非營(yíng)利組織信息披露政府管制的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)路徑

祝建兵　陳娟娟

◆ 中圖分類號(hào)：G913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：信息披露是提升非營(yíng)利組織公信力和增強(qiáng)其持續(xù)發(fā)展能力的重要途徑，而政府對(duì)非營(yíng)利組織信息披露的管制能保證非營(yíng)利組織信息披露的充分與有效。從公共產(chǎn)品理論、委托代理理論及信息不對(duì)稱理論來(lái)看，政府對(duì)非營(yíng)利組織信息披露進(jìn)行管制有充分的理論依據(jù)。文章結(jié)合我國(guó)的實(shí)際指出，政府可以通過(guò)制定信息披露管制的法律規(guī)范、直接披露相關(guān)信息、分析與評(píng)價(jià)信息披露質(zhì)量、懲罰信息披露違規(guī)行為等路徑，來(lái)加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織信息披露的管制。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織 信息披露 政府管制 理論依據(jù) 現(xiàn)實(shí)路徑

建立有效可行的信息披露機(jī)制，提高非營(yíng)利組織信息的透明度，是提升非營(yíng)利組織公信力和增強(qiáng)其持續(xù)發(fā)展能力的重要途徑。在非營(yíng)利組織信息披露機(jī)制中，信息披露首先選擇自愿性，這是組織的非營(yíng)利和公益屬性決定的。然而，披露成本的存在和決策層的激勵(lì)不足，會(huì)導(dǎo)致自愿性披露受阻，為了保護(hù)捐贈(zèng)人和受益對(duì)象的利益，監(jiān)管者的管制成了信息披露的保障。所謂政府管制，就是政府行政機(jī)關(guān)以強(qiáng)制力為后盾對(duì)被管制者活動(dòng)進(jìn)行管理和限制。具體到政府對(duì)非營(yíng)利組織信息披露的管制，主要是指政府通過(guò)制定相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)非營(yíng)利組織信息披露的內(nèi)容、方式、時(shí)間等進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)信息披露質(zhì)量進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，并懲罰信息披露違規(guī)行為等一系列活動(dòng)?；诖?，本文探討了非營(yíng)利組織信息披露政府管制的理論依據(jù)及現(xiàn)實(shí)路徑。

非營(yíng)利組織信息披露政府管制的理論依據(jù)

（一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品是指一個(gè)人對(duì)其進(jìn)行消費(fèi)不會(huì)減少其他人消費(fèi)機(jī)會(huì)的一類產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性兩個(gè)特征。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，所有消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)無(wú)需付出代價(jià)，公共產(chǎn)品的供給方無(wú)法將生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，正是公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性以及非排他性使得公共產(chǎn)品生產(chǎn)者不愿提供公共產(chǎn)品，因?yàn)榈貌坏较鄳?yīng)的費(fèi)用補(bǔ)償，故他們對(duì)滿足公共產(chǎn)品需求的供應(yīng)缺乏積極性。公共產(chǎn)品在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中總是供不應(yīng)求，因此，公共產(chǎn)品通常由政府提供或由政府實(shí)施管制和保護(hù)。

非營(yíng)利組織相關(guān)信息具有公共產(chǎn)品的屬性：當(dāng)非營(yíng)利組織的信息公布以后，現(xiàn)實(shí)的、潛在的利益相關(guān)者等，均可免費(fèi)獲取相關(guān)信息，并享受其帶來(lái)的相關(guān)利益；而且某個(gè)用戶對(duì)信息的使用并不會(huì)降低其他用戶對(duì)其使用的效用。由于存在外部性和“搭便車”行為，非營(yíng)利組織的最優(yōu)選擇是少花錢、少披露，缺乏向外部進(jìn)行充分、有效信息披露的動(dòng)力。這樣就使得非營(yíng)利組織信息和其他任何公共物品一樣，會(huì)產(chǎn)生供應(yīng)不足的現(xiàn)象，從而引起市場(chǎng)失靈。為解決非營(yíng)利組織信息披露的不充分問(wèn)題，對(duì)其信息披露進(jìn)行管制是不得不考慮的措施。

（二）委托代理理論

委托代理理論是20世紀(jì)60年代末70年代初一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱和激勵(lì)問(wèn)題發(fā)展起來(lái)的。按照現(xiàn)代契約理論，企業(yè)被認(rèn)為是一系列契約關(guān)系的組合，契約的關(guān)系人如投資者、管理者、債權(quán)人、債務(wù)人等被假設(shè)為理性人，投資者（委托人）將資產(chǎn)委托給管理者（代理人）經(jīng)營(yíng)。在這種契約關(guān)系下產(chǎn)生的一個(gè)重要問(wèn)題是委托人與代理人利益的不一致性，代理人為了追求自身的利益可能會(huì)犧牲委托人的利益，而委托人處于企業(yè)外部，并不直接參與組織的日常經(jīng)營(yíng)，所以他們很難監(jiān)督管理者。從契約關(guān)系的角度來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)，管理者沒(méi)有主動(dòng)消除信息不對(duì)稱的動(dòng)機(jī)，相反的，他們更樂(lè)意保持信息不對(duì)稱。委托人與代理人的效用函數(shù)是不一樣的，兩者存在著利益沖突。不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域，都普遍存在委托代理關(guān)系。

對(duì)于非營(yíng)利組織，也可視為一組正式和非正式契約的組合：捐贈(zèng)者、會(huì)員等作為契約的締結(jié)方，與非營(yíng)利組織的管理層之間存在委托代理關(guān)系，為了防止組織內(nèi)部“偷懶”和“貪污”等行為的發(fā)生，外界的資金提供者在與管理層達(dá)成的協(xié)議中會(huì)要求其生產(chǎn)并披露會(huì)計(jì)等相關(guān)信息，盡管這種信息不以凈收益等指標(biāo)為重點(diǎn)。與企業(yè)類似，雖然原則上應(yīng)為信息生產(chǎn)直接訂立合同，但在實(shí)際中往往因?yàn)椴煌喖s方的信息偏好不同，很難達(dá)成一致的協(xié)議，即使可行，也會(huì)因談判成本太高而不符合成本效益原則。因此，政府加強(qiáng)管制，以準(zhǔn)則的形式來(lái)規(guī)范能滿足大多數(shù)外部信息需求的信息披露行為便成為必要。

（三）信息不對(duì)稱理論

信息不對(duì)稱理論指出，由于社會(huì)分工的發(fā)展、專業(yè)化程度的提高和獲取信息需要成本，使社會(huì)成員之間的信息差別日益擴(kuò)大，這種日益擴(kuò)大的差別意味著市場(chǎng)參與者越來(lái)越處于市場(chǎng)信息的非對(duì)稱分布之中，亦即市場(chǎng)交易的一方比另一方占有較多的相關(guān)信息。而在交易雙方占有信息不對(duì)稱的情況下，代理人為了自身利益，就有可能憑借自己的信息優(yōu)勢(shì)，隱瞞相關(guān)信息，選擇對(duì)委托人不利的行為，從而發(fā)生信息不對(duì)稱理論中的兩個(gè)核心內(nèi)容——逆向選擇和敗德行為。逆向選擇又稱為不利選擇，是指掌握信息較多的一方利用相對(duì)方對(duì)信息的無(wú)知而隱瞞相關(guān)信息，獲取額外利益。敗德行為也稱為道德風(fēng)險(xiǎn)，是指占有信息優(yōu)勢(shì)的一方為自身利益而故意隱藏相關(guān)信息，對(duì)另一方造成損害的行為。

為解決信息披露不充分的問(wèn)題，委托人有兩種方法：一是委托人本人或者委托人的代表對(duì)代理人進(jìn)行信息搜集并評(píng)價(jià)。這種方式存在兩大困難：面臨專業(yè)知識(shí)門檻的問(wèn)題；面臨時(shí)間精力有限的問(wèn)題。所以，解決委托代理中存在的信息不對(duì)稱問(wèn)題，信息披露管制就有了出現(xiàn)的必要。而作為一種制度創(chuàng)新，它降低了監(jiān)督的交易費(fèi)用，因而又使得它有了存在的可能。二是加強(qiáng)信息披露管制也可以制止由于信息披露的壟斷性而帶來(lái)的信息質(zhì)量低劣的弊端。

信息的不對(duì)稱性同樣存在于非營(yíng)利組織中，非營(yíng)利組織的管理者所掌握的信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)要多于其他利益相關(guān)者所掌握的信息，而且利益相關(guān)者很難發(fā)現(xiàn)管理者是否存在欺騙行為，從而使管理者有可能利用這種信息的不對(duì)稱性并依據(jù)自己的偏好來(lái)決定非營(yíng)利組織的經(jīng)營(yíng)管理及項(xiàng)目資助。顯然，管理者的偏好與理事會(huì)的偏好、利益相關(guān)者的偏好之間肯定存在不一致性，這最終會(huì)導(dǎo)致公益資源的浪費(fèi)，降低公益事業(yè)的效率。因而，通過(guò)加強(qiáng)信息披露管制，強(qiáng)制要求非營(yíng)利組織進(jìn)行信息披露可在一定程度上緩解由信息的不對(duì)稱性所帶來(lái)的問(wèn)題。

非營(yíng)利組織信息披露政府管制的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）制定非營(yíng)利組織信息披露管制的法律規(guī)范

非營(yíng)利組織信息披露管制的法律規(guī)范是政府管制機(jī)關(guān)為了提高組織運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的透明度，規(guī)范非營(yíng)利組織信息披露行為而進(jìn)行管理、監(jiān)督所依據(jù)的一系列法律規(guī)范的總和。目前，世界大多數(shù)國(guó)家都有一套針對(duì)本國(guó)非營(yíng)利組織信息披露管制的法律規(guī)范，最健全的是美國(guó)，如《示范非營(yíng)利法人》、《統(tǒng)一非法人非營(yíng)利社團(tuán)法》、《聯(lián)邦稅收法》、《政府與非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》等，分別從不同層次對(duì)財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息的披露有所規(guī)定。我國(guó)關(guān)于非營(yíng)利組織信息披露的法律規(guī)范主要有：《民辦教育促進(jìn)法》、《會(huì)計(jì)法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》、《社會(huì)團(tuán)體年度檢查暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》、《基金會(huì)年度檢查辦法》、《基金會(huì)信息公布辦法》等。這些法律規(guī)范涉及到信息披露的基本對(duì)象、基本程序、基本內(nèi)容等多個(gè)方面的問(wèn)題。

當(dāng)然，我國(guó)非營(yíng)利組織信息披露的法律制度大多都是原則性的規(guī)定，不夠完善和具體，缺少具體配套制度，實(shí)際操作性也不強(qiáng)，需在實(shí)踐中不斷完善。

（二）直接披露非營(yíng)利組織相關(guān)信息

政府管制機(jī)關(guān)在非營(yíng)利組織信息披露中扮演了非常重要的角色，除了通過(guò)制定并執(zhí)行法律法規(guī)強(qiáng)制要求非營(yíng)利組織公布信息，還會(huì)將對(duì)非營(yíng)利組織的檢查等情況進(jìn)行披露，從而保證非營(yíng)利組織的信息供給。這一點(diǎn)在法律規(guī)范文件上也有規(guī)定，如《基金會(huì)年度檢查辦法》規(guī)定：完成年度檢查后，登記管理機(jī)關(guān)向社會(huì)公告年度檢查結(jié)果，并向業(yè)務(wù)主管單位通報(bào)（第十二條）。政府管制機(jī)關(guān)披露的信息包括宏觀層面信息與微觀層面信息。宏觀層面信息主要是指非營(yíng)利組織總體或部分總體情況的信息；微觀信息是指每個(gè)非營(yíng)利組織的年度報(bào)告、年檢結(jié)果等信息。

在政府直接披露信息過(guò)程中，所披露信息的內(nèi)容和力度是必須關(guān)注的兩個(gè)重要問(wèn)題。就目前狀況看，我國(guó)政府管制機(jī)關(guān)除了注重財(cái)務(wù)信息披露，更應(yīng)注重非財(cái)務(wù)信息披露，同時(shí)對(duì)非營(yíng)利組織信息直接披露的力度也有待加強(qiáng)。

（三）分析與評(píng)價(jià)非營(yíng)利組織信息披露質(zhì)量

信息披露的質(zhì)量是信息披露的重要內(nèi)容，如果沒(méi)有質(zhì)量，信息披露就只能是走形式而沒(méi)有任何實(shí)際意義。對(duì)非營(yíng)利組織信息披露質(zhì)量的分析與評(píng)價(jià)是政府管制的重要內(nèi)容。一般而言，政府管制機(jī)關(guān)對(duì)非營(yíng)利組織信息披露質(zhì)量的分析與評(píng)價(jià)可以依據(jù)定量和定性兩方面標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行。從定量（或數(shù)量）標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，非營(yíng)利組織信息披露應(yīng)該是充分披露、持續(xù)披露、有限度地?cái)U(kuò)展披露。從定性方面來(lái)看，非營(yíng)利組織信息披露應(yīng)盡量達(dá)到及時(shí)、有用、可靠、可理解等要求。

從我國(guó)的行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定上看，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)信息披露質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度主要蘊(yùn)含于年檢制度之中。因此，對(duì)非營(yíng)利組織信息披露質(zhì)量的基本要求就是對(duì)非營(yíng)利組織年度檢查的基本要求。盡管我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織年檢的內(nèi)容、程序的規(guī)定體現(xiàn)了非營(yíng)利組織信息披露的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)等基本要求，但這些法規(guī)和規(guī)章大都沒(méi)有在法條中作明文表述，或者沒(méi)有相應(yīng)的保障措施。因此，我國(guó)在非營(yíng)利組織信息披露的基本要求方面還有很大的改進(jìn)空間。

（四）懲罰非營(yíng)利組織信息披露違規(guī)行為

作為制度和規(guī)則的建立和維護(hù)者，政府管制機(jī)關(guān)可以通過(guò)法規(guī)、制度的制定、實(shí)施來(lái)影響與決定非營(yíng)利組織信息披露過(guò)程中行為模式的選擇?；谥袊?guó)國(guó)情，在非營(yíng)利組織相關(guān)法律不完備的情況下，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)定嚴(yán)格的和可實(shí)施的懲罰機(jī)制，嚴(yán)厲懲罰信息不透明的組織。事實(shí)上，這樣才可以使得信息披露的違規(guī)行為向規(guī)范行為轉(zhuǎn)變。

對(duì)非營(yíng)利組織信息披露的違規(guī)行為進(jìn)行懲罰，是以規(guī)范與完善非營(yíng)利組織信息披露法律責(zé)任為前提的。民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任是法律責(zé)任的三種方式，各有側(cè)重，共同構(gòu)成完整的法律責(zé)任制度。我國(guó)非營(yíng)利組織信息披露法律責(zé)任完善的重點(diǎn)應(yīng)為補(bǔ)充民事責(zé)任和刑事責(zé)任。當(dāng)非營(yíng)利組織提供報(bào)告中的文件因缺乏真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性或者及時(shí)性，而給國(guó)家、捐助人、受益人等主體利益造成損失的，非營(yíng)利組織及其主管、直接負(fù)責(zé)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。此外，為了加大非營(yíng)利組織信息公開(kāi)的造假成本，我國(guó)有必要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)信息造假者尤其是非營(yíng)利組織直接負(fù)責(zé)人施以刑事責(zé)任，以打擊和遏制惡意發(fā)布、傳播虛假信息等犯罪行為，維護(hù)非營(yíng)利組織信息披露秩序。

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