民辦教育促進法存在的雙重矛盾及其破解

黃明欣

(湖南大學 法學院,湖南 長沙 410081)

民辦教育促進法存在的雙重矛盾及其破解

黃明欣

(湖南大學 法學院,湖南 長沙 410081)

我國的《民辦教育促進法》存在著促進與歧視并存、營利性與公益性矛盾之爭的雙重矛盾,這種格局導致立法之“促進”目的不能實現。為破解這雙重矛盾,應消除歧視,將民辦教育改稱為私立教育,并區(qū)分為營利性和非營利性兩種類型,不同類型實行不同促進政策、不同規(guī)制手段。承認所有的私立教育都存在不同程度的公益性,而營利性教育是教育產業(yè)的運作方式之一,公益性與非營利性不能互為因果關系,是屬于兩個層面上的辦學表現,二者本身不存在矛盾。

民辦教育;促進;歧視;營利性;公益性

自上世紀80年代以來,我國的民辦教育得到了快速發(fā)展,不僅增加了教育的供給,滿足了教育的多樣化需求,還在彌補財政支出不足、促進公辦學校提高辦學效益等方面發(fā)揮了重要作用。民辦教育在我國教育體系中的地位也日漸受到重視,其地位也由“對公辦教育的補充”而逐漸轉變?yōu)椤芭c公辦教育并重”。2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過的《民辦教育促進法》(以下簡稱《民促法》)更是無論從名稱上還是從具體條文中都體現了國家對民辦教育的扶持和鼓勵。但是,囿于這部立法本身存在的雙重矛盾,導致該法的實施效果不盡人意,促進的立法意圖不僅未能實現,還使得本應發(fā)揮優(yōu)勢的民辦教育卻成為舉辦者沖動斂財的捷徑,極大的侵害了受教育者的合法權益。本文試圖剖析《民促法》的雙重矛盾及其表現形式,并提出相應的克服對策,以期對我國新興的民辦教育領域有所裨益。

一、促進與歧視并存的矛盾格局

《民促法》第3條規(guī)定:國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。還在第七章專章規(guī)定對民辦教育的鼓勵和扶持措施,這說明促進民辦教育的發(fā)展是該法最鮮明的主題。但是這部名為促進的立法也出現不少歧視民辦教育的內容,形成名為促進實為歧視的矛盾格局。

(一)名稱上的歧視

長時間以來,我國習慣性的將國家機構以外的社會組織或者個人,利用非國家財政性經費舉辦的教育稱為民辦教育,與利用國家財政性經費舉辦的公辦教育相對應。從1982年我國《憲法》首次對民辦教育做出規(guī)定,到《民促法》也不假思索的將這一名稱寫進立法,民辦教育的這一稱呼已經延續(xù)了20年,這其實就是對民辦教育的一大歧視。因為,所謂“民辦”是作為所有制判斷標準下的產物,根本沒有體現出民辦教育(為了行文表述的方便,筆者暫且還將其稱為民辦教育)獨特的特征和其不可替代的積極影響。并且“民辦”二字不是經過長期批判性反省和提煉的概念,甚至可以說,它根本不是一個法律概念。作為計劃經濟產物的“民辦”二字出現在《民促法》中本身就包含了對民辦教育的歧視:一方面,“民辦”二字未反映出民辦教育的不同特征,造成民辦教育在法律地位上的不清晰;另一方面,“民辦”二字與社會現實脫節(jié)。隨著市場經濟的發(fā)展和教育體制改革的深入,民辦教育呈現出多樣化的發(fā)展態(tài)勢,獨立學院、公辦改制學校、中外合作辦學等多種非國家財政經費舉辦的教育形態(tài)都不是能簡單的用“民辦”二字所能反映和囊括其中的。

矛盾的是,立法無視這一用語帶來的理論上的缺陷和實踐中的不足,只簡單的用計劃經濟中的用語來概括市場經濟下蓬勃發(fā)展的民辦教育形態(tài),這種立法態(tài)度只會產生一個結局,那就是新興的民辦教育在激烈的教育競爭中由于無法正名,隨時會被以公辦教育為代表的傳統(tǒng)勢力所擠壓和扼殺,“促進”的目的根本無法實現。

(二)民辦教育的市場準入門檻沒有降低反而變高

《民促法》規(guī)定,“民辦學校的設置標準應參照同級同類公辦學校的設置標準執(zhí)行”。這意味著民辦學校的設置標準原則上應等同于公立學校。立法的初衷是希望通過高標準的準入門檻,促使可以出現能夠與公立學校相媲美的“上規(guī)?！薄ⅰ吧蠙n次”的民辦學校,顯然這只是立法者的一廂情愿而不是社會現實的需要。眾所周知,由于歷史的原因,目前民辦學校實力普遍薄弱,資金相對匱乏,很難做到與公辦高校學校相同的規(guī)模。過高地提高民辦教育的準入門檻只會導致民辦教育被人為原因而不是自身的競爭優(yōu)勢不足而被逐出市場,促進民辦教育只會變成一句空話。

民辦教育的真正功能體現在增加教育供給方式的多樣化和選擇性上,因此,其辦學應充分發(fā)揮貼近市場、富有特色的比較優(yōu)勢,

二、營利性與公益性的矛盾之爭

(一)非營利性的法律規(guī)定與營利傾向現實的矛盾

據全國人大教科文衛(wèi)委員會的一項調查表明,只有10%投資舉辦民辦教育者出于公益性目的,不要求回報;而90%的投資者要求回報。在現有民辦教育中,對舉辦者實際有利息回報和利潤回報的占90%左右[1]。民辦教育中的非學歷教育機構以及職業(yè)培訓機構,主要由私人或私營企業(yè)投資舉辦。在這種情況下,要求投資辦學者以社會公益或慈善目的而不以營利為目的,顯然不現實,也不可能。因此,營利是這部分機構生存和發(fā)展的目的。而非營利性的制度安排,其實也不能保證教育經費收入不被中飽私囊,因為辦學者完全可以通過提高工資、福利等方式提高辦學支出,減少辦學盈余或做到“收支平衡”,即使有辦學盈余,也完全可以通過獎金等方式發(fā)放到個人手中。面對強烈的營利性傾向的現實,《民促法》雖然未直接規(guī)定不得以營利為目的舉辦民辦教育,而是采取回避的做法,看似默認了這一事實,但回避只會更加混亂。因為1995年的《教育法》第25條指出,“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其它教育機構”,《民促法》作為教育法的下位法,是不能違背上位法的基本原則和基本精神的,也就是說民辦教育仍然是不能以營利為目的,這就將民辦教育能否營利帶入怪圈,看不清其未來的發(fā)展方向。一部立法只有在充分尊重和反映現實社會中的主體意愿和現實社會關系的基礎上才能被良好的實施,否則就只是一紙空文而已。而《民促法》作為一個專門針對民辦教育的立法,對民辦教育領域的現狀認識不足,簡單立法,導致矛盾格局出現,直接影響民辦教育存在的正當性和合法性,最終必然導致民辦教育的消亡和萎縮。

(二)教育的公益性與合理回報之爭

傳統(tǒng)觀點認為,舉辦教育如果要求營利或合理回報就違背了教育的公益性要求,而遵守教育的公益性則不能要求回報。《促進法》第3條將民辦教育定為“公益性事業(yè)”,而在第51條又允許民辦教育的出資辦學可以取得合理回報,既承認民辦教育屬于公益性事業(yè),又允許出資人從投資辦學的結余中取得合理回報而獲得營利,這樣的規(guī)定既模糊又矛盾,既沒有概括出民辦教育在市場經濟下的定位,也沒有很好的促進其發(fā)展,是一種自相矛盾的立法思路。在我國,一部分學校的營利行為和營利性民辦學校己經成為一種現實存在,不少投資辦學者正是利用立法的模糊性和矛盾性,通過各種方式取得學校的舉辦權或經營權,成功實現了對學校財權的控制,以各種方式獲得回報。而一些國有企業(yè)、政府部門以及公辦高校,也同樣舉辦營利性非學歷教育和培訓活動。實際上,何為“以營利為目的”很難界定,法律原本是約束行為的,很難約束動機和目的,所以如果立法不對民辦教育的特征進行本質歸納,不能將教育的公益性與教育的營利性這一對看似矛盾的關系梳理清晰,而死守著“不能以營利為目的”這一特征的話,只會導致該“目的”無法確定和操作而形成一紙空文,反而會成為民辦教育發(fā)展的絆腳石。

三、破解雙重矛盾的對策

實際上,上述雙重矛盾是一個問題的兩個方面,都是關于民辦教育能否處于與公辦教育真正平等的競爭平臺上的問題。由于民辦教育能極大的滿足教育需求多樣化的優(yōu)勢特色,需要大力發(fā)展,而現時期由于民辦教育基礎較為薄弱,所以立法首先要做到的就是要打擊對民辦教育的歧視、加大扶持力度,為鼓勵社會資本興辦民辦教育提供一個最穩(wěn)定和最明確的預期。打擊對民辦教育的歧視是為了更好發(fā)揮教育的公益性,而解決好了民辦教育公益性和營利性的矛盾之爭反過來就能更好證明民辦教育存在的合法性和正當性,為消除對民辦教育的歧視掃清障礙。

(一)促進與歧視并存矛盾的破解

市場經濟的深入影響、教育需求的多元化、客觀存在的激烈的教育競爭等現實因素都迫切需要對民辦教育進行重新定位,并科學區(qū)分民辦教育的類型,培育公平競爭的教育大環(huán)境。

1.將公、民二分法改為公、私二分法

為了打破歧視、實現真正的對民辦教育的“促進”,首先應淡化公辦和民辦教育的界限,將民辦教育改稱為私立教育。所謂“私立”,是與“公立”相對的概念,公、私二分法不再以所有制作為區(qū)分的依據,而是以舉辦者的資金來源作為劃分標準,它們的區(qū)分根據只是辦學經費來源的不同,公立教育由政府財政撥款,私立教育經費則來自企業(yè)的投入或公民、社會組織的捐助。在法律主體上,公立教育的舉辦者是政府及其代理機構,私立教育的舉辦者是民間組織或個人,政府即使通過各種途徑為私立教育提供經費資助,但這種資助關系并不影響其辦學性質。私立教育的定位可以使得新興的私立教育與現有的公立教育處于同一起跑線上,在平等的競爭平臺上開展競爭,實現真正的國民待遇。

2.科學區(qū)分私立教育的類型

我國目前按慣例將民辦教育歸為民辦非企業(yè)單位,但現實社會中強烈的營利性傾向說明在市場經濟條件這個大環(huán)境下的私立教育已不能用一個民辦非企業(yè)單位就能涵蓋其所有角色和含義了。所以在將民辦教育定位為私立教育的基礎上,再結合現實我國的國情和國際經驗,可以將私立教育區(qū)分為營利性和非營利性兩種類型。非營利性教育是指是指私人或社會組織為了設立私立教育機構,捐資成立基金會或類似組織,并由該組織作為舉辦這類機構的辦學形式;營利性教育是指舉辦者將資本投入到所創(chuàng)辦的私立教育機構中,仍擁有對其所投資本的所有權,且舉辦者憑借其對資本的所有權自動取得法人成員的資格,進而享有通過制定章程,參與法人事務,獲得經營增值而帶來的收益以及其他權利的辦學形式。營利性私立教育是與投資辦學相對應的,由于舉辦者享有對其投資的所有權,因此自然享有經營學校財產而獲得的收益權。非營利性私立教育則與捐資辦學相對應,因為“捐資”是一種轉讓財產所有權的行為,財產一經捐出,投資人就對其不再享有所有權,財產為該法人所有,捐資者既不作為法人成員,也不直接參加或決定法人事務,更不享受法人所提供的財產利益。即使法人解散后,捐資人也不能再收回自己的財產所有權。對私立教育進行這種劃分的優(yōu)越性非常明顯:第一,反映社會現實、充分尊重舉辦者的辦學意愿。前已論述,在日益增強的市場經濟力量的影響下,一味的禁止私立教育不得營利既不現實也不可行,因此不如承認私立教育中存在部分的營利性事實,由辦學者自己自由選擇、并都予以尊重,這樣私立教育的發(fā)展空間會越來越大;第二,營利性高校和非營利性高校的區(qū)分,對當前我國的政策選擇而言具有積極作用。由于目前的《民促法》并未區(qū)分民辦教育的類型,只是強調民辦教育可以適當獲取收益,與此相對應,便是政府對民辦教育不投入一分財政。這種情形不利于民辦高校的發(fā)展,因為這種經費結構,實際上就是不鼓勵民辦教育向研究型、非營利型方向發(fā)展;第三、有利于私立教育市場的健康發(fā)展。有學者認為,“在某種意義上,把私立學校劃分為營利的私立學校和非營利的私立學校,要比傳統(tǒng)意義上的公立和私立學校的劃分更有實際意義,因為非營利的私立學校在辦學目標和結構方面與公立學校更相似?！盵2]正因為營利教育與非營利性教育在辦學目標和結構上有本質的區(qū)別,所以政府在扶持力度上肯定是前者小于后者,而在規(guī)制力度上則是前者大于后者。而這樣就可以使得私立教育市場更加公平、有序、更加有利于保障受教育者的合法權益。

3.不同類型實行不同促進政策、不同規(guī)制手段

將私立教育按照營利性與否進行劃分后,接下來在尊重辦學主體自愿選擇辦學方向和辦學性質的前提下,政府就要針對不同的類型采取不同的態(tài)度,我國目前采取對私立教育的準入制度等同于公立教育的做法既不合理也簡單粗暴,除了準入制度之外,在舉辦形態(tài)、籌措資金、辦學條件、辦學目標、營利性上做嚴格區(qū)分,在規(guī)范的寬嚴程度和政策待遇上有所區(qū)別。具體的做法是:

第一、營利性教育機構由于在目的、特征上更加接近于公司,所以可以比照公司的準入制度,門檻可以降低一些,在依法納稅的前提下,允許營利或稱為取得回報,政府依法對其辦學條件和質量進行監(jiān)督,對回報率不做限制,政府不提供財政補貼;第二、非營利性教育機構由于其更加接近于公立教育所以準入上應更加慎重,可以繼續(xù)采取與其相同的準入制度,并享有與公立教育同等的政府優(yōu)惠政策、財政補貼和免稅待遇,且在事先申報、財務公開和確保收益用于辦學的原則下,可以從事辦學以外的營利性活動,并給予政策扶持。其實,世界上許多國家的政府對非營利的私立教育都有相應的平等政策和財政補貼政策。比如發(fā)展中國家如印度尼西亞,1962年印尼頒布“高等教育法”,允許私人辦學。1989年修訂的憲法和1990年關于高等教育的30號法令,更進一步確立了私立高等教育法律地位。政府對公私立高等教育一視同仁。私立高等院校除了自己籌措經費,政府也根據現行法規(guī)給私立高校提供補助。轉軌國家如俄羅斯法律規(guī)定,被國家認可的非國立(亦稱私立的,辦學主體為個人、社會團體或宗教組織等)高校有權領取國家或地方撥款。發(fā)達國家如日本,在日本盡管90年代以后私立院校獲得的政府財政補助增幅減少,顯示出平穩(wěn)態(tài)勢,但其中用于一般性補助的經費自1998年以后開始減少,而用于特殊補助的經費直線上升。也就是說,日本政府對私學的財政性補助也由定量補助向專向補助傾斜,目的是提高經費的使用效率和效果。[3]

這樣的區(qū)分對策,不僅可以規(guī)范營利性教育機構的營利行為,使其更加透明,可防范假借公益為名行營利之實的不當辦學行為;同時還有利于保護那些非營利機構的正當辦學行為、堅定其堅持“非營利”的辦學方向。而只有這樣,整個教育市場中公立教育、非營利的私立教育和營利性的私立教育之間的競爭才是合理和公平的,正如弗里德曼所說:“只有大力發(fā)展私立教育,才能實現對教育市場的徹底重構,私立的教育機構將提供更加多樣化的學習機會,并能形成與公立學校的有效競爭,因此應得到不同對待。”[4]

(二)私立教育公益性和營利性矛盾的破解

1.承認私立教育存在不容否定的公益性

米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)認為:“如果大多數公民沒有一個最低限度的文化和知識,也不廣泛地接受一些共同的價值準則,穩(wěn)定而民主的社會不可能存在?！盵5]這是教育公益性的最佳闡釋,也正是如此,勞凱聲教授認為從某種意義上說,所有的教育活動都滿足了一定社會成員的教育需求,都具有一定的公益性。[6]所以,無論私立教育的舉辦者主觀上是否追求公益性,也無論政府是否要求其符合公益性要求,客觀上私立教育都會帶來一定的公益性,其公益性不會因為寫進一部法律就增強,也不會因為法律為規(guī)定就消失的。

2.營利性與公益性屬于不同層次上的兩個問題

大部分的觀點都將營利與公益直接相連,認為凡是營利性的學校其公益性就弱甚至不存在,這是造成營利性與公益性矛盾之爭的主要原因。其實私立教育的營利性與公益性是兩個層面上的話題,私立教育的公益性是從教育活動的價值取向和后果上來論述的,而私立教育的營利性則是從教育產業(yè)的經營方式和經營目的來論述的。

教育的產業(yè)屬性在我國現階段已得到普遍承認,這也是政府對教育重要性不斷提高的認識、教育規(guī)模不斷增長的擴張力、市場向教育不斷趨近的滲透力彼此推進、共同作用的結果。[7]教育產業(yè)作為從屬于第三產業(yè)的經濟部門具有營利性特征,在法律性質上,教育產業(yè)的營利性特征與金融服務、電信服務以及其他服務行業(yè)的營利性特征毫無二致。只要教育機構的舉辦者可以從教育機構的收入中獲取回報,就應該在法律規(guī)則上推定舉辦者的行為是基于營利目的而不是非營利目的,這與教育活動的影響和后果無關。因此,我國《教育法》關于“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”的規(guī)定是對教育活動的價值取向的一種規(guī)定,其實質是要求教育活動應該以“教書育人”為目的,而不能“唯利是圖”。從這種意義上說,這種規(guī)定顯然是合理的。但是,舉辦教育的目的具有多樣性,營利的目的與培養(yǎng)人的目的可以并行不悖。如果舉辦者者既能遵照國家的要求提供具有公益性的教育服務,又能通過有效的管理獲得盈利,政府有什么理由和必要來制止其獲取這種盈余呢?[8]因此,有學者曾經一針見血地評述到:“我們通常說教育是公益事業(yè),只是一個籠統(tǒng)的說法,平時籠統(tǒng)地這樣說并不產生誤解,但是寫入法律就要慎重?！盵9]遺憾的是,《民促法》未能正確認識到教育活動公益性和教育經營方式非公益性的區(qū)別,從而造成相關法律規(guī)則陷人誤區(qū),也造成“民辦學校就是非營利機構”的矛盾格局一直持續(xù)至今。更何況,將營利與否作為判斷私立教育公益性強弱的依據本身就是不合理的,實際上一個教育機構公益性的強弱、大小并不完全取決于其是否以營利為目的,還與其辦學質量、社會影響有直接關系。那些辦學質量差、損害受教育者合法權益的非營利學校很難說有多大的公益性。

所以,私立教育公益性與營利性的關系應做這樣的梳理:所有的私立教育都存在不同程度的公益性,這是教育活動的結果使然;而私立教育的舉辦方式分為營利性和非營利性兩種,這是教育產業(yè)的運作方式使然,公益性與非營利性不能互為因果關系、互相決定,而是屬于兩個層面上的辦學表現,二者本不屬于一對矛盾。

[1]全國人大教科文衛(wèi)委員會教育室,香港大學中國教育研究中心.民辦教育發(fā)展與立法探索[M].廣州:廣東高等教育出版社,2001:58.

[2]世界銀行,聯合國教科文組織高等教育與社會特別工作組.發(fā)展中國家的高等教育:危機與出路[M].北京:教育科學出版社,2002:23.

[3]范文.馬陸享.國際視角下的高等教育質量評估與財政撥款[M].北京:教育科學出版社,2004:64.

[4]Milton Friedman.Public Schools:Make Them Private[J].Washington Post,February 19,1995.

[5](美)米爾頓·弗里德曼.資本主義與自由[M].張瑞玉,譯.北京:商務印書館,2001:83-84,87.

[6]勞凱聲.中國教育法制評論(第2輯)[M].北京:教育科學出版社,2003(11).

[7]龐振超.教育產業(yè)屬性的彰顯[J].理工高教研究,2004(6).

[8]文東茅.論民辦教育公益性與可營利性的非矛盾性[J].北京大學教育評論,2004(1).

[9]曹淑江.民辦教育法律中幾個問題的探討[J].教育科學,2005(10).

(責任編輯:李瀟雨)

D920.4

A

1008-2603(2011)01-0069-05

2010-12-15

黃明欣,女,湖南大學法學院博士研究生。