完善高校國庫集中支付制度的有效對策

胡玲玲

摘要：高校進(jìn)行國庫集中支付改革，對增強(qiáng)財(cái)政部門監(jiān)管財(cái)政資金使用的力度、促使高校提升預(yù)算及財(cái)務(wù)管理水平、提高財(cái)政資金使用效率等方面都具有重大意義。近幾年來的實(shí)踐表明，對高校進(jìn)行國庫集中支付改革有其可行性和必要性，但此項(xiàng)改革給高校財(cái)務(wù)資金管理、會(huì)計(jì)核算體系帶來了重大變革，在實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了一些問題。本文旨在揭示高校在實(shí)施國庫集中支付制度進(jìn)程中遇到的問題，并提出解決對策。

關(guān)鍵詞：高校 國庫集中支付 對策

隨著國庫集中支付在高校的改革不斷深入，國庫集中支付對資金劃撥流程進(jìn)行了重大變革，由原來的逐層撥付變?yōu)樵O(shè)置國庫單一賬戶實(shí)現(xiàn)對資金的統(tǒng)一劃撥。實(shí)踐表明，該制度實(shí)施對加強(qiáng)高校財(cái)政資金使用的監(jiān)管，化解高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有積極作用，能夠使得財(cái)政資金得到更高效的使用。但不可否認(rèn)的是，該項(xiàng)改革也造成了諸如高校借貸能力下降、資金撥付與使用脫節(jié)等一系列問題。為進(jìn)一步深入高校國庫集中支付改革，有關(guān)部門和各高校應(yīng)當(dāng)著力解決該制度在高校推進(jìn)過程中顯現(xiàn)的矛盾和問題，以期更高效率地應(yīng)用國庫集中支付，使財(cái)政資金使用效益最大化。

一、高校實(shí)施國庫集中支付制度現(xiàn)存問題

（一）高校財(cái)務(wù)自主權(quán)削弱，借貸能力下降

不斷擴(kuò)大的招生規(guī)模，使得各大高校對基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)驗(yàn)設(shè)備、人才引進(jìn)等的需求也日漸提高，各高校紛紛建立新校區(qū)，擴(kuò)大外延。近年來高校收入增加明顯，但仍不能滿足其自身高速發(fā)展的要求。因此，許多高校選擇與銀行合作，通過借貸的方式解決其資金缺口。在改革實(shí)施之前，高校擁有自有賬戶且具有收費(fèi)權(quán)，穩(wěn)定的收入使得各高校較容易獲得商業(yè)銀行貸款，貸款成本也較低。在這種“銀校合作”的模式下，各高校基礎(chǔ)建設(shè)和各方面教學(xué)經(jīng)費(fèi)能夠得到及時(shí)供應(yīng)，為高校的正常運(yùn)行和發(fā)展提供了保障。

國庫集中支付制度實(shí)施后，所有財(cái)政性資金均由國庫集中支付，高校依照規(guī)定設(shè)置零余額賬戶，并按照審批通過的用款計(jì)劃使用財(cái)政資金，未上報(bào)用款計(jì)劃的資金則存放于國庫中，高校無權(quán)使用或調(diào)配。這使得高校向銀行取得貸款的能力減弱，增加了高校的籌資壓力，提高了高校的借貸成本。資金的短缺使得高校無法實(shí)現(xiàn)資金的合理調(diào)度，降低了資金的使用效益，阻礙了高校自我發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）對高校會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)提出挑戰(zhàn)

如前所述，國庫集中支付制度的實(shí)施，改變了高校的賬戶設(shè)置并對財(cái)政資金的撥付方式進(jìn)行了重大變革。這對高校的會(huì)計(jì)核算提出了挑戰(zhàn)。

1.基建資金管理問題。按照《賬戶管理辦法》的要求，基建資金必須進(jìn)行專戶管理。因此，在國庫集中支付改革之前，我國高校在進(jìn)行會(huì)計(jì)核算時(shí)基建財(cái)務(wù)通常獨(dú)立于事務(wù)性財(cái)務(wù)單獨(dú)核算。進(jìn)行國庫集中支付改革后，由于每個(gè)單位只能設(shè)置一個(gè)零余額賬戶，而零余額賬戶又是一個(gè)虛擬賬戶，不能像專用賬戶劃撥資金。這就使得基建資金不能進(jìn)行專戶管理。這給國庫操作員的對賬工作帶來了很大的不便，易發(fā)生錯(cuò)誤。

2.會(huì)計(jì)信息失真。按照國庫集中支付制度，預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立“零余額賬戶用款額度”“財(cái)政應(yīng)返還額度”等賬戶，并反映在資產(chǎn)負(fù)債表中，其中“財(cái)政應(yīng)返還額度”還會(huì)作為凈資產(chǎn)反映在事業(yè)結(jié)余中。但實(shí)際上，這些用款額度并不是真正的資金，而是一種用款權(quán)限，真正的資金存放于國庫，并不服從高校使用和調(diào)配，這就造成了會(huì)計(jì)信息失真。

（三）資金撥付與資金使用脫節(jié)，制約高校支出安排

零余額賬戶適應(yīng)國庫集中支付制度的要求，對高校使用財(cái)政資金的流程進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。高校的財(cái)政資金使用計(jì)劃必須通過審批，才能夠使用預(yù)算指標(biāo)。但由于審批程序復(fù)雜，而基建項(xiàng)目和科研項(xiàng)目是不間斷進(jìn)行的，其支出具有及時(shí)性和便捷性的要求。這就導(dǎo)致了高校資金無法及時(shí)到位，資金撥付與使用脫節(jié)，影響了高校教學(xué)事務(wù)的正常開展。此外，某些專項(xiàng)追加預(yù)算不能及時(shí)下達(dá)使得項(xiàng)目無法正常實(shí)施，也造成了高校年末財(cái)政資金結(jié)余多，降低了資金的使用效率。最后，部分高校為避免本年撥款結(jié)轉(zhuǎn)到下年，往往盲目請款，導(dǎo)致虛構(gòu)支出，浪費(fèi)資金，違背了財(cái)政撥款的最初目的。

（四）預(yù)算管理難度加大

高校與其他事業(yè)單位不同，其預(yù)算管理具有院校特有的特征，如收入來源多元化，教學(xué)事務(wù)復(fù)雜多變，很難達(dá)到國庫直接支付制度所要求的預(yù)算管理與財(cái)政預(yù)算等同。因此，高校在進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)表現(xiàn)出了對國庫直接支付制度的不適應(yīng)。具體有如下表現(xiàn)：

1.預(yù)算調(diào)控難度增大。實(shí)行改革之前，高校的預(yù)算內(nèi)外資金均存放于自己的賬戶，高校無需經(jīng)上級主管部門及財(cái)政部門批準(zhǔn)即可進(jìn)行資金調(diào)度、控制及預(yù)算指標(biāo)的調(diào)整追加。財(cái)政部門對高校的預(yù)算資金進(jìn)行事后監(jiān)督，控制支出預(yù)算總額。國庫集中支付制度實(shí)施后，財(cái)政部門加大了對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，實(shí)行事前和事中監(jiān)督，力圖對每筆支出進(jìn)行控制。每筆支出都要與特定的預(yù)算項(xiàng)目對應(yīng)，預(yù)算支出渠道一旦確定不得隨意更改。這就為高校調(diào)整和追加預(yù)算帶來不便。特別是當(dāng)高校面臨突發(fā)情況時(shí)，很可能由于調(diào)整程序繁瑣、批復(fù)時(shí)間滯后等原因致使資金調(diào)整不及時(shí)，高校無可用資金。目前我國高校處于加速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些預(yù)想不到的狀況，預(yù)算也呈現(xiàn)出變動(dòng)性。因此，改革對高校的預(yù)算調(diào)控帶來了挑戰(zhàn)。

2.預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和準(zhǔn)確性欠缺。高校的預(yù)算編制具有特別之處。例如其收入因招生計(jì)劃、學(xué)生報(bào)到率和繳費(fèi)率情況的不同而有所不同，具有較大的不確定性，另外教學(xué)支出的項(xiàng)目繁多、核算復(fù)雜。這使得高校在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，很多項(xiàng)目資金無法準(zhǔn)確預(yù)計(jì)，而是采取籠統(tǒng)估計(jì)的方式確定。因此，在改革推行實(shí)行之前，高校在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)多數(shù)實(shí)行“大收大支”的預(yù)算財(cái)務(wù)制度，這種預(yù)算編制制度能夠考慮到項(xiàng)目之間相互調(diào)用款項(xiàng)等現(xiàn)象，給高校調(diào)用資金帶來便利，但不可避免地這也使得校內(nèi)預(yù)算與部門預(yù)算無法完全吻合。

國庫集中支付制度要求高校在編制預(yù)算時(shí)將資金來源和支出項(xiàng)目一一對應(yīng)，并區(qū)分預(yù)算內(nèi)、外資金。部門預(yù)算是實(shí)行國庫集中支付的基礎(chǔ)，其準(zhǔn)確性、科學(xué)性和規(guī)范性十分重要。而就目前情況看，高校的預(yù)算編制還無法適應(yīng)這一要求。

二、進(jìn)一步完善高校國庫集中支付制度的對策

（一）提高財(cái)務(wù)管理水平，尋找融資渠道

進(jìn)行國庫集中支付改革后，高校的銀行賬戶設(shè)置、財(cái)務(wù)及資金管理模式和資金支付方式等都發(fā)生了很大的變化。因此，在高校推行國庫集中支付制度的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)格外重視銀行、高校及財(cái)政部門之間的交流。這樣，才能夠使得高校提高國庫直接支付下的財(cái)務(wù)管理水平，使得財(cái)政資金得到更高效的利用。

為形成財(cái)政、銀行、高?；?dòng)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：首先，高校應(yīng)當(dāng)與銀行建立良好的關(guān)系。高校在編制預(yù)算時(shí)，要把如何償還銀行貸款考慮進(jìn)來。只有及時(shí)償還貸款，才能增加銀行對高校放貸的信心，維護(hù)與銀行的關(guān)系。另外，銀行也應(yīng)當(dāng)改變觀念，配合高校的資金需求維持良好的銀校關(guān)系。其次，高校應(yīng)當(dāng)對相關(guān)制度進(jìn)行調(diào)整，使之能夠適應(yīng)國庫集中支付制度改革，為財(cái)務(wù)工作的順利進(jìn)行提供保障。再次，國家應(yīng)當(dāng)加大對高校的支持力度，協(xié)調(diào)財(cái)政、銀行、高校之間的關(guān)系，促進(jìn)良好的銀校關(guān)系的形成，與此同時(shí)，適當(dāng)加大撥款力度，疏通高校融資渠道，減緩其資金壓力。最后，高校預(yù)算管理具有特殊性，應(yīng)當(dāng)靈活把握其賬戶開設(shè)。劃分不同情況處理零余額賬戶與高校自有賬戶之間資金的劃撥。

（二）調(diào)整會(huì)計(jì)核算模式，使之與國庫集中支付相適應(yīng)

只有將會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)統(tǒng)一起來，才能實(shí)現(xiàn)高校會(huì)計(jì)核算制度與國庫集中支付制度的無縫銜接。這就需要建立一整套既能夠滿足會(huì)計(jì)核算要求又符合國庫集中支付制度的平臺(tái)，這樣能夠使工作量降低，方便統(tǒng)一管理，提高資金使用效率。目前，國庫集中支付仍處在改革階段，無法達(dá)到上述水平。在現(xiàn)階段，為使得高校會(huì)計(jì)核算能夠更好地適應(yīng)國庫集中支付制度的要求，各高校應(yīng)當(dāng)總結(jié)改革以來出現(xiàn)的問題，分析原因，并結(jié)合本單位會(huì)計(jì)核算的特點(diǎn)，對會(huì)計(jì)核算體系進(jìn)行一些修改。如設(shè)置與國庫直接支付制度相適應(yīng)的科目，調(diào)整會(huì)計(jì)崗位設(shè)置，重視對零余額賬戶的管理，對現(xiàn)金及收支核算進(jìn)行明確規(guī)定。具體應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1.完善會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。首先，增設(shè)與國庫集中支付相適應(yīng)的科目，如財(cái)政應(yīng)返還額度、零余額賬戶用款額度等。其次，要解決貸款歸還、基建撥款等的核算問題。最后，對會(huì)計(jì)崗位進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，注重國庫集中支付系統(tǒng)的操作人員參與整個(gè)預(yù)算到結(jié)算的過程，使用款計(jì)劃嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。

2.提高會(huì)計(jì)人員素質(zhì)。國庫集中支付作為一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，高校會(huì)計(jì)人員在處理上時(shí)難免會(huì)遇到一些問題。高校應(yīng)當(dāng)對相關(guān)崗位的人員進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)，使他們更快更好地了解國庫集中支付對會(huì)計(jì)核算的要求，熟悉其原理及流程，盡快掌握其操作方式。提高相關(guān)人員素質(zhì)是國庫集中支付進(jìn)一步推行的保證。

（三）提高資金使用效益

如前所述，財(cái)政資金的撥付與使用脫節(jié)對高校支出安排造成不便。財(cái)政和高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)交流，科學(xué)的制定支出計(jì)劃、提高審批效率，在雙方的努力下不斷提高資金使用效益。

1.完善資金運(yùn)行計(jì)劃的制定。目前來看，多數(shù)高校的資金運(yùn)行計(jì)劃相對粗放，無法合理地指導(dǎo)和反映教學(xué)事務(wù)的實(shí)施。這在一定程度上使得高校在需要資金時(shí)無法及時(shí)到位，增加了高校的資金壓力。因此，高校應(yīng)當(dāng)完善資金運(yùn)行計(jì)劃的制定。力求編制的運(yùn)行計(jì)劃能夠全面、準(zhǔn)確地反映高校的資金需求，保證高校資金能夠及時(shí)到位，為高校安排教學(xué)活動(dòng)提供支持。

2.簡化審批流程，提高效率。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)給予高校一定的支持，由于高校事務(wù)的特殊性，對審批效率有更高的要求，如果審批結(jié)果不能及時(shí)下達(dá)很可能會(huì)延誤項(xiàng)目的開展。因此，在確保審批質(zhì)量的前提下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化審批流程，提高審批效率，確保資金撥付的及時(shí)性，保證教學(xué)工作的正常開展。

3.完善國庫直接支付制度。在高校推行國庫直接支付的過程中，適時(shí)對該制度進(jìn)行小幅調(diào)整，使之更符合實(shí)現(xiàn)提高高校財(cái)務(wù)管理水平目標(biāo)的要求。例如，為使得國庫集中支付系統(tǒng)真正做到快捷高效、零余額賬戶發(fā)揮最大效用、緩解高校資金壓力，在財(cái)政專項(xiàng)資金尚未下達(dá)時(shí)，適當(dāng)放寬對用基本戶資金墊付非財(cái)政直接支付項(xiàng)目的限制。

4.完善國庫集中支付系統(tǒng)。相關(guān)部門及高校應(yīng)當(dāng)加快建立和完善國庫直接支付系統(tǒng)的進(jìn)程，盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)政、銀行、高校之間的實(shí)時(shí)交流，促進(jìn)三者互動(dòng)機(jī)制的形成，合力解決高校資金困難，使得高校財(cái)政資金得到更高效的使用。

（四）增強(qiáng)預(yù)算管理力度

國庫集中支付的起點(diǎn)是部門預(yù)算，部門預(yù)算的規(guī)范程度對其執(zhí)行具有重大影響。就我國高校的總體情況來看，預(yù)算的科學(xué)性、規(guī)范性還不能達(dá)到國庫集中支付的標(biāo)準(zhǔn)。高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算管理意識，提升自身的預(yù)算管理水平，使高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)資金得到有力保障。首先，將資金按照其來源和性質(zhì)劃分為基本支出及項(xiàng)目支出，并分別進(jìn)行核算，細(xì)化預(yù)算的編制。其次制定合理科學(xué)的預(yù)算定額及指標(biāo)體系，并準(zhǔn)確、及時(shí)地報(bào)送預(yù)算執(zhí)行情況及執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，逐步推進(jìn)全面財(cái)政預(yù)算。最后，重視預(yù)算分析，嚴(yán)格控制預(yù)算追加，堅(jiān)決抵制無預(yù)算、超預(yù)算支出。

三、結(jié)語

高校財(cái)務(wù)管理的特殊性，使得高校的會(huì)計(jì)核算與國庫集中支付出現(xiàn)種種不適應(yīng)現(xiàn)象。加之預(yù)算及財(cái)務(wù)管理水平無法達(dá)到要求的標(biāo)準(zhǔn)，在高校推進(jìn)國庫集中支付，雖然對高校財(cái)務(wù)管理水平提升產(chǎn)生了積極影響，但也出現(xiàn)了各種各樣的問題。財(cái)政資金的使用與撥付脫節(jié)，影響了高校教學(xué)教務(wù)活動(dòng)的正常展開，降低了資金的使用效率，甚至造成資金的浪費(fèi)。這與改革的初衷是不一致的。但改革不是一蹴而就的，財(cái)政改革關(guān)乎我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的諸多方面，更不能急于求成。只要我們在改革的過程中及時(shí)總結(jié)出現(xiàn)的矛盾及問題，深入分析其原因，提出解決對策，并加快財(cái)政、銀行、高校三方互動(dòng)機(jī)制的形成，給予高校適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，尊重高校辦學(xué)規(guī)律，高校的財(cái)務(wù)管理工作就會(huì)不斷向著規(guī)范、科學(xué)的方向前進(jìn)，高校的國庫集中支付改革也會(huì)不斷向著健康、良性的方向發(fā)展。J

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