我國國庫集中支付制度改革策略芻議

李永玲

摘要:長期以來,我國國庫支付體制一直沿用計劃經(jīng)濟體制下的國庫分散支付制度。隨著財政管理體制改革的深入,其弊端日益顯現(xiàn),所以,加強財政支出管理方面的改革就成為當(dāng)務(wù)之急。分析了當(dāng)前國庫集中支付制度改革的必要性,提出了完善我國國庫集中支付制度的策略。

關(guān)鍵詞:國庫集中支付;必要性;問題;策略

中圖分類號:F812.2文獻標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0112-02

一、國庫集中支付制度的內(nèi)涵

國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ),以國庫集中支付為資金撥款主要形式的財政國庫管理制度的簡稱。在這一制度下,國庫將直接控制從預(yù)算分配、資金撥付、使用、銀行清算直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)提供者賬戶的全過程。也就是說各單位的財政性資金統(tǒng)一在統(tǒng)一的賬戶下設(shè)立分類賬戶予以集中管理,財政資金不再由各單位分散保存,各單位可根據(jù)自身履行職能的需要,在預(yù)算范圍內(nèi)自行決定購買商品和勞務(wù),但支付款項要由財政部門來運作;除特殊用途外,資金都要通過財政直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。

二、國庫集中支付制度改革的必要性

(一)推行國庫集中支付制度是建立公共財政體制的必然要求

公共財政作為與市場經(jīng)濟相應(yīng)的財政運行機制,不僅是對以往財政體制形式上的調(diào)整,更是以全新的理念對財政運行機制進行的根本性的改革。公共財政的基本特征之一就是財政收支行為的規(guī)范化,政府部門的收入和支出必須接受監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)且必須對社會大眾具有透明度。從上述要求可以看出,國庫集中支付制度與建立公共財政框架的要求是一致的,推行國庫集中支付制度是建立公共財政的必然要求。

(二)推行國庫集中支付制度是提高財政資金使用效率的有效途徑

財政資金集中在國庫之后,解決了長期以財政資金在各單位沉淀帶來的資金低效率運行。單位預(yù)算支出所需資金由財賬戶直接撥付,減少了中間環(huán)節(jié),使預(yù)算資金到位及時,從而有效降低資金劃撥支付成本,提高了預(yù)算資金的使用效率。同時,財政資金運行的信息反饋更加及時,財政部門得以全面及時地了解當(dāng)前整個財政資金的運行情況,這樣就容易對財經(jīng)形式作出及時準(zhǔn)確的判斷,進而有利于財政政策的制定及財政宏觀調(diào)控的效果。

(三)推行國庫集中支付制度是預(yù)防和遏制腐敗的必然要求

實行集中支付制度以后,加強了財政對各單位預(yù)算支出活動的控制,使預(yù)算單位的每一筆資金由過去的“暗箱操作”變?yōu)椤瓣柟獠僮鳌?從而實現(xiàn)對財政資金流向、流量的全程監(jiān)督。通過信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),對預(yù)算單位花費每一筆資金的支付金額、付款項目、收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等付款要素都可以進行實時檢測,使得財政資金運轉(zhuǎn)的透明度大大提高。同時,所有財政資金不再撥付到預(yù)算單位賬戶,消除了中間支付的環(huán)節(jié),提高了資金到位速度,而且擠占、挪用和截留財政資金的可能性大大降低,特別是截留財政資金已不可能,從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗。

三、國庫集中支付制度存在的主要問題

(一)思想觀念落后,管理理念滯后

國庫集中支付制度是新事物,是一種全新的財政資金支付管理方式,它改變了傳統(tǒng)的財政資金按部門和預(yù)算級次分散支付的方式,必然會對一些部門和個人的既得利益有所影響,出現(xiàn)了一些預(yù)算單位或個人對國庫集中支付制度改革不理解、不支持甚至抵觸的現(xiàn)象。另外,我國在國庫機構(gòu)設(shè)置、管理運行機制、監(jiān)督制約機制等各方面的理念上較為落后,雖然我國在改革開放、發(fā)展市場經(jīng)濟中引入了各種現(xiàn)代企業(yè)管理理念,推動了我國社會主義經(jīng)濟的飛躍發(fā)展。但是,這些優(yōu)秀的管理理念卻沒有滲透到政府管理當(dāng)中去,財政管理理念滯后。

(二)財政賬戶體系和支付程序不夠規(guī)范

目前,我國各地推行或者試行的國庫集中支付,單位的基本賬戶沒有開在國庫即人民銀行里,而是本級財政在當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行開設(shè)單一賬戶,在這個單一賬戶下設(shè)立分賬號,分配給各個預(yù)算單位,同時開設(shè)備用金賬戶。國庫按單位月度用款計劃撥款至商業(yè)銀行單一賬戶,除了撥款以外,并沒有涉及與預(yù)算單位代理銀行間的直接支付及清算問題。由于隸屬和軟硬件設(shè)施配套的關(guān)系,直屬的人民銀行沒有能夠積極參與到地方國庫集中支付改革當(dāng)中。另外,我國當(dāng)前國庫集中支付試點中的支付程序,既沒有將財政資金納入國庫,又缺乏對單位用款的監(jiān)督,而且還沒有考慮到銀行結(jié)算的成本問題。

(三)財政內(nèi)部操作缺乏約束

國庫集中支付制度改革只有資金支付辦法、會計核算辦法等幾個綱領(lǐng)性文件,沒有一個詳細(xì)的實施細(xì)則和操作規(guī)范。在具體工作中如何操作,以什么為指南來運行都沒有制度性的東西,遇到問題時才協(xié)商解決,這樣就會出現(xiàn)執(zhí)行上的偏差。在集中支付業(yè)務(wù)流程上,工作人員對其他部門和相鄰環(huán)節(jié)崗位的職責(zé)、權(quán)限并不十分清楚,也就無從對其實施檢查與監(jiān)督,不能及時發(fā)現(xiàn)問題和采取措施解決問題,由于沒有一個完整的科學(xué)的操作規(guī)范,監(jiān)察部門也無法檢查各崗位履行職責(zé)的情況。

四、完善我國國庫集中支付制度的策略

(一)更新觀念,創(chuàng)新國庫管理理念

在實際工作中,要切實加強對國庫集中支付的宣傳力度,突破各種思想束縛,轉(zhuǎn)變觀念,從各個角度宣傳其科學(xué)性和先進性。打消預(yù)算單位的顧慮,消除舊的觀念的影響。各級財政部門作為這項改革實施主體,要更新觀念,樹立服務(wù)意識,轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),真正從管理者變成服務(wù)者,爭取更多的人理解、支持這項改革。對工作人員來講,要通過學(xué)習(xí)改革實施方案,掌握改革方案及制度的精髓,熟練地操作信息管理系統(tǒng),全面學(xué)習(xí)現(xiàn)代財政經(jīng)濟管理知識、財務(wù)會計知識,樹立為預(yù)算單位服務(wù)的意識,提高自身素質(zhì),做好日常核算工作。

(二)明確支付方式,簡化支付程序

在編制和下達(dá)預(yù)算時,盡量明確資金的支付方式,對于工資支出、購買支出以及中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付,撥付企業(yè)型項目或大型設(shè)備采購的資金等,以及各類轉(zhuǎn)移性支出,都要盡量明確以直接支付方式撥付。對于特殊原因應(yīng)直接支付而改為授權(quán)支付方式的資金項目,應(yīng)制定嚴(yán)格的審核批復(fù)程序,防止杜絕預(yù)算單位私自改變支付方式。盡量加大直接支付的比重,為財政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮創(chuàng)造條件。對于分月用款計劃可以簡化為年初一次性錄入,每月系統(tǒng)自動審核批復(fù),單位跟財政只對每月因特殊原因需要臨時調(diào)整的計劃進行報送審核批復(fù),這樣就使各級預(yù)算單位跟相關(guān)財政部門從大量重復(fù)的工作中解脫出來,有利于提高工作效率,節(jié)約用款單位的報批時間。

(三)完善國庫集中支付制度的監(jiān)督體系

完善責(zé)任機制,強化執(zhí)法監(jiān)督,是改革順利進行的重要保障。一是要建立和完善內(nèi)部責(zé)任機制。通過法律法規(guī)的建設(shè)和管理系統(tǒng)的構(gòu)建,在資金支付周期的各個階段建立明確的崗位責(zé)任制,并加強國庫支付中心內(nèi)部的制度性管理控制,以保證各項規(guī)則的順利執(zhí)行。二是要建立和完善外部全方位監(jiān)管制度。審計部門對國庫資金的運行情況進行審計是外部監(jiān)管最重要的一環(huán)。審計部應(yīng)實施若干種不同的審計,其中包括事前審計、符合性審計、財務(wù)審計和資金效益審計。三是人民銀行對國庫單一賬戶的支付具有監(jiān)督責(zé)任,除了要嚴(yán)格依照財政部門的撥付指令行事外,對開立零余額賬戶的商業(yè)銀行有關(guān)財政資金撥付過程要加強管理和監(jiān)督。

(四)建立科學(xué)的預(yù)算編制制度

第一,延長預(yù)算編制的時間,通常情況下要提前一年編制下一年度預(yù)算,嘗試編制三年的滾動預(yù)算,從而有利于預(yù)算的磋商和論證。改歷年制預(yù)算年度為跨年制預(yù)算年度,或者變更各級人大開會日期,保證全年的預(yù)算執(zhí)行都有法律依據(jù)。第二,將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算內(nèi),將所有的財政資金都納入預(yù)算內(nèi),并通過設(shè)置在中央的單一賬戶進行收支,從而使國庫收支真實反映所有的財政收支狀況,并將所有的財政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍。同時,將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi),能夠保證財政收支信息的真實性,從而有利于國家宏觀財政政策制定,有利于縮小財政赤字。第三,對預(yù)算支出科目重新進行細(xì)化分類,在實行國庫集中支付的情況下,國庫支付執(zhí)行機構(gòu)在支付前要根據(jù)預(yù)算,對支付申請的合法性、合理性和真實性進行審核,然后再決定是否支付。

(五)建立完善的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)

為確保國庫集中支付體系的高效、高速和低成本,財政部門、政府支出部門和銀行部門之間必須建立協(xié)調(diào)的信息管理系統(tǒng),信息系統(tǒng)之間互相補充和協(xié)調(diào),共同構(gòu)成反映和管理政府財政資金支出運作的完整的信息網(wǎng)絡(luò)體系,保證財政部門能及時獲得有關(guān)財政支出的信息和資料,并對每筆財政資金運行進行有效的監(jiān)控。同時,利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段,建立完善資金支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng),并作為國庫集中支付監(jiān)管機制的技術(shù)支撐,促成財政資金支付使用信息的對稱,使財政部門掌握和了解財政資金支付使用的有效信息,改變傳統(tǒng)資金監(jiān)督管理模式,實現(xiàn)資金監(jiān)督管理從事后查賬到事前和事中監(jiān)督的重大轉(zhuǎn)變,全面提升財政監(jiān)管水平。

總之,國庫集中支付制度是個新事物,國庫集中支付制度改革是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程,要與部門預(yù)算、政府采購等制度的改革同步推進,搞好相互間的配合與銜接。要加強輿論宣傳,形成正確的輿論導(dǎo)向,爭取全社會的支持。要明確財政、人行各方面的職責(zé),搞好部門配合,加強與部門之間的聯(lián)系,從規(guī)范政府職能入手,正確處理好政府與市場的分工關(guān)系,把國庫集中支付制度改革不斷推向深入。