國家審計職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)路徑選擇

李寧

摘要：職業(yè)化是國家審計制度改革重要方面，本文結(jié)合中國國情，指出當(dāng)前職業(yè)化發(fā)展中存在的問題，并提出具有現(xiàn)實(shí)應(yīng)用性的職業(yè)化路徑。

關(guān)鍵詞：審計；職業(yè)化；現(xiàn)實(shí)路徑

中圖分類號：F239.2 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）012-000-01

近年來，審計機(jī)關(guān)在國家治理體系中的功能作用越來越重要，黨中央和國務(wù)院對審計工作重視程度也越來越高，多次提出加強(qiáng)審計監(jiān)督的要求，并在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》、《中央兩辦關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》等文件中明確提出審計職業(yè)化的目標(biāo)，審計職業(yè)化已成為國家審計制度改革的一個重要方面。

一、國家審計職業(yè)化的現(xiàn)狀

審計職業(yè)化是指在特定的政治制度環(huán)境中，審計機(jī)關(guān)具有特殊的法律地位、隸屬關(guān)系、職責(zé)權(quán)限、資源保障、質(zhì)量保證和教育培訓(xùn)體系等，同時審計從業(yè)人員擁有專門的職業(yè)道德、知識儲備、業(yè)務(wù)技能、準(zhǔn)入資格、晉升機(jī)制以及標(biāo)志性職業(yè)形象。

當(dāng)前，我國采用行政型審計體制。國務(wù)院設(shè)立審計署，主管全國的審計工作?？h級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)，在本級地方行政首長和上級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作。國家審計人員身份多樣，主要以行政編制為主，一般被劃入行政執(zhí)法類，與絕大多數(shù)黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員管理模式基本相同。

二、國家審計職業(yè)化存在的問題及根源

當(dāng)前，我國國家審計職業(yè)化仍處于建設(shè)和發(fā)展階段，職業(yè)化制度和標(biāo)準(zhǔn)化體系還有待完善，審計從業(yè)人員的職業(yè)化能力也有待提升，存在的問題有：

（一）審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不夠穩(wěn)定

在行政型審計體制下，審計工作成效受行政首長主觀意志影響較大，審計機(jī)關(guān)在政府組成部門中排名靠后，而被監(jiān)督者排名靠前，有些被審計單位在行政級別上甚至高于審計機(jī)關(guān)，如：法院、檢察院、開發(fā)區(qū)。

（二）審計機(jī)關(guān)的專業(yè)性不夠明晰

審計機(jī)關(guān)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，審計人員通常具有專門的業(yè)務(wù)技能。但審計人員被劃為一般行政執(zhí)法類，沒有進(jìn)行分類管理，職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系也不完備，沒有統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)識，如：工作制服、審計執(zhí)法車輛。

（三）審計人員的準(zhǔn)入機(jī)制不夠健全

審計人員來源渠道復(fù)雜，沒有統(tǒng)一的職業(yè)準(zhǔn)入和考試制度，對專業(yè)、職稱、工作經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)資格等要素沒有硬性規(guī)定，導(dǎo)致部分新增審計人員不能有效勝任審計一線業(yè)務(wù)工作，造成審計資源閑置低效。

（四）審計人員的職業(yè)教育不夠剛性

職業(yè)教育通常注重學(xué)習(xí)培訓(xùn)和集中灌輸，而輕視考核評估和分散自學(xué)，導(dǎo)致教育培訓(xùn)流于形式，沒有達(dá)到預(yù)期效果。沒有建立規(guī)范的崗位前置性培訓(xùn)和考核制度，延長了審計人員技能適應(yīng)期，降低了審計機(jī)構(gòu)的整體效能。

產(chǎn)生以上問題，與國家審計事業(yè)起步晚、職業(yè)化創(chuàng)新力度不夠大、未充分用足公務(wù)員政策等因素有著密切關(guān)系。

三、國家審計職業(yè)化的現(xiàn)實(shí)路徑選擇

近年來，不少專家學(xué)者對國家審計職業(yè)化的路徑提出過積極建議，比如：彭新林（2004）提出要建立審計職業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制、等級制度，具有代表性。但是，中國具有自身獨(dú)特的政治體系和文化，尊崇漸進(jìn)溫和，國家審計職業(yè)化改革同樣應(yīng)結(jié)合國情，探索可操作、受公認(rèn)、阻力小的路徑。

（一）漸進(jìn)式改革隸屬關(guān)系

在一定時期內(nèi)，行政型審計體制還不會改變，立即實(shí)施“立法型審計體制”設(shè)想并不現(xiàn)實(shí)，也不適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀需要。在此前提下，可以先嘗試“黨委、政府”共治審計工作，減少行政首長單方面影響審計獨(dú)立性的可能，以后再逐步過渡到“黨委、人大”共治，最后完全過渡到“人大”管轄，逐漸增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)獨(dú)立性。

（二）自下而上推行垂直管理

當(dāng)前，部分省市開始試點(diǎn)“省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理”，這對增強(qiáng)審計獨(dú)立性有積極作用。不過，省以下統(tǒng)一管理應(yīng)該不是垂直管理終點(diǎn)，在全面理順省市和市縣審計機(jī)關(guān)之間關(guān)系以后，應(yīng)探索從中央到地方的全面垂直管理，提升審計機(jī)關(guān)行政級別，實(shí)現(xiàn)更加全面的外部監(jiān)督，才能根本上解決審計獨(dú)立性問題。

（三）深入開發(fā)審計存量資源

目前，中國有8萬余名國家審計人員，推行職業(yè)化應(yīng)以該存量資源為起點(diǎn)。通過全面嚴(yán)格的業(yè)務(wù)技能考核制度，倒逼審計人員自覺主動地強(qiáng)化學(xué)習(xí)，特別是做好入行新人上崗前測試、在職人員業(yè)務(wù)技能保持情況測試、崗位異動人員調(diào)崗前測試，對于不合格人員采取一定懲罰性措施，確保審計行業(yè)的新人、中人、老人都能保持較好職業(yè)技能狀態(tài)。

（四）嚴(yán)格把關(guān)審計增量資源

審計人才的職業(yè)化是審計職業(yè)化關(guān)鍵，隨著審計機(jī)關(guān)社會影響力和職業(yè)公信力的不斷增強(qiáng)，有越來越多新兵加入國家審計事業(yè)，審計機(jī)關(guān)應(yīng)通過制定規(guī)范性文件來硬性約束新人招錄條件，圍繞專業(yè)、學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)資格等要素設(shè)置一套全面完整的行業(yè)準(zhǔn)入條件清單，加大專業(yè)技術(shù)能力在面試分?jǐn)?shù)中的比重，確保招錄新人質(zhì)量。

（五）建立審計行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系

每個行業(yè)都有自己的專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，這是職業(yè)化重要特征。國家審計機(jī)關(guān)要建立完善由基本審計準(zhǔn)則和若干具體審計準(zhǔn)則所構(gòu)成的審計準(zhǔn)則體系，建立審計從業(yè)職業(yè)資格考試制度和職業(yè)等級分類制度。同時，還要建立審計機(jī)關(guān)和審計人員的特有標(biāo)識，包括：審計機(jī)構(gòu)統(tǒng)一外觀、審計人員統(tǒng)一著裝、審計執(zhí)法車輛統(tǒng)一外觀等。

（六）建立審計專業(yè)指南體系

審計機(jī)關(guān)要主動創(chuàng)造條件，幫助審計人員盡快熟悉掌握不同行業(yè)和不同對象的審計方法，周期性地組織安排人力、物力、財力來編撰分行業(yè)審計操作指南，涵蓋操作程序、關(guān)注重點(diǎn)、審查技巧、常見問題、定性依據(jù)和有關(guān)法律法規(guī)等內(nèi)容，還要建立仿真審計訓(xùn)練系統(tǒng)，加強(qiáng)技術(shù)積累沉淀，在技術(shù)方法層面實(shí)現(xiàn)職業(yè)化，促進(jìn)審計人員盡快提升職業(yè)技能。

（七）加大專業(yè)技術(shù)性崗位比重

審計監(jiān)督具有高度專業(yè)性，要求審計人員不斷地學(xué)習(xí)鉆研，不斷地與時俱進(jìn)，持續(xù)性學(xué)習(xí)負(fù)荷和業(yè)務(wù)技能要求不同于一般綜合管理和行政執(zhí)法崗位。因此，應(yīng)當(dāng)逐步加大專業(yè)技術(shù)性崗位在審計人員結(jié)構(gòu)中的比重，建立匹配專業(yè)技術(shù)性崗位的薪酬待遇和職務(wù)晉升制度，充分激發(fā)審計人員干事創(chuàng)業(yè)的熱情和動力。

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