西方發(fā)達國家武器裝備采辦委托代理特點及啟示

曠毓君

摘要:西方發(fā)達國家在多年的管理實踐中,逐步形成了適合本國國情的較為健全的武器裝備采辦委托代理關系。委托人是獨立法人代表,實行集中統(tǒng)一決策;代理人通過各階段和各層次的競爭產生;對代理人實施激勵型合同;對代理人實行資格審查和動態(tài)管理;完備的法制法規(guī)環(huán)境等。深入研究西方國家的武器裝備采辦委托代理特點,有助于健全我國武器裝備采辦委托代理關系,提高裝備采辦效益。

關鍵詞:武器裝備;裝備采辦;委托代理;西方發(fā)達國家

中圖分類號:F233文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0246-03

武器裝備采辦委托代理作為一種經濟管理的手段,具有一定的自然屬性,不同的社會制度之間具有一定的共同性。美國等西方國家成熟市場經濟下武器裝備采辦中的委托代理關系理順得比較好,武器裝備采辦委托代理運行中有很多經驗值得我們借鑒。如何取其精華,去其糟粕,借鑒創(chuàng)新,為我所用,迅速提高我國武器裝備采辦效益,加快武器裝備建設的步伐,是我們不容回避的時代課題。

一、西方發(fā)達國家武器裝備采辦委托代理特點

市場經濟條件下, 武器裝備采辦是國家授權的軍隊武器裝備采辦部門為委托人,委托人根據(jù)國家武器裝備采辦計劃,使用國家撥出的專款,按照公平、效率和協(xié)商的原則,在競爭擇優(yōu)的基礎上,以合同的方式委托具有資格的承包商(代理人)研制生產,同時,對武器裝備的研制、生產、維修保障等全壽命過程實施監(jiān)督,為國家購買武器、武器系統(tǒng)和軍事技術器材等裝備。西方發(fā)達國家在多年的管理實踐中,逐步形成了適合本國較為健全的武器裝備采辦委托代理關系。

1.委托人是獨立法人代表,實行集中統(tǒng)一決策

在西方發(fā)達國家的武器裝備采辦中,委托人是獨立法人代表,國防部實體化,軍隊在總統(tǒng)和國家立法機構的宏觀調控下,獨立行使包括全壽命周期全部活動在內的武器裝備采辦職能,避免了多部門的相互牽扯和推諉,在事實上確立了軍隊在采辦中的主導地位。如美國,國防部負責采辦和技術的副部長全面領導軍隊武器裝備采辦,包括制定政策和計劃并監(jiān)督實施,組織預研、型號研制、采購、試驗鑒定、維修保障等工作[1];計劃項目與采辦經費(包括武器裝備購置費和必要的科研生產基本建設費、技改費)直接下達給國防部,由國防部負責如何最好地利用這筆經費按時、按質、不超經費地獲取武器裝備。這樣,國防部作為委托人就牢牢把握武器裝備發(fā)展的主動權。

雖然由于國情的不同,西方國家在具體的管理體制上不盡相同,比如,美國和俄羅斯實行國防部統(tǒng)一領導和三軍分散實施相結合的武器裝備采辦管理體制,而西歐各國由國防部實行高度集中統(tǒng)一管理,三軍不設管理機構等[2]。但它們都有兩個共同點:其一,國防部行使采辦職能時,除了受國家法律法規(guī)、總統(tǒng)和政府政策的指導外,基本不受政府其他部門的干擾;其二,國防部的統(tǒng)一決策職能無可撼動。這兩點對于軍隊獨立行使采辦職能,塑造責權利統(tǒng)一的委托人主體,發(fā)揮軍隊采辦的主導作用,保證全軍武器裝備采辦的統(tǒng)一性和協(xié)調性,提高采辦效益,十分關鍵。

2.代理人通過各階段和各層次的競爭產生

為提高采辦工作的綜合效益,在全系統(tǒng)全壽命的管理框架下,西方國家要求在武器裝備全系統(tǒng)全壽命的各個層次和各個階段都要引入競爭。美國2002年6月版的《聯(lián)邦采辦條例》要求,在武器系統(tǒng)、分系統(tǒng)、部件、零用備件和勞務等各個層次要最大限度地引入競爭。英國國防部規(guī)定,當主承包商或轉包商對國內擁有有效壟斷時,牽頭公司對轉包合同實行由英國國防部仲裁的競爭投標。法國國防部實行競爭采辦政策和公開招標制度,當主承包商一級不能開展競爭時,就要保證在轉包商一級開展競爭。德國國防部規(guī)定,武器裝備主承包商必須向軍隊采購部門提交詳細的轉包計劃,為了扶持中小企業(yè),軍隊要求主承包商必須將承包計劃的20%～30%轉包給主承包系統(tǒng)外的企業(yè)[3]。

不僅如此,隨著近年來全系統(tǒng)全壽命管理的深入發(fā)展,世界各國都開始在武器裝備訓練、武器裝備保障領域以及相關的服務領域引入競爭機制。例如,美國防部頒布《基地級維修合同競爭政策指南》規(guī)定,在維持軍隊足夠的核心維修能力的基礎上,允許私營企業(yè)參與軍隊基地級維修(也稱“后方維修”)的競爭。凡是無需由核心能力來完成的基地維修工作必須通過競爭來完成。

為了有效開展競爭,各國都注重在采辦策略和采辦體制上進行創(chuàng)新。比如,美軍十分注重強調競爭中的總體最佳效益,而不只追求“最低報價”,以防廠商鉆空子;為充分開展競爭,美國國防部局以上各部門都設有“競爭代言人”,負責為競爭創(chuàng)造條件;建立非競爭申報審批制度;注重維持一定數(shù)量的國防承包商,并吸引民用部門企業(yè)參與,加強國際競爭,積極維持競爭態(tài)勢,等等。通過“自由和公開競爭”原則選擇承包商的最大好處就是,能夠有效改善委托人在武器裝備采辦中所處的信息劣勢地位,并降低武器裝備發(fā)展中的技術風險,提高采辦效益,促進武器裝備建設的快速發(fā)展。

3.對代理人實施激勵型合同

西方發(fā)達國家的國防企業(yè)大多是私營企業(yè),它們具有獨立的經濟利益以及追求最大經濟利益的強大動力。在武器裝備采辦中,軍隊(委托人)利用承包商(代理人)的心理和愿望,通過經濟激勵達到自己的目的。比如,美國《聯(lián)邦采辦條例》15.9部分規(guī)定[4],“給以承包商獲得獎金的機會對政府是有利的,因為這樣做可以其一鼓勵有效地履行合同;其二吸引大小合格企業(yè)將最好的能力投向政府合同;其三保持一個有活力的工業(yè)基礎。”

需要指出的是,雖然美國等西方國家十分注重對國防承包商的經濟激勵,但它的實施是有條件的,主要是通過訂立合同的途徑以獎勵的形式實現(xiàn)的。美軍現(xiàn)使用的合同主要分兩大類:一類是主要考慮價格因素的合同,稱為“定價合同”;一類是主要考慮成本因素的合同,稱為“成本補償合同”。這兩類合同又可分為9小類。大致按照代理人承擔全部成本風險到委托人承擔全部成本風險的規(guī)律排序的。定價合同分為固定價格合同、定價加獎勵合同、隨經濟調整的定價合同和逐段定價合同。成本補償合同分為成本合同、成本分擔合同、成本加定酬合同、成本加鼓勵金合同和成本加獎金合同。

武器裝備采辦合同的多樣性,為美軍選擇適當、科學的合同類型提供了條件,有利于發(fā)揮采辦合同對代理人的激勵和約束功能,保障軍隊的采辦利益。這樣一來,與我國的武器裝備合同嚴重缺乏激勵,代理人設法尋求武器裝備科研生產的成本最大化(以實現(xiàn)利潤最大化)不同,美軍的做法既保證了軍隊采辦利益的實現(xiàn),也實現(xiàn)了對承包商的約束和激勵,使承包商在可能的較高利潤率驅動下,努力以最好的技術、最高的質量、最低的成本和最快的進度滿足軍隊所需。

4.對代理人實行資格審查和動態(tài)管理

西方國家對國防承包商一般不實行許可證制度,但實行嚴格的資格審查和動態(tài)監(jiān)控。例如,美國實行“具備資格的承包商名單”和“不具備資格的承包商名單”登錄制,對合格承包商登記造冊,通過“一事一審”方式選擇承包商。當一項武器計劃經國防部批準并得到國會的撥款授權后,即由負責該武器裝備項目的軍種發(fā)布招標書(內容包括性能指標、經費預算、進度要求等),由承包商提出各種投標書,并由專門機構進行鑒定與評比,選擇出承包商。在簽訂契約(合同)前,調查部門要對未來的承包商進行必要的資格審查,預先鑒定這些承包商是否具備履行契約的條件。并且軍隊始終保持對承包商的選擇權。為此,美國國防部設立了承包商選擇總監(jiān)、承包商選擇咨詢委員會和承包商選擇評審委員會組成的三級承包商選擇監(jiān)管體系,負責對重大采辦項目的承包商選擇進行從上到下的監(jiān)管工作[5]。

5.完備的法制法規(guī)環(huán)境

武器裝備采辦委托代理運行必須以完備的法制法規(guī)作保證。西方發(fā)達國家制定了一系列的法制法規(guī),并設立了執(zhí)法機構,確保了武器裝備采辦有法可依,違法必究。比如,美國建立起比較完善、層次分明的武器裝備采辦法規(guī)體系,不僅包括國會的法律法令,行政部門的條例和規(guī)定,還詳盡規(guī)定了政策依據(jù)和指南,相互配套、相互協(xié)調、具體明確、便于操作。美國國防部設有法律事務局,各軍種也設相應的軍法局和法律總顧問,從事立法監(jiān)督。據(jù)統(tǒng)計,美國有關國防部采辦的法律條款有近900項,其規(guī)定幾乎覆蓋國防采辦管理的方方面面。主要立法有:《武裝部隊采購法》、《國防合同法》、《合同競爭法》、《國防生產法》、《國防工業(yè)儲備法》、《聯(lián)邦采辦條例》、《國防部補充條例》及三軍補充條例等,確保了國防科研生產合同競爭有序。與此相類似,法國和英國等頒布了相關的國防采辦法律法規(guī)。除此之外,為適應不斷變化的新情況,在保持現(xiàn)有法規(guī)的穩(wěn)定性和連續(xù)性的同時,各國還注意對采辦法規(guī)的及時修訂和補充,以維護良好的法制法規(guī)環(huán)境。

二、健全我國武器裝備采辦委托代理關系的制度保障

建立軍方主導的成熟的社會主義市場經濟下武器裝備采辦體制是我國武器裝備采辦委托代理運行的方向[6]。針對我國武器裝備采辦制度的現(xiàn)實,借鑒西方發(fā)達國家的成功經驗,提出適應社會主義市場經濟下我國武器裝備采辦委托代理運行需要的制度保障。

1.建立新型的“管理線條清晰、集中統(tǒng)一領導”的武器裝備采辦組織體制

第一層是決策層。在我國現(xiàn)有國防體制上,即在中央軍委的直接領導下,在總參、總后、總裝基礎上建立聯(lián)合需求監(jiān)督委員會、國防規(guī)劃與資源委員會、國防采辦委員會。第二層是管理層。由總裝備部綜合計劃部負責武器裝備采辦的系統(tǒng)規(guī)劃和宏觀管理。第三層是執(zhí)行層。由軍事代表局及型號項目管理機構組織,負責武器裝備采辦任務的具體實施。

2.建立國防承包商市場準入制度[7]

選擇承包商,比激勵承包商更為重要。作為激勵對象的承包商,必須按照市場準入制度進行嚴格篩選,以確保其能力,使真正具有武器裝備研制生產能力的企業(yè)成為國防承包商,并受到高利潤激勵。按照信息經濟學的逆向選擇理論,市場競爭選擇承包商是選擇合格承包商的根本保證。一般而言,國防承包商市場準入制度的建立包括三方面:一是條件進入,建立武器裝備采辦承制資格審查制度;二是渠道進入,建立武器裝備研制生產招標和競爭擇優(yōu)制度;三是市場退出,建立武器裝備需求牽引制度。

3.建立科學的代理人激勵約束制度

激勵制度的設計要將監(jiān)督制度的完善與誘使承包商盡可能多地披露其私人掌握的信息的制度結合起來,使得合格的承包商在激勵的驅動下能夠選擇合乎軍隊目標取向的行為,真正(主動并有能力)為自己的經營決策承擔風險。軍隊還可以在對承包商實施激勵型合同的基礎上,考慮一些其他激勵約束制度,如市場聲譽激勵約束制度。好的制度比“重獎”更重要,更具有深厚持久的激勵作用,可避免很多負面效應,還可能會降低武器裝備采辦經費。

4.加強法制法規(guī)建設

市場經濟的本質是法制經濟。競爭行為的發(fā)生、規(guī)范,市場主體的成長、成熟,以及交易雙方利益的保證等都需要法律作保障。因此,要通過立法對武器裝備采辦的機構設置、工作內容、工作程序、技術規(guī)范和標準、軍隊與承包商各自的責任和義務等作出明確的規(guī)定。在完善武器裝備采辦法規(guī)體系過程中應該遵循“先急后緩,循序漸進”的原則。