生，積極采取包括最低生活保障、困難家庭醫(yī)療保險(xiǎn)、廉租房、居家養(yǎng)老政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、生育保險(xiǎn)等全方位的社會(huì)保障政策措施，從家庭角度構(gòu)建社會(huì)福利體系。不過(guò)，總體上講，我國(guó)從家庭視角建立家庭福利政策體系尚未形成，福利政策的制定缺乏對(duì)家庭層面通盤(pán)考慮，家庭微觀(guān)利益與國(guó)家宏觀(guān)利益還未統(tǒng)籌兼顧，部分政策不利于提高家庭福利或促進(jìn)家庭發(fā)展。全國(guó)婦聯(lián)2010年5月15日在京發(fā)布的《我國(guó)和諧家庭建設(shè)狀況問(wèn)卷調(diào)查報(bào)告》顯示，六成家庭認(rèn)為國(guó)家支持家庭的政策力度還有待加大。調(diào)查顯示，國(guó)家現(xiàn)行的對(duì)家庭的支持政策，有一半多（56.4%）的家庭認(rèn)為力度還不夠；有8.6%的家庭認(rèn)為“基本沒(méi)有政策支持”，另外約有20.3%的被訪(fǎng)者“不清楚有哪些政策跟家庭有關(guān)”。調(diào)查認(rèn)為，去除家庭政策的概念在我國(guó)還沒(méi)有普及的因素，總的來(lái)看，我國(guó)家庭對(duì)國(guó)家現(xiàn)行支持家庭發(fā)展的政策評(píng)價(jià)還不夠高。

二、我國(guó)家庭福利與家庭福利政策存在的主要問(wèn)題

與改革開(kāi)放前相比，我國(guó)的家庭福利機(jī)制發(fā)生了很大的變化?？陀^(guān)地講，現(xiàn)階段我國(guó)家庭福利還未形成獨(dú)立的制度體系和政策體系，往往與社會(huì)保障制度相互交叉和相互重疊，成為一種補(bǔ)充性政策體系，作為社會(huì)保障制度的一個(gè)組成部分。概括地說(shuō)，其問(wèn)題主要是：

（一）我國(guó)現(xiàn)行家庭福利制度面臨的挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單位制全能的社會(huì)功能漸次剝離，使得福利供給的責(zé)任直接下沉到家庭。而社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的加劇使得家庭福利供給能力嚴(yán)重缺乏。而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革、老齡化、家庭小型化和人口大流動(dòng)社會(huì)背景下，我們的家庭福利面臨著一系列的挑戰(zhàn)。

1.社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革改變了家庭福利傳統(tǒng)的單位供給方式

單位由原來(lái)的福利提供者變?yōu)榻?jīng)營(yíng)管理者。養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度逐漸取代了單位退休金制和醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)制，老人供養(yǎng)和醫(yī)療照顧的職能逐漸由社會(huì)和家庭承擔(dān)。在不少城市，單位已經(jīng)退出了老人經(jīng)濟(jì)和醫(yī)療的福利供給，而社會(huì)保險(xiǎn)制度又沒(méi)有完全建立起來(lái)，或保險(xiǎn)的待遇過(guò)低，無(wú)法滿(mǎn)足老人的需求。這樣，除了政府需要負(fù)擔(dān)的少數(shù)“三無(wú)”和特困老人外，社會(huì)上絕大多數(shù)老人的扶養(yǎng)任務(wù)就落到了家庭。

2.兒童照料與教育的支出加大

目前，由于計(jì)劃生育政策的推行，在子女?dāng)?shù)減少與父母對(duì)子女的期望上升的雙重作用下，父母加大了對(duì)子女的投資，兒童撫育的成本日漸上升，其中兒童照料與教育的支出給家庭帶來(lái)了一定的經(jīng)濟(jì)壓力。以托幼服務(wù)為例，由于托幼服務(wù)的市場(chǎng)化趨向，托幼機(jī)構(gòu)存在收費(fèi)過(guò)高、服務(wù)時(shí)間過(guò)短等問(wèn)題，沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)家庭的扶持，無(wú)法滿(mǎn)足部分家庭的需求。

3.家庭養(yǎng)老功能漸趨弱化

由于獨(dú)生子女政策的實(shí)施，中國(guó)城市家庭日益核心化、小型化。一對(duì)年輕夫妻養(yǎng)育一個(gè)孩子并扶養(yǎng)兩位甚至更多老人的情況會(huì)越來(lái)越多。此外，隨著生活條件的改善和人口壽命的延長(zhǎng)，老人對(duì)生活質(zhì)量的要求不斷提高。目前家庭養(yǎng)老的主要問(wèn)題是照料資源嚴(yán)重不足。子女?dāng)?shù)的減少，老年人與子女分開(kāi)居住，社會(huì)支持嚴(yán)重不足，缺乏適合老年人日常照料所需的社會(huì)資源供給，即使兩代之間還有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但在生活照料與精神慰藉上，老年人缺少除了家庭之外的其他資源。

4.家庭經(jīng)濟(jì)保障作用“被強(qiáng)化”

1950年我國(guó)第一部婚姻法規(guī)定：夫妻有互相扶養(yǎng)的義務(wù)；父母對(duì)子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù)，子女對(duì)父母有贍養(yǎng)扶助的義務(wù)。現(xiàn)行婚姻法在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定：不但夫妻之間、父母與子女之間互有扶養(yǎng)義務(wù)，而且祖孫之間、兄弟姊妹之間在一定條件下也有扶養(yǎng)義務(wù)。這就意味著家庭成員只有在家庭（還是大家庭）徹底破產(chǎn)時(shí)，才有可能獲得國(guó)家和社會(huì)的幫助，特別是國(guó)家的幫助。這些法律規(guī)定極大地強(qiáng)化了家庭對(duì)個(gè)人的福利責(zé)任和福利功能，使家庭對(duì)其成員的福利承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。

（二）、我國(guó)家庭福利政策中存在的主要問(wèn)題

與改革開(kāi)放前相比，我國(guó)的家庭福利機(jī)制發(fā)生了很大的變化。但由于我國(guó)現(xiàn)在處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)并能夠促進(jìn)整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型家庭福利政策體系還沒(méi)有建立起來(lái)。從政策科學(xué)角度來(lái)審視我國(guó)目前的家庭福利政策體系，公共政策的制定缺乏對(duì)家庭層面通盤(pán)考慮，家庭微觀(guān)利益與國(guó)家宏觀(guān)利益還未統(tǒng)籌兼顧，部分政策不利于提高家庭福利或維護(hù)家庭穩(wěn)定。概括地說(shuō)，其問(wèn)題主要是：

1.政策內(nèi)容過(guò)于狹隘

由于政策制定者傾向于將家庭福利問(wèn)題界定為社會(huì)問(wèn)題，把家庭福利工作作為改善弱勢(shì)群體的一項(xiàng)社會(huì)福利工作，將家庭問(wèn)題歸結(jié)為社會(huì)政策的范疇，較少考慮家庭問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)后果，從而導(dǎo)致應(yīng)對(duì)人口家庭福利化經(jīng)濟(jì)后果的政策匱乏。影響到家庭生活質(zhì)量的提升。其次，我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，家庭規(guī)?？s小，家庭的照料資源非常有限，社會(huì)化服務(wù)的可及性較差，那些有照料負(fù)擔(dān)的家庭福利需求，沒(méi)有在政策體系中得到重視。

2.政策功能比較單一

家庭福利政策在功能方面，既要滿(mǎn)足家庭的生存性需求，也要滿(mǎn)足家庭的發(fā)展性需求。然而，我國(guó)當(dāng)前恰恰缺乏的是滿(mǎn)足家庭發(fā)展性需求的家庭福利政策。比如，當(dāng)前我國(guó)家庭福利政策規(guī)范和調(diào)整的領(lǐng)域主要局限于弱勢(shì)家庭的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、醫(yī)療保健、照料服務(wù)、精神文化生活、權(quán)益保障等有限的幾個(gè)方面，“家庭福利政策”似有等同于“家庭救助政策”之嫌。而家庭福利政策的主要功能還在于，通過(guò)家庭福利這一國(guó)民收入再分配機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，縮小弱勢(shì)家庭與主流家庭的差距，促進(jìn)社會(huì)公平，致力共同富裕。

3.政策理論指導(dǎo)缺乏

雖然目前在政策層面上，我國(guó)有林林總總的政策規(guī)定與家庭或家庭福利相關(guān)，但這些政策沒(méi)有顯示出政府在支持家庭發(fā)展上的主流價(jià)值觀(guān)。比如說(shuō)，對(duì)于家庭福利的理念和原則、政府的責(zé)任和角色、發(fā)展模式、公益性與市場(chǎng)化問(wèn)題以及國(guó)家福利資源的分配及監(jiān)管問(wèn)題都缺乏深入的研討。同時(shí)，當(dāng)前的政策決策者并沒(méi)有充分發(fā)揮學(xué)者的作用，而是通過(guò)到外地考察“取經(jīng)”，然后盲目照搬別人的做法；有的則是閉門(mén)造車(chē)，對(duì)先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的家庭福利實(shí)踐知之甚少甚至一無(wú)所知。

4.政策視野偏重短期

我國(guó)目前家庭福利政策主要著眼于解決家庭問(wèn)題等一些 “當(dāng)下問(wèn)題”，缺乏著眼于中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略型家庭福利政策，突出表現(xiàn)在我國(guó)目前仍然沒(méi)有形成應(yīng)對(duì)支持家庭發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略，也沒(méi)有出臺(tái)家庭福利事業(yè)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃。這種戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性家庭福利政策的匱乏，很可能導(dǎo)致國(guó)家喪失應(yīng)對(duì)家庭結(jié)構(gòu)變動(dòng)挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略機(jī)遇期。同時(shí)，政策的短期化，使我國(guó)家庭往往得不到必要的、常規(guī)的福利服務(wù)幫助，很多時(shí)候是時(shí)有時(shí)無(wú)，時(shí)好時(shí)差。

5.政策體系“碎片化”明顯

家庭福利政策具有普適性，應(yīng)當(dāng)平等地對(duì)待政策客體，使政策客體公平享受政策分配的各項(xiàng)資源。然而我國(guó)家庭福利政策的地域差異明顯：一是同城市相比，農(nóng)村家庭福利政策薄弱，這也是城鄉(xiāng)二元差異在家庭福利政策領(lǐng)域的具體體現(xiàn);二是不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域間家庭福利政策發(fā)展不均衡，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的家庭福利政策相對(duì)完備，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的家庭福利政策相對(duì)粗疏。

6.政策保障的政府缺位

目前，家庭福利政策中一個(gè)突出的問(wèn)題是“政府責(zé)任”缺失。幾乎所有的政策都側(cè)重于強(qiáng)調(diào)家庭或個(gè)人的責(zé)任和義務(wù)，但卻缺乏對(duì)個(gè)人實(shí)現(xiàn)家庭責(zé)任的保障與支持。婦女主要承擔(dān)了生育與照料嬰幼兒、老人與病人的責(zé)任，從事這些家庭工作不僅沒(méi)有報(bào)酬，而且還因?yàn)闆](méi)有就業(yè)，無(wú)法納入社會(huì)基本保障的覆蓋范圍。

（三）原因分析

客觀(guān)地講，導(dǎo)致上述問(wèn)題的原因是多方面的，如果從影響家庭福利政策體系的建立和完善的角度分析，主要有以下幾個(gè)方面：

1.家庭福利意識(shí)滯后

與西方國(guó)家相比較，我們?nèi)嗣褚晣?guó)家提供或國(guó)家保證的福利行為是一項(xiàng)“公民權(quán)利”的觀(guān)念相對(duì)落后。因?yàn)槲覀兩鐣?huì)和國(guó)家總是在鼓勵(lì)人們 “自助”和“互助”的形式，而反對(duì)和歧視對(duì)國(guó)家保護(hù)體制的依賴(lài)。在這樣一種意識(shí)影響下，人們期待的是一種非國(guó)家機(jī)構(gòu)，如社區(qū)、公司和單位在資助和提供福利服務(wù)上發(fā)揮更大的作用，而不是國(guó)家福利機(jī)構(gòu)，從而制約著我國(guó)家庭福利政策體系的建立和完善。

2.組織管理存在問(wèn)題

這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。一些地方政府并沒(méi)有對(duì)家庭福利給予足夠的重視。二是部門(mén)之間的利益分割。家庭福利問(wèn)題涉及到民政、財(cái)政、人口和計(jì)劃生育、婦聯(lián)、老齡委等多個(gè)不同的管理部門(mén)，需要這些部門(mén)予以配合和支持，但是，由于不同部門(mén)有著各自的利益以及考慮問(wèn)題的角度，常常難以達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致很多已經(jīng)出臺(tái)的家庭福利政策形同虛設(shè)。

3.責(zé)任權(quán)益上的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

目前，有關(guān)部門(mén)或人員在家庭福利責(zé)權(quán)上主要存在兩種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。一種是過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家和政府的責(zé)任。一些人認(rèn)為，家庭福利完全是國(guó)家和政府的責(zé)任，政府應(yīng)該無(wú)償?shù)貫樗屑彝ヌ峁B(yǎng)老方面的福利。市場(chǎng)化就意味著政府不管家庭福利了，是政府逃避責(zé)任的表現(xiàn)，是社會(huì)的倒退。另一種則是過(guò)分強(qiáng)調(diào)個(gè)人及家庭的責(zé)任，這是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀(guān)念的延續(xù)。這兩種觀(guān)點(diǎn)或是將國(guó)家和家庭的責(zé)任對(duì)立起來(lái)，或是漠視社會(huì)和家庭結(jié)構(gòu)變遷以及家庭福利需求的變化，都不利于家庭福利制度和政策體系的確立。

綜上所述，隨著人口、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)結(jié)構(gòu)的急劇變動(dòng)，原有的家庭福利賴(lài)以存在的社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在，為適應(yīng)時(shí)代要求，重構(gòu)家庭福利政策體系、制度成為當(dāng)務(wù)之急。

三、適合我國(guó)國(guó)情的家庭福利與家庭福利政策

根據(jù)上述對(duì)家庭福利的定位和理解，家庭福利政策作為一項(xiàng)發(fā)展的社會(huì)政策，它需要有相對(duì)獨(dú)立的對(duì)象，主體、方法、目的等一套比較完整的體系。

（一）家庭福利政策體系的對(duì)象、主體和目標(biāo)

1.家庭福利政策的對(duì)象和主體

關(guān)于家庭福利政策的對(duì)象，可以認(rèn)為家庭福利政策的對(duì)象和社會(huì)保障政策的對(duì)象是重疊的，都是為了解決民生問(wèn)題。但是民生問(wèn)題有兩個(gè)層次，一是經(jīng)濟(jì)收入保障的層次，一是包括精神生活在內(nèi)的生活保障層次。家庭福利政策需要解決的主要是后者，社會(huì)保障政策主要解決的是前者。但是，兩者不是割裂的，只有把兩者糅和起來(lái)才能構(gòu)成完整的民生問(wèn)題。

關(guān)于家庭福利政策的主體，按照傳統(tǒng)的觀(guān)念看家庭福利主體政策主要是指政府，即家庭福利政策是一種政府行為方式。其實(shí)，家庭福利政策的主體并非政府這一個(gè)主體，它是由政府、社會(huì)組織和家庭等三項(xiàng)主體而構(gòu)成，只有在三項(xiàng)主體的互動(dòng)關(guān)系達(dá)到一種協(xié)調(diào)和平衡的時(shí)候，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的社會(huì)效應(yīng)。

第一，政府主體主要是指立法部門(mén)以及中央政府、地方政府等政策決策部門(mén)。政府主體的職能是負(fù)責(zé)家庭福利法令、政策的立案，統(tǒng)籌規(guī)劃社會(huì)資源，并力圖實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的公正、公平分配，緩和社會(huì)矛盾，解決民生問(wèn)題。

第二，社會(huì)組織主體。簡(jiǎn)單的說(shuō)就是提供各項(xiàng)福利服務(wù)的部門(mén)。它由基層社區(qū)、家庭福利團(tuán)體、家庭福利中介協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等承擔(dān)。它負(fù)責(zé)推行政府主體制定的方針政策、根據(jù)社會(huì)需求制訂調(diào)整福利服務(wù)計(jì)劃，并直接參與福利設(shè)施運(yùn)作以及福利服務(wù)活動(dòng)。同時(shí)，對(duì)居民生活中的福利問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查、管理、指導(dǎo)，引導(dǎo)居民通過(guò)非營(yíng)利和義務(wù)活動(dòng)的形式，參與提供福利服務(wù)活動(dòng)。

第三，家庭主體。家庭由于自身的經(jīng)濟(jì)收入、生活方式等差異，表現(xiàn)在福利需求上，會(huì)出現(xiàn)多元化和多層次化。而這種差異隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的滲透將會(huì)越來(lái)越擴(kuò)大，家庭主體的需求變化動(dòng)向、購(gòu)買(mǎi)方式?jīng)Q定著政策的制定和福利提供的方式。從這一意義上講，應(yīng)該充分尊重利用購(gòu)買(mǎi)者的意愿、需求、利益，為它們提供營(yíng)利性的、非營(yíng)利性的、公共性的福利服務(wù)，給他們以選擇的自由和權(quán)利，滿(mǎn)足不同利用購(gòu)買(mǎi)主體的需求。

2.家庭福利政策的理念和目標(biāo)

不同的家庭福利政策體系是在一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段上的產(chǎn)物。目前，中國(guó)家庭福利政策體系面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件發(fā)生了顯著的變化，需要對(duì)家庭福利作新的定位并確立相應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)，這既是解決中國(guó)家庭福利現(xiàn)存問(wèn)題的選擇，也是以功能為取向再造中國(guó)家庭福利政策體系的客觀(guān)要求。

一般而言，我國(guó)家庭福利政策體系設(shè)計(jì)的核心思想，是基于支持家庭的理念，促進(jìn)家庭功能的發(fā)揮。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到家庭在變遷中，已無(wú)法退回到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的家庭規(guī)模、組成與功能展現(xiàn)；同時(shí)，也深信家庭的穩(wěn)定，仍是國(guó)家與社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；而家庭所面對(duì)的問(wèn)題與需求，亟需國(guó)家與社會(huì)給予協(xié)助。因此，家庭福利政策體系設(shè)計(jì)的總體目的一方面基于維持傳統(tǒng)家庭的穩(wěn)定，另一方面在于響應(yīng)上述我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化變遷對(duì)家庭產(chǎn)生的影響。

我國(guó)家庭福利政策體系的中長(zhǎng)期目標(biāo)應(yīng)是：結(jié)合人口政策，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)家庭的經(jīng)濟(jì)扶助，以減輕其家庭照顧的負(fù)擔(dān)，并確保家庭經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；增進(jìn)各種型態(tài)家庭內(nèi)部的性別平等，落實(shí)兩性工作平等政策，消除性別歧視的就業(yè)障礙；支持各種形態(tài)家庭照顧能力，分擔(dān)家庭照顧責(zé)任，支持有需求長(zhǎng)期照顧的老人、兒童、身心障礙者家庭，減輕其照顧負(fù)擔(dān)；預(yù)防并協(xié)助解決各種形態(tài)家庭內(nèi)部的問(wèn)題，協(xié)助各種形態(tài)家庭增進(jìn)配偶、親子、親屬間的良性互動(dòng)。

我國(guó)家庭福利政策體系的中短期目標(biāo)應(yīng)為：協(xié)助低收入家庭有工作能力者，參與勞動(dòng)市場(chǎng)，及早脫離貧窮；研究符合公平正義的個(gè)人所得稅扣除額及免稅額，以保障不同形態(tài)家庭經(jīng)濟(jì)安全與公平；鼓勵(lì)提供友善員工與家庭的工作環(huán)境，減輕員工就業(yè)與家庭照顧的雙重壓力；推廣與教育兩性共同從事家務(wù)勞動(dòng)的價(jià)值；建構(gòu)完整的兒童早期教育系統(tǒng)，特別是協(xié)助發(fā)展遲緩兒童接受早期治療；普及小區(qū)幼兒園設(shè)施、課后照顧服務(wù)等，減輕各種形態(tài)家庭照顧兒童的負(fù)擔(dān)；增強(qiáng)各種形態(tài)家庭支持網(wǎng)絡(luò)，協(xié)助高風(fēng)險(xiǎn)家庭等各種形態(tài)家庭自立；建立以小區(qū)（或區(qū)域）為范圍的家庭支持（服務(wù)）中心，預(yù)防與協(xié)助處理各種形態(tài)的家庭危機(jī)。

綜上而言，家庭福利政策體系的目標(biāo)不是單一的，應(yīng)當(dāng)是多層次的目標(biāo)鏈，其總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是發(fā)展家庭福利，提高家庭發(fā)展能力。現(xiàn)實(shí)目標(biāo)是在目前的條件下，政府應(yīng)從“關(guān)愛(ài)家庭”、“以人為本”出發(fā)，給予家庭更多的支持，通過(guò)幫助家庭及其成員提升能力來(lái)使家庭有效地履行責(zé)任和發(fā)揮積極的功能。終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)家庭的全面發(fā)展，即讓家庭有效地履行本身的角色。

（二）我國(guó)家庭福利政策體系的基本框架構(gòu)想

我們認(rèn)為，我國(guó)家庭福利政策體系的基本框架應(yīng)該包括戰(zhàn)略規(guī)劃、制度安排、操作性政策、支持網(wǎng)絡(luò)四個(gè)方面：

1.戰(zhàn)略規(guī)劃

我國(guó)家庭福利政策體系規(guī)劃包括中長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和中短期規(guī)劃，是家庭福利的國(guó)家戰(zhàn)略，是指導(dǎo)一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國(guó)家庭福利工作開(kāi)展的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。它要解決的是家庭福利政策體系所面臨的一些重大、宏觀(guān)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的問(wèn)題，在整個(gè)家庭福利政策體系中處于承上啟下的關(guān)鍵地位。一般地說(shuō)，家庭福利政策體系規(guī)劃包括基本理念、原則、指導(dǎo)思想、基本任務(wù)、保障措施等內(nèi)容。

長(zhǎng)期以來(lái)，在國(guó)家整體發(fā)展格局中家庭福利始終從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家包攬和集體負(fù)擔(dān)的福利體制打破之后，原有福利保障項(xiàng)目過(guò)度向個(gè)人轉(zhuǎn)嫁，政府責(zé)任被極大地收縮。客觀(guān)上講，確立家庭福利的戰(zhàn)略地位，需要我們?cè)邳h和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，將發(fā)展家庭福利列入國(guó)家經(jīng)濟(jì)和和諧社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃中，把家庭福利事業(yè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等看待，政府在制定公共政策的時(shí)候應(yīng)該重視家庭。把公共政策的目標(biāo)單位更多定位在家庭而不是個(gè)人，即把家庭作為制定公共政策的目標(biāo)單位。

2.制度安排

家庭福利制度安排是解決家庭福利問(wèn)題某一具體領(lǐng)域的家庭福利政策的集群，是一組成熟、穩(wěn)定、規(guī)范化的家庭福利政策。家庭福利制度是政府行政實(shí)務(wù)的重要內(nèi)容，通常需要在政策和法律構(gòu)成的制度框架之內(nèi)有序進(jìn)行。目前，我國(guó)已經(jīng)基本形成了以《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》與《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》為法律依據(jù)，以政府各種規(guī)范性文件為政策依據(jù)的制度體系，其中各級(jí)政府出臺(tái)的政策和部門(mén)規(guī)章是家庭福利行政的直接依據(jù)。

從制度周期和可行性視角分析，家庭福利制度建設(shè)可以作近、中、長(zhǎng)三種思路性考慮。近期思路是調(diào)整現(xiàn)有的法律政策框架，并以需求為導(dǎo)向適度擴(kuò)充和完善相關(guān)政策。中期思路是在修訂原有法律的基礎(chǔ)上，考慮出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)性福利工作條例，逐步構(gòu)建包括老年人福利事業(yè)條例、婦女福利事業(yè)條例、兒童福利事業(yè)條例在內(nèi)的政府行政法規(guī)體系，為國(guó)家家庭福利法的出臺(tái)創(chuàng)造條件。長(zhǎng)期思路是在原有法律法規(guī)基礎(chǔ)上，出臺(tái)綜合性的家庭福利法，使家庭福利法等位于即將出臺(tái)的社會(huì)保險(xiǎn)法和社會(huì)救助法，促進(jìn)社會(huì)保障法律的完整性和體系性。

3 操作性政策

操作性政策是針對(duì)某一具體家庭福利問(wèn)題而制定的具體措施、項(xiàng)目計(jì)劃、實(shí)施方案等，處于整個(gè)家庭福利政策體系的最后一個(gè)層次，處于基礎(chǔ)地位，也是構(gòu)成家庭福利政策的基本元素。在實(shí)踐中，操作性政策通常以措施、辦法等形式存在，具有靈活性強(qiáng)、時(shí)效短、變動(dòng)快等特點(diǎn)，能夠根據(jù)實(shí)際情況的變化不斷修正、充實(shí)或終止相關(guān)內(nèi)容。

（1）保障家庭經(jīng)濟(jì)安全

建立全民普及的社會(huì)保障體系，保障所有家庭的基本經(jīng)濟(jì)安全。社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全體系的建構(gòu)，應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。以社會(huì)保險(xiǎn)為核心，津貼為輔助，社會(huì)救助為最后一道防線(xiàn)作為其安全防護(hù)機(jī)制。目前看來(lái)，最急需的工作是在個(gè)人所得稅的征收上應(yīng)納入家庭視角，對(duì)撫養(yǎng)、扶養(yǎng)和贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重者試行減免，以減輕那些供養(yǎng)責(zé)任過(guò)于沉重的家庭的經(jīng)濟(jì)壓力，保障這些家庭的經(jīng)濟(jì)安全。

加強(qiáng)對(duì)各種特殊家庭的津貼補(bǔ)助，以減輕其家庭照顧負(fù)擔(dān)。對(duì)于兒童家庭、老人家庭、殘疾人家庭、慢病家庭等特殊家庭，是要制定津貼補(bǔ)助政策。通過(guò)發(fā)放兒童津貼、老人津貼、殘疾人津貼、慢病津貼等各種形式，認(rèn)真解決群眾家庭照顧負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題。

協(xié)助低收入家庭有工作能力者，參與勞動(dòng)市場(chǎng)，完善失業(yè)保障制度。政府要加大財(cái)政投入力度，并逐年增加失業(yè)救濟(jì)金，特別是要保障“零就業(yè)”家庭的基本生活，并且對(duì)失業(yè)人員免費(fèi)進(jìn)行技能培訓(xùn)，為再就業(yè)創(chuàng)造條件。要嚴(yán)格實(shí)行城市最低工資標(biāo)準(zhǔn)制和農(nóng)村最低生活保障制，并且要采取過(guò)硬措施執(zhí)行到位。

針對(duì)不同形態(tài)的家庭組成，制定符合公平正義的福利政策設(shè)計(jì)。不同形態(tài)的家庭、處于不同發(fā)展周期的家庭有著不同的福利需求。除了一些普遍性的家庭福利需求外，丁克家庭、單親家庭、留守家庭等還有著特殊的福利需求。對(duì)其所享受的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有相應(yīng)的調(diào)整，以體現(xiàn)最低生活保障制度的公平性和公正性。

（2）支持家庭照顧能力，分擔(dān)家庭照顧責(zé)任

打破傳統(tǒng)的僅由子女、親戚照顧老人或老人自理的固有模式，引入社區(qū)福利服務(wù)的新形式。建議各地方政府推動(dòng)老人居家服務(wù)，通過(guò)組織、培訓(xùn)形成一支社區(qū)服務(wù)的志愿者隊(duì)伍，開(kāi)拓社區(qū)服務(wù)新領(lǐng)域，提供居住在家中的老人日常生活照料、情緒慰藉、及身體照顧等措施。

普及小區(qū)幼兒園設(shè)施、課后照顧服務(wù)，增加對(duì)幼托教育的投入和設(shè)置。降低幼兒托管成本、改善幼兒服務(wù)及扶助兒童健康成長(zhǎng)。建議較大型的機(jī)構(gòu)，可以在工作地點(diǎn)附近加設(shè)幼兒中心，以減輕年輕父母過(guò)高的幼托成本和工作家庭雙重沖突，以及年老父母隔代撫育的壓力和責(zé)任。

擴(kuò)展基礎(chǔ)性的教育保障，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教育資源均衡發(fā)展。逐步把學(xué)前一年教育、以及初中畢業(yè)后的一年免費(fèi)職業(yè)教育列入義務(wù)教育范疇，逐步實(shí)現(xiàn)“1＋9＋1”的擴(kuò)展義務(wù)教育目標(biāo)。需要采取的主要措施有：加大教育投入，提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在GDP中的比重。

規(guī)劃長(zhǎng)期照護(hù)制度，支持有需求長(zhǎng)期照顧的身心障礙者、慢病病患的家庭，減輕其照顧負(fù)擔(dān)。開(kāi)發(fā)的社區(qū)福利服務(wù)為有需要的家庭提供日常生活服務(wù)：主要包括為行動(dòng)不便老年群體和殘疾群體送餐服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)日常用品服務(wù)和家庭清潔服務(wù)等，可以通過(guò)社區(qū)餐館、商店或社區(qū)專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員提供。

（3）預(yù)防并協(xié)助解決家庭內(nèi)的問(wèn)題

提供婚姻與親子教育等課程，協(xié)助家庭成員增強(qiáng)溝通技巧、家庭經(jīng)營(yíng)能力。針對(duì)不同家庭生命周期各類(lèi)家庭成員的需求設(shè)置即時(shí)的社會(huì)教育和專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)很重要也很必要。如各級(jí)婦嬰保健院對(duì)準(zhǔn)父母的孕產(chǎn)保健和新生兒養(yǎng)育知識(shí)的輔導(dǎo)課程，人口與計(jì)劃生育部門(mén)對(duì)育齡男女優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康的繼續(xù)教育，教委系統(tǒng)對(duì)學(xué)生家長(zhǎng)進(jìn)行家庭教育指導(dǎo)的家長(zhǎng)學(xué)校模式等。

以增強(qiáng)家庭成員責(zé)任為目的，制定實(shí)施“父母育兒假”政策。促進(jìn)家庭和諧，應(yīng)制定政策鼓勵(lì)男性分擔(dān)家庭責(zé)任，增加參與家庭照顧。制定父母育兒假，將產(chǎn)假的目的從保護(hù)產(chǎn)后母親的健康改變到給父母提供雙親撫育子女的合法權(quán)利。

完善各種高風(fēng)險(xiǎn)家庭支持網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)家庭自立和自我發(fā)展。協(xié)助單親家庭、隔代教養(yǎng)家庭、身心障礙者家庭、低收入戶(hù)家庭、服刑人家庭、異國(guó)婚姻家庭?獨(dú)居或單身家庭 （尤其是單身工作女性）?老夫妻家庭?高風(fēng)險(xiǎn)家庭等各種形態(tài)家庭自立。

建立以小區(qū)（或區(qū)域）為范圍的家庭支持（服務(wù)）中心，預(yù)防與協(xié)助處理家庭危機(jī)?？梢酝ㄟ^(guò)政府向居委會(huì)購(gòu)買(mǎi)社區(qū)管理服務(wù)實(shí)現(xiàn)；對(duì)滿(mǎn)足家庭福利需求的其他非營(yíng)利組織，如托老所和幼兒教育機(jī)構(gòu)，政府主要通過(guò)資金轉(zhuǎn)移支付方式，支持和引導(dǎo)居民購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老、家庭護(hù)理、行動(dòng)不便老人照料等服務(wù)和幼兒照顧服務(wù)。

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責(zé)任編輯 杜福洲

C91

A

1672－2426（2011）08－0055－05

劉中一（1970－），男，河北滄州人，中國(guó)人口與發(fā)展研究中心副研究員，社會(huì)學(xué)博士，研究方向是人口社會(huì)學(xué)、婚姻家庭問(wèn)題研究。