博弈視角下農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民利益保障機(jī)制探析

李長健 梁 菊 楊 嬋

摘要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度在鞏固存量利益的同時，也帶來了可觀的增量利益，各個利益主體為分配新增利益勢必會展開激烈的競爭和角逐。運(yùn)用博弈論系統(tǒng)分析利益主體之間的博弈關(guān)系，透視現(xiàn)實制度實行中其他利益主體對農(nóng)民利益的侵害。在策略選擇上從宏觀、中觀和微觀角度著力構(gòu)建三位一體利益保障機(jī)制，矯正農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益博弈中的力量失衡狀態(tài)，促使農(nóng)民的存量利益能夠得到對價支付，確保農(nóng)民能夠公平參與增量利益的分配。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；存量利益；增量利益；利益博弈；農(nóng)民利益保障機(jī)制

中圖分類號：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-1494(2009)04-0072-05

在我國農(nóng)村，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長期不變的基礎(chǔ)上，為了實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡，發(fā)展集約型規(guī)模型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，政府鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)，通過市場實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。農(nóng)地流轉(zhuǎn)會帶來利益格局新一輪的調(diào)整與變動。

一、利益分析——農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來存量利益的鞏固和增量利益的分配

利益是關(guān)系到人類社會存在和發(fā)展的基本問題，而社會發(fā)展是一個由無數(shù)的社會個體以及利益群體不斷博弈的過程。高速發(fā)展總是伴隨著新的利益分化與組合，整個過程呈現(xiàn)出一個由均衡到非均衡再到均衡的動態(tài)博弈進(jìn)化過程。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的逐步推進(jìn)，附著于土地上的利益格局也會發(fā)生新的變化。

第一，從靜態(tài)角度來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進(jìn)存量利益的鞏固。農(nóng)地的存量利益，是從靜態(tài)角度來審視農(nóng)地所負(fù)載的利益。英國著名古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾說過，“勞動是財富之父，土地是財富之母”，馬克思認(rèn)為土地是社會財富的原始形成要素之一，可見土地資源的是社會發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)民世世代代在土地上付出辛勤的勞動，對土地進(jìn)行開墾和改良，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動提供給人類賴以生存所必需的有機(jī)物生活資料。農(nóng)民對于土地享有不可否認(rèn)的天然權(quán)利，有權(quán)獲得來自土地上的收益。首先，農(nóng)民有權(quán)通過對土地的占有和使用，直接從種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中獲取收入。其次，農(nóng)民通過農(nóng)地使用權(quán)出讓帶來的收益，包括轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式獲得的收益，這些都是受到法律明文保護(hù)的利益。此外，政府為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展所提供的各種補(bǔ)貼也是重要的存量利益，包括“黃箱”補(bǔ)貼和“綠箱”補(bǔ)貼?！包S箱”補(bǔ)貼主要有直接的價格干預(yù)和補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼等等，通常會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響。“綠箱”補(bǔ)貼主要包括一般農(nóng)業(yè)服務(wù)，如農(nóng)業(yè)科研、病蟲害控制、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼和地區(qū)援助補(bǔ)貼等。這些補(bǔ)貼無疑以利益為內(nèi)容，直接體現(xiàn)著國家對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)利益的支持和對農(nóng)民利益的保護(hù)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)使這些附著在土地上的存量利益得到鞏固。

第二，從動態(tài)角度來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)引發(fā)增量利益的分配。在我國，農(nóng)民作為市場經(jīng)濟(jì)中的微觀個體，其自身也有追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的需要。但自然風(fēng)險和市場競爭雙重制約造成了農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)效率低下，難以實現(xiàn)生產(chǎn)主體的增量利益，由此使得農(nóng)民增收困難。在經(jīng)濟(jì)上一直處于積貧積弱的狀態(tài)。從更長遠(yuǎn)的時間維度來審視，農(nóng)地流轉(zhuǎn)使土地負(fù)載了不可限量的增量利益。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)集約化經(jīng)營，采用先進(jìn)的生產(chǎn)工具。聘用具有專業(yè)技術(shù)的農(nóng)業(yè)工人，批量式采購生產(chǎn)資料并生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品等等一系列措施，都能促使農(nóng)業(yè)投資曲線呈下降趨勢，產(chǎn)生可觀的規(guī)模利益。從宏觀的方面來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化經(jīng)營能促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增強(qiáng)我國農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，為社會創(chuàng)造新的財富利益。從微觀方面來看，單位面積的土地能夠產(chǎn)出質(zhì)地更好產(chǎn)量更高的農(nóng)產(chǎn)品，使農(nóng)民能夠獲得更高的收入，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的弱勢都能得到根本轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出率得到更大程度的挖掘，實現(xiàn)農(nóng)民利益的可持續(xù)增加。農(nóng)地流轉(zhuǎn)潛在的增量利益無可限量，各個主體面對新增利益會展開激烈的競爭和角逐，我們必須要保障世代在土地上辛勤耕作的農(nóng)民能夠公平參與增量利益的分配。

二、理性假設(shè)——農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與主體及利益分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)通過發(fā)揮市場機(jī)制的作用使土地使用權(quán)得以優(yōu)化配置，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率。本文擬建了一個微縮的流轉(zhuǎn)模型，即家庭承包經(jīng)營戶在政府的主持下將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給具有集約化規(guī)?；?jīng)營能力的農(nóng)業(yè)企業(yè)使用，系統(tǒng)分析發(fā)包方、出讓方和受讓方之間的博弈關(guān)系。

第一，發(fā)包方——地方政府。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組三級都是農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表，他們對村集體所有的土地享有經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)?；鶎诱鳛榘l(fā)包方，負(fù)責(zé)發(fā)包土地及監(jiān)督承包方合理利用和保護(hù)土地，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演著重要角色。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。對于地方政府來說，在土地征收中主要可以獲得以下利益：1.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，凸顯政府政績，這是一種顯性利益。2.權(quán)力尋租帶來的隱形利益。以深化農(nóng)村改革為政策背景，避開各種監(jiān)控、法規(guī)、審核，把政府的公共權(quán)力商品化，權(quán)錢交易，謀取金錢和物質(zhì)利益。3.從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中獲取的差額利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)得經(jīng)過發(fā)包人的同意或者備案，有些農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過政府審批才可以。政府作為公共權(quán)力代理人也具有天然的自利性趨向。在農(nóng)地出讓價格一定的情況下，總是試圖壓低土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償款以獲取差額利益。此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的后續(xù)管理中收取的費(fèi)用也是政府追求的利益目標(biāo)。農(nóng)業(yè)企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織把產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模時，需要向當(dāng)?shù)卣U納一定的稅費(fèi)，帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第二，受讓方——農(nóng)業(yè)企業(yè)。農(nóng)地使用權(quán)的市場化配置，使土地資源通過市場迅速集中，并配置到能夠最大限度提高生產(chǎn)效率的專業(yè)經(jīng)營者手中，具備現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營的組織作為受讓方成為農(nóng)地新的使用者。農(nóng)業(yè)企業(yè)作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，追求開發(fā)利潤最大化、投入最小化，對投入與收益都會做精確的預(yù)算，盡可能降低成本。在與農(nóng)戶的談判與交涉中，盡量壓低農(nóng)地受讓金。在這個博弈過程中，農(nóng)業(yè)企業(yè)有三種可選策略，即“出高價”、“出中價”、“出低價”，農(nóng)戶可以選擇“接受”或“拒絕”兩種策略。在農(nóng)戶自愿移轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)的前提下，關(guān)鍵是如何協(xié)商價格的問題，討價還價博弈的結(jié)果取決于博弈雙方的談判籌碼。我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建立尚不完善。土地流轉(zhuǎn)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)等社會中間層尚不具備，轉(zhuǎn)讓方與受讓方之間的信息極不對稱，農(nóng)業(yè)企業(yè)總是試圖憑借自身強(qiáng)大的人力財力物力及訴訟能力盡可能壓低受讓金，降低自己前期投資成本。甚至不惜選擇向政府支付一定的“租金”或者做出某種經(jīng)濟(jì)承諾，“雇傭”政府出面以強(qiáng)力措施迫使農(nóng)戶移轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)。

第三，出讓方——農(nóng)民。農(nóng)民世世代代在土地上付出辛勤的勞動，對土地進(jìn)行開墾和改良，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動提供給人類賴以生存必需的有機(jī)物生活資

料，他們對于土地自然擁有不可否認(rèn)的天然權(quán)利。農(nóng)地流轉(zhuǎn)不得違背農(nóng)民的意愿，以自愿為原則，農(nóng)民作為出讓方，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)時也期望盡量提高出讓金，充分表達(dá)自己的意愿。農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的利益也很可觀。經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以帶來農(nóng)民收入的增長，例如作價入股而獲得的分紅、轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)所獲得的轉(zhuǎn)讓費(fèi)、轉(zhuǎn)變?yōu)楸还蛡虻霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人而取得的工資收入、以及解除土地對自己的束縛后在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)打工所帶來的收入的增加。在協(xié)商農(nóng)地出讓金時，農(nóng)民出于自身實際利益的考慮，在條件允許的情況下，肯定也想盡可能的提高價格。但是，農(nóng)民缺乏必要的合同法知識，缺少對土地升值的預(yù)見性，信息來源不暢，權(quán)利意識不強(qiáng)，力量分散，話語權(quán)薄弱。尤其是他們可能為了眼前的利益，或者迫于政府的壓力，而接受較低的價款，給以后的生活帶來問題。這些都直接導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)中自己的合法利益被剝奪或瓜分，地位極為不利。

三、現(xiàn)實考量——農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益博弈中農(nóng)民利益受損嚴(yán)重

在利益分化的社會條件下，各社會利益主體為了追求自身利益的滿足，總是通過自身有效的組織，利用一致的集體行動試圖并展現(xiàn)出有能力影響其他群體或政府的決策，甚至通過法律的制定來盡可能擴(kuò)大自身發(fā)展所需的利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)激烈的競爭和角逐中，農(nóng)民由于先天的弱勢性直接導(dǎo)致在利益博弈中處于極為不利的地位。

(一)地方政府與農(nóng)民：權(quán)力與權(quán)利的博弈

博弈過程中地方政府的目標(biāo)是既能加快本地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長速度，又能實現(xiàn)地方財政收入顯著增長和任期內(nèi)政績最大化，多采取招標(biāo)、拍賣、低價進(jìn)高價出的策略實現(xiàn)自身利益最大化。農(nóng)戶的目標(biāo)是爭取獲得高于或者至少不低于目前務(wù)農(nóng)的各項收入，而且會考慮到土地未來的增值收益和自己的生活保障費(fèi)用。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的利益博弈過程中，博弈的天平向地方政府傾斜，政府運(yùn)用自身強(qiáng)力優(yōu)勢實現(xiàn)部門利益最大化：1.人為扭曲農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。農(nóng)民處于信息不對稱的劣勢，對市場行情不能充分把握，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的定價十分隨意。政府則以行政力量的不當(dāng)干預(yù)來壓低價格，造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場價格的人為扭曲，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格遠(yuǎn)低于其應(yīng)有價格；2.侵犯農(nóng)民自主決策權(quán)。一些基層干部憑借土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，操控農(nóng)地流轉(zhuǎn)，搞硬性流轉(zhuǎn)、越俎代庖。甚至動用警力逼迫農(nóng)民，搞強(qiáng)制性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。把農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農(nóng)民利益。這些行為是受到政策法規(guī)的嚴(yán)厲禁止的，但現(xiàn)實生活中卻屢禁不止。3.變相侵蝕農(nóng)民土地利益。以土地規(guī)模經(jīng)營為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，低價強(qiáng)行“租用”農(nóng)民承包地。在操作中曲解甚至違背土地政策，例如有的強(qiáng)行反租，有的租金補(bǔ)償過低，有的明著“反租”，暗著“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。在這場權(quán)力與權(quán)利的博弈中是一場以農(nóng)戶之所失滿足地方政府之所得的零和博弈。

(二)農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民：利益與利益的博弈

農(nóng)民自身的分散性及權(quán)利意識的淡薄，導(dǎo)致其缺乏影響政府決策的能力及與企業(yè)公司平等談判的能力?，F(xiàn)階段，法律規(guī)范及相應(yīng)中介機(jī)構(gòu)尚不健全，運(yùn)用市場機(jī)制進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)控和引導(dǎo)的阻力較大，受讓方農(nóng)業(yè)企業(yè)利用自身優(yōu)勢侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象較多。其一，借政府力量壓低農(nóng)地價格。農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須經(jīng)由基層人民政府審批，受讓方利用這一點借政府之權(quán)力壓價，擠壓農(nóng)民的利益空間，為自己節(jié)約成本，政府也從中獲得利益和好處。企業(yè)與政府獲益，但農(nóng)民利益卻縮水了；甚至于農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去了，廣大農(nóng)民還不知情，最后到農(nóng)民手里的，只是很少一點補(bǔ)償，這也是導(dǎo)致普通農(nóng)業(yè)勞動者階層與政府管理階層和企業(yè)之間發(fā)生沖突的一個重要原因。其二，在合同的簽訂及履行中以強(qiáng)壓弱。農(nóng)民法律意識淡薄，對簽訂書面的文字合同很是生疏，即便簽定協(xié)議，但協(xié)議內(nèi)容簡單，標(biāo)的物不明確，權(quán)利、義務(wù)規(guī)定不細(xì)，違約責(zé)任不詳，容易引發(fā)合同糾紛。民事合同表面平等，實質(zhì)上雙方實力懸殊，人力物力財力及訴訟能力都相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)民在主張自己權(quán)益時處于弱勢地位根本無法充分行使法定權(quán)利。其三，采取強(qiáng)迫、利誘或欺騙手段獲得農(nóng)民的農(nóng)地使用權(quán)。打著發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的招牌，利用種種手段強(qiáng)迫或欺騙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，有些甚至利用承租的土地變相搞房地產(chǎn)開發(fā)，從中獲取不正當(dāng)利益。在這場利益與利益的博弈中是一場以農(nóng)民之所失滿足農(nóng)業(yè)企業(yè)之所得的非合作博弈。

四、策略選擇一構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保障機(jī)制

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一個很復(fù)雜的過程，農(nóng)民缺乏必要的合同法知識，缺少對土地升值的預(yù)見性，缺少話語權(quán)，諸多因素直接導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中處于弱勢地位。因此，政府必須進(jìn)行積極的正確的引導(dǎo)，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計盡可能避免潛在的風(fēng)險，切實保障農(nóng)民利益。

(一)基于政府的宏觀視野：轉(zhuǎn)變政府職能，復(fù)歸村民自治

政府作為公共利益的代表者和公共管理的實施者，必須發(fā)揮好本職職能。首先，政府職能必須重新定位?；鶎诱鳛槲覈r(nóng)村集體土地的所有者和管理者，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演著組織協(xié)調(diào)和引導(dǎo)的角色。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，政府必須本著為民謀利的宗旨來開展工作，不得參與任何利益分配和資金使用，不下行政指令。以優(yōu)化土地資源配置為目標(biāo)，為農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)塑造良好的外部環(huán)境。一是通過加強(qiáng)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究，及時掌握動態(tài)，做好對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理，合理引導(dǎo)，妥善處理各方利益關(guān)系，有計劃、有步驟地推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。二是作好農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策信息的宣傳、收集和發(fā)布，推動土地向大戶、種田能手和產(chǎn)業(yè)化基地有序流轉(zhuǎn)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)手續(xù)等工作內(nèi)容。政府應(yīng)制定土地利用總體規(guī)劃，扮演好協(xié)調(diào)者、服務(wù)者的角色。其次，建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制。新農(nóng)村建設(shè)及新一輪土地改革中，除了發(fā)揮政府的宏觀引導(dǎo)功能外，還必須切實實現(xiàn)基層村民自治。確保農(nóng)民的參與權(quán)、決策權(quán)和知情權(quán)，這在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中是非常重要的。能否參與到立法過程中來并有效地影響決策至關(guān)重要，尤其在關(guān)系農(nóng)民重大利益的決策中，必須尊重農(nóng)民的知情權(quán)和決策權(quán)。政府需要切實建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，具體措施有：加強(qiáng)對農(nóng)民的普法教育，讓農(nóng)民真正了解國家的法律、政策，提高農(nóng)民的法治意識和民主意識；重大事務(wù)由村民直接投票決定，徹底推行村務(wù)公開，細(xì)化村務(wù)公開程序、內(nèi)容和罰則，民主管理，民主監(jiān)督。深入貫徹實施“以民為本”的政策，使基層政府及村民自治組織切實實現(xiàn)以民為本。

(二)基于社會中間層的中觀視域：培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)中間層組織

我國現(xiàn)有農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織處于起步階段，數(shù)量也很少，遠(yuǎn)不足于適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)的客觀需要。從組建方式的不同，中介組織主要有農(nóng)民自發(fā)興辦和部門興辦兩大類。前者一般是由村干部、農(nóng)村中的技術(shù)能手、專業(yè)大戶等能人牽頭興辦的，屬于內(nèi)生型中介組織。后者則是依托或依靠相關(guān)職能部門興辦的。現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)過程中的中介組織主要是依托政府部門