我國災(zāi)害應(yīng)對體系的經(jīng)濟(jì)學(xué)再思考

李 津 石軍紅

摘要:我國是世界上自然災(zāi)害發(fā)生最多、最嚴(yán)重的國家之一。隨著全球氣候變化,我國各種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生,破壞程度越來越強(qiáng),影響越來越復(fù)雜,應(yīng)對難度越來越大。為應(yīng)對呈增加趨勢的自然災(zāi)害,我國政府在長期的災(zāi)害斗爭中也形成了一套有效的應(yīng)對體系,但作為發(fā)展中國家,由于存在著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化觀念等諸多發(fā)展中產(chǎn)生的問題,我國的災(zāi)害應(yīng)對體系也必然存在不足,特別是從經(jīng)濟(jì)角度來看,需要在防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)三個(gè)層面上加以完善。

關(guān)鍵詞:災(zāi)害;災(zāi)害應(yīng)對體系;經(jīng)濟(jì)學(xué)

中圖分類號:X43;F01文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0255-03

中國是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家。從地理環(huán)境上看,中國環(huán)境類型多樣,處在三大階地、東亞季風(fēng)氣候區(qū)上,自然災(zāi)害易生且多樣,其中,旱災(zāi)、洪澇、風(fēng)雹、冷凍幾類是對我國國民經(jīng)濟(jì)影響最大的災(zāi)害。據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì),近20年來在所有發(fā)生的災(zāi)害中,旱災(zāi)排在首位占53%,洪澇災(zāi)害位列第二占28%,風(fēng)雹占第三位8%,冷凍7%,臺風(fēng)4%。災(zāi)害發(fā)生的頻率、受災(zāi)人數(shù)和災(zāi)害的直接經(jīng)濟(jì)損失都在迅速增長。在1990—2000年,造成人員傷亡4 500人,經(jīng)濟(jì)損失占GDP的3.4%,2001—2008年,自然災(zāi)害造成的損失占GDP的2.8%,已經(jīng)給中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活造成了巨大的損失和嚴(yán)重的后果。因此,從防災(zāi)減災(zāi)的目的出發(fā),使災(zāi)害損失最小化,以經(jīng)濟(jì)角度去研究災(zāi)害應(yīng)對具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在全球氣候變化的大背景下,我國各種極端天氣氣候事件頻繁發(fā)生,破壞程度越來越強(qiáng),影響越來越復(fù)雜,應(yīng)對難度越來越大。聯(lián)合國IPCC第4次評估報(bào)告表明,今后極端天氣氣候事件的出現(xiàn)將更加頻繁,我國發(fā)布的《氣候變化國家評估報(bào)告》也指出,未來我國極端天氣氣候事件呈增加趨勢,由此產(chǎn)生的自然災(zāi)害也明顯增加,在此僅將2009年上半年發(fā)生的災(zāi)害進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并加以分析。

旱災(zāi):自2009年初到6月份,陜西、山西、河南、廣東、安徽、甘肅、黑龍江、云南等省普遭旱災(zāi)。成災(zāi)嚴(yán)重的有:陜西農(nóng)作物受旱面積達(dá)1 149萬畝,占耕地面積的33.8%;山西發(fā)布了干旱橙色預(yù)警,全省受旱面積3 274萬畝,其中農(nóng)作物受旱面積818萬畝,占冬小麥播種面積的78%;河南自2008年冬11月以來,全省平均降水量僅為2.2毫米,為1961年以來同期最少值,農(nóng)作物受旱面積之大,時(shí)間之長,程度之重,都為新中國成立以來所少有;黑龍江全省干旱農(nóng)田總面積5 637萬畝,其中重旱面積2 513萬畝。此外,廣東、云南省大部、甘肅中東部也都出現(xiàn)較為嚴(yán)重的旱災(zāi)。整個(gè)黃河流域干旱嚴(yán)重。2008年7月至2009年5月中旬,黃河流域合計(jì)來水293.38億立方米,較多年同期偏少31%。黃河干流骨干水庫蓄水嚴(yán)重不足。

洪澇:5—7月份以來,湖北、湖南、安徽、廣東、福建、江西、廣西、貴州均發(fā)生了洪澇災(zāi)害。成災(zāi)嚴(yán)重的有:湖北共有17個(gè)市(州)642.29萬人受災(zāi),農(nóng)作物受災(zāi)面積409.1萬公頃,倒塌房屋6 255間,因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失15.14億元;湖南省常德等12個(gè)市524.7萬人受災(zāi),農(nóng)作物受災(zāi)面積241萬公頃,倒塌房屋1.7萬間,因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失13億元;江西省38個(gè)縣洪澇嚴(yán)重,全省390.4萬人受災(zāi),倒塌房屋5 614間,因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失9.75億元。7月3和4日,江西氣象臺相繼兩次對外發(fā)布了暴雨紅色警報(bào)信號,這是江西歷史上發(fā)出的暴雨最高級別預(yù)警;貴州省有68個(gè)縣發(fā)生洪澇,全省農(nóng)作物受災(zāi)面積197萬畝,受災(zāi)人口286萬人,倒塌房屋4 739間,直接經(jīng)濟(jì)損失9.35億元;福建農(nóng)作物受災(zāi)面積12.69千公頃,停產(chǎn)工礦企業(yè)64個(gè),水利設(shè)施損壞慘重,造成直接經(jīng)濟(jì)總損失2.42億元。此外,廣西、四川、重慶東北部的洪澇災(zāi)害也十分嚴(yán)重,對農(nóng)作物、工業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、道路等都造成了嚴(yán)重?fù)p失。

截至6月30日,我國共有22個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)生不同程度的洪澇災(zāi)害,局部地區(qū)災(zāi)害重。農(nóng)作物受災(zāi)2 280萬畝,受災(zāi)人口2 060萬人,倒塌房屋5.7萬間,直接經(jīng)濟(jì)損失107.8億元。

風(fēng)雹:從2009年4月份開始,中國出現(xiàn)近十年來最嚴(yán)重雷擊冰雹災(zāi)害性天氣,浙江、安徽、貴州、湖北、江蘇、河南等十四省部分地區(qū)先后遭受雷雨、冰雹或龍卷風(fēng)襲擊。因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失約10億元人民幣,損失比常年同期明顯偏重。農(nóng)作物、房屋受災(zāi)嚴(yán)重,電力設(shè)施、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不同程度受損。

如果我們再回顧2007年的淮河流域發(fā)生了僅次于1954年的大洪水,造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)171.9億元,2008年的冰凍雨雪災(zāi)害,有22個(gè)省市1億人受災(zāi),直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1 516億元和舉世震驚的四川汶川地震,造成8萬多人死亡,直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8 451億元的劇痛歷程,可以看出我國災(zāi)害已呈現(xiàn):經(jīng)濟(jì)損失增加,對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響越來越大;干旱洪澇等災(zāi)害的范圍擴(kuò)大,除傳統(tǒng)的北方旱區(qū)旱情加重的同時(shí),南方和東部多雨區(qū)旱情也在擴(kuò)展和加重;災(zāi)害影響的領(lǐng)域已由農(nóng)業(yè)為主擴(kuò)展到林業(yè)、牧業(yè)、工礦企業(yè)和城鄉(xiāng)居民生活,甚至影響航運(yùn)交通、能源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的制約因素,并且加劇了生態(tài)環(huán)境惡化。

自然災(zāi)害具有自然屬性和社會(huì)屬性,尤其是經(jīng)濟(jì)屬性。隨著未來經(jīng)濟(jì)總量和人口密集度的增加,我國自然災(zāi)害承載的脆弱性也在增加,對國家可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)帶來很大威脅。從上述災(zāi)害呈現(xiàn)情況來看,我國防御災(zāi)害的形勢將越來越復(fù)雜,必須高度重視各類自然災(zāi)害的防范和應(yīng)對,使災(zāi)害應(yīng)對和救助工作形成了比較完善的體系。但從災(zāi)害應(yīng)對實(shí)踐來看,我們對災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)屬性認(rèn)識是不夠的,從災(zāi)害的應(yīng)對體系來看主要存在以下問題:從我國災(zāi)害應(yīng)對體系的構(gòu)成來看,主要分三個(gè)層面:一是預(yù)防災(zāi)害,二是抗災(zāi)應(yīng)對,三是救災(zāi)善后。

預(yù)防災(zāi)害:一是災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警與信息發(fā)布;二是加強(qiáng)公眾災(zāi)害意識與開展減災(zāi)的宣傳、普及教育和專業(yè)預(yù)防培訓(xùn)?？傮w上來看,我國在預(yù)防災(zāi)害方面取得了一定的成就,但也存在嚴(yán)重問題。一是科技人才的短缺。災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警是一個(gè)高科技領(lǐng)域,人才支撐著科研水平的提高,現(xiàn)在我們國家氣象的整體水平要提高,尤其是基層工作人員的素質(zhì)亟待提高。在造成人才短缺的原因當(dāng)中,人才流失是重要因素。要提高災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警的準(zhǔn)確性與及時(shí)性,只有加大投入,從技術(shù)和人才兩方面加以提高。從1998年開始,國家對氣象的投入開始明顯增加,2001年到現(xiàn)在,財(cái)政投入每年都增加1%,2001—2005年每年投入20多億元,2005—2009年是30～40億元。但同美歐等發(fā)達(dá)國家相比,差距很大。二是公眾災(zāi)害意識與減災(zāi)的宣傳、普及教育和專業(yè)預(yù)防培訓(xùn)仍急需加強(qiáng)。我國各級政府的防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任意識,公眾災(zāi)害意識還比較淡薄,很多人缺乏起碼的防災(zāi)自救常識,自我防范意識差,這反映了我們?yōu)暮π麄?、普及教育、專業(yè)預(yù)防培訓(xùn)程度低。政府在這方面投入少,在編制減災(zāi)科普讀物、掛圖或音像制品,面向公眾宣傳減災(zāi)知識,將減災(zāi)知識納入學(xué)校教育內(nèi)容等方面沒有形成制度。

抗災(zāi)應(yīng)對:一是管理機(jī)制與指揮系統(tǒng)的完備、明晰;二是科學(xué)的災(zāi)情評估指標(biāo)體系和災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系。這兩者是抗災(zāi)應(yīng)對中最重要的部分。但事實(shí)證明,中國應(yīng)急管理體制的改革已經(jīng)迫在眉睫?，F(xiàn)在防災(zāi)救災(zāi)有幾個(gè)指揮部,國家防汛抗旱總指揮部辦公室在水利部,國家減災(zāi)委辦公室在民政部,還有抗震、防火等都有指揮部辦公室在各個(gè)部門,應(yīng)對巨災(zāi)缺乏必要的統(tǒng)領(lǐng)全局的行政機(jī)構(gòu),我國的管理機(jī)制與指揮系統(tǒng)是不完備、不明晰的。盡管早在2005年1月份,國務(wù)院決定將“中國國際減災(zāi)委員會(huì)”更名為“國家減災(zāi)委員會(huì)”,成立了由18名院士及著名專家組成的專家委員會(huì),減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)一步健全。但從2003年“非典”,到2008年的南方雨雪冰凍災(zāi)害,再到汶川地震等巨災(zāi),無一不是國務(wù)院緊急成立臨時(shí)機(jī)構(gòu)由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)出任總指揮進(jìn)行協(xié)調(diào),汶川地震的慘痛教訓(xùn)才使得2008年7月將原來的國務(wù)院總值班室改為國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室,并且增加了編制。其次,從災(zāi)情評估指標(biāo)體系和災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系來看,我國的災(zāi)情評估指標(biāo)體系主要考慮了受災(zāi)區(qū)域的人數(shù)、房屋損壞數(shù)量、農(nóng)田及農(nóng)作物受損的面積等直接經(jīng)濟(jì)損失,對因?yàn)?zāi)害給生產(chǎn)造成的損失以及對交通、通訊、供電、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施造成的破壞形成的長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)間接損失則考慮不足。由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綜合經(jīng)濟(jì)效益不斷增強(qiáng),由交通、通迅、供電等基礎(chǔ)設(shè)施組成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱性產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的影響日益增大,其受災(zāi)情況必須有所反映和考慮。2005年,國務(wù)院頒布了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》,全國所有的省市自治區(qū)和大部分地市以及大部分縣都建立了災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系,達(dá)到出現(xiàn)災(zāi)情都能夠按照預(yù)案啟動(dòng)應(yīng)急救災(zāi)機(jī)制,開展救災(zāi)工作。但實(shí)際上我們的預(yù)案體系在實(shí)施中往往達(dá)不到要求,一是人的問題?，F(xiàn)實(shí)農(nóng)村中青壯勞動(dòng)力多外出打工,留守的多是老弱婦小,根本無法組織實(shí)施有效的抵制;基層政府干部缺乏災(zāi)害意識和專業(yè)知識,指揮效率低下。二是錢的問題,由于平時(shí)沒有投入資金去對預(yù)案進(jìn)行演練、模擬和應(yīng)用,在災(zāi)害發(fā)生后預(yù)案的實(shí)施實(shí)際上是機(jī)械和盲目的,所能起的作用根本達(dá)不到抗災(zāi)的要求。

救災(zāi)善后:一是救災(zāi)資金的投入數(shù)量、方法,二是救災(zāi)的目標(biāo)和發(fā)展,既要保障群眾生活的正常又要盡快促進(jìn)受災(zāi)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。我國歷來的救災(zāi)方針是:依靠群眾、依靠自己,生產(chǎn)自救,互助補(bǔ)給,輔之以國家必要的救濟(jì)和扶持。這里涉及兩個(gè)問題:一是自救,二是國家救濟(jì)。從自救角度來看,由于我國國民多年來缺乏主動(dòng)防范意識和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)意識,對政府的依賴性很強(qiáng),認(rèn)為人民政府救人民是必然的,自救觀念很弱,絕大多數(shù)災(zāi)民坐、等、靠國家救濟(jì)的心理短時(shí)間內(nèi)不可能改變。在國外,災(zāi)民受災(zāi)后先想到保險(xiǎn)公司,我國民眾受災(zāi)后先想到政府和社會(huì)捐助。從國家救濟(jì)來看,我國實(shí)行由國家財(cái)政支持的中央政府主導(dǎo)型巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式,災(zāi)害救助只占財(cái)政支出的很小部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)20世紀(jì)80年代我國年平均救災(zāi)資金投入9.35億元,相當(dāng)災(zāi)情損失的1.35%,90年代年平均救災(zāi)資金投入18億,相當(dāng)災(zāi)情損失的1.8%。因此,如要從根本上解決救災(zāi)資金的投入,必須建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度,通過立法來推行巨災(zāi)保險(xiǎn),構(gòu)建一個(gè)巨災(zāi)基金。但令人尷尬的是,由于我國的農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是社會(huì)構(gòu)成的主體,而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)卻成巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)的瓶頸。2006年我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入僅8.46億元,按9億農(nóng)民來算,人均不到1元,形成了從保金上農(nóng)民保不起,從賠付上公司賠不起的現(xiàn)象。這除了農(nóng)民收入低、巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)大的原因外,我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策不支持有很大關(guān)系。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在世貿(mào)組織中稱“綠箱政策”,各國政府可以用補(bǔ)貼來支持。美國對農(nóng)險(xiǎn)平均補(bǔ)貼達(dá)到保費(fèi)的50%,日本對小麥、早稻等險(xiǎn)種的補(bǔ)貼達(dá)到80%,而我國除種養(yǎng)兩業(yè)營業(yè)稅免除外,沒有其他財(cái)政政策的支持。雖然從2007年,我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破,中央財(cái)政開始對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼。2008年,我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入突破110億元,是2003年的25倍以上,但巨災(zāi)險(xiǎn)保費(fèi)收入占的比例很小。2008年僅賠償南方雨雪冰凍災(zāi)害的保險(xiǎn)的賠款只占直接經(jīng)濟(jì)損失的3.6%,與國際上平均30%-50%的水平差距很大。現(xiàn)在政府每年拿出600—700億元來進(jìn)行救災(zāi),如果能每年拿出10%來構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)基金,經(jīng)過10年左右的積累就會(huì)相當(dāng)可觀。

救災(zāi)的目標(biāo)、理念與發(fā)展。我國救災(zāi)首先強(qiáng)調(diào)“以人為本”,保障災(zāi)民的生命安全和生活正?；?。救災(zāi)資金的主體用于救濟(jì),確保受災(zāi)群眾的基本生活,這是救災(zāi)的基本目標(biāo),也是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn),但多年來,我國救災(zāi)的理念只重視災(zāi)區(qū)短期的恢復(fù)與穩(wěn)定,數(shù)額巨大的投入不計(jì)成本,不計(jì)產(chǎn)出,只講社會(huì)效益,不講經(jīng)濟(jì)效益,很少關(guān)注災(zāi)害的投入產(chǎn)出比。自然災(zāi)害具有的社會(huì)屬性,尤其是經(jīng)濟(jì)屬性決定了救災(zāi)應(yīng)對必須思考如何讓自然災(zāi)害對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響降到最低程度。中國的“亡羊補(bǔ)牢”就簡單明了揭示了這一經(jīng)濟(jì)道理。如果我們能在亡羊之前就有補(bǔ)牢的投入,那么不會(huì)有亡羊的損失,而亡羊的損失顯然比補(bǔ)牢的要大的多,正是由于這種守業(yè)投入的“負(fù)”效益發(fā)揮作用,減少了災(zāi)害損失,這守住的部分就是正效益。以防災(zāi)投入的“負(fù)”效益,換取災(zāi)害損失的“負(fù)”效益的減少,這減少的部分就是正效益。因此,強(qiáng)調(diào)以“減災(zāi)備災(zāi)”的理念來指導(dǎo)災(zāi)害救助工作,將救災(zāi)工作側(cè)重于“減災(zāi)備災(zāi)”,將救災(zāi)變成一種促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的投資活動(dòng),按照災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)效益理論就會(huì)得出“減負(fù)得正,以負(fù)換正”的結(jié)果,即以減少因?yàn)?zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失所形成的正效益,災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)之所以把防御災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)投入稱之為守業(yè)投入。就在于這種有效的投入能夠最大限度減少置業(yè)的損失。根據(jù)資料統(tǒng)計(jì),減災(zāi)投入與效益之比為1∶10至1∶15左右。發(fā)生同樣的自然災(zāi)害,在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家中造成的災(zāi)情后果相去甚遠(yuǎn),前者受災(zāi)輕、死傷少,后者正相反,究其原因就在于前者投入多、抗災(zāi)能力強(qiáng),后者投入少、抗災(zāi)能力弱。我國抵御災(zāi)害能力薄弱、防災(zāi)信息化建設(shè)落后,獲取時(shí)效性差,配套設(shè)施落后,水利設(shè)施建設(shè)維護(hù)不足,水資源利用率低,人為破壞生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重等正反映了國家或民眾對災(zāi)害認(rèn)識的經(jīng)濟(jì)取向的不同,而這種不同將反作用于災(zāi)害的發(fā)生恢復(fù)與再發(fā)生。

災(zāi)害將伴隨著人類的發(fā)展史,必然對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響,因此,減災(zāi)備災(zāi)一直是人類對待自然災(zāi)害沖擊最主要的應(yīng)對方式和策略選擇,特別是我國作為一個(gè)發(fā)展中國家,社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化在發(fā)展過程中存在著許多問題,如社會(huì)觀念、生態(tài)意識、環(huán)保意識、發(fā)展不均衡等,造成我們對自然災(zāi)害的防范和應(yīng)對有必然的不足。所以,堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)、被動(dòng)的應(yīng)對災(zāi)害思想,以更加積極、科學(xué)的理念去應(yīng)對各類各種突發(fā)性自然災(zāi)害,才能使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上又好又快的軌道。