土地流轉(zhuǎn)制度的經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)解讀

薛　葵

摘 要：為深化農(nóng)村土地改革，黨的十七屆三中全會(huì)出臺(tái)允許農(nóng)民進(jìn)行土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的政策。從經(jīng)濟(jì)倫理的角度解讀，此舉標(biāo)志著政府處理“三農(nóng)問(wèn)題”倫理原則的重大轉(zhuǎn)向，實(shí)現(xiàn)了從多予少取的補(bǔ)償性公正原則到賦權(quán)放活的應(yīng)得公正原則的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；多予少?。谎a(bǔ)償性公正；賦權(quán)放活；應(yīng)得公正

中圖分類號(hào)：B82-053 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2009）02-0030-03

30年前，中國(guó)波瀾壯闊的改革畫(huà)卷從農(nóng)村開(kāi)始；30年后，以黨的十七屆三中全會(huì)為標(biāo)志，中國(guó)農(nóng)村改革再一次站在新的歷史起點(diǎn)上。這次會(huì)議通過(guò)的在確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償原則，探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策成為新一輪改革的核心和焦點(diǎn)。我認(rèn)為這不僅僅代表一條新政策的出臺(tái)，從哲學(xué)的角度看，任何經(jīng)濟(jì)政策和制度都隱含了一種倫理取向，土地流轉(zhuǎn)政策的推出意味著政府處理涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)利益?zhèn)惱碓瓌t的重大轉(zhuǎn)向：從以往的補(bǔ)償性公正原則到賦權(quán)放活的應(yīng)得公正原則。

補(bǔ)償性公正原則是經(jīng)濟(jì)倫理的基本價(jià)值之一。羅爾斯在《正義論》中認(rèn)為,人們由于天賦的不同而帶來(lái)的社會(huì)不公平是客觀存在的現(xiàn)象，但社會(huì)可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)和政治制度的安排來(lái)補(bǔ)償處于弱勢(shì)地位的群體，從而實(shí)現(xiàn)公平。中國(guó)現(xiàn)代史上兩次具有重大意義的工業(yè)化進(jìn)程都凝聚著中國(guó)農(nóng)民的奉獻(xiàn)和犧牲，他們的確是社會(huì)真正的弱勢(shì)群體。建國(guó)伊始，為了盡快在一窮二白的基礎(chǔ)上建立起基本的國(guó)家工業(yè)體系，我們搞了第一次工業(yè)化，但由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)豐裕程度的有限性，我們采取了城鄉(xiāng)分而治之的抑農(nóng)政策——城鄉(xiāng)二元體制。先城市后農(nóng)村，先工業(yè)后農(nóng)業(yè)，先市民后農(nóng)民，以城市為中心，把農(nóng)村和農(nóng)民僅僅作為社會(huì)發(fā)展的外圍與補(bǔ)給線；同時(shí)，農(nóng)村的主要經(jīng)濟(jì)資源控制在國(guó)家手中，國(guó)家為積累發(fā)展所需要的資金，不得不采取一系列持久的壓低農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格的政策，使之成為工業(yè)化所需資金積累的基本來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1952-1992年的40年間，農(nóng)業(yè)因農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的形成為工業(yè)的發(fā)展提供了12580億元的巨額積累資金，扣除國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金和財(cái)政從農(nóng)業(yè)部門(mén)的收入差額，廣大農(nóng)民在自己生活水平很低的情況下為國(guó)家提供了10636億元的積累資金。［1］正是由于農(nóng)民的奉獻(xiàn)和犧牲支持了國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程，保證了我國(guó)工業(yè)體系建設(shè)的完備。改革開(kāi)放以后,以農(nóng)村改革為先聲，我們又開(kāi)啟了第二波工業(yè)化進(jìn)程。農(nóng)村推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然在很大程度上解放了農(nóng)民,提高了他們的生活水平,但和城市人口相比，他們的“相對(duì)”受益還是很小，而且隨著城市現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷深入，城市對(duì)勞動(dòng)力、土地的需求不斷高漲，致使農(nóng)民工涌現(xiàn)、打工潮興起，大量農(nóng)村青壯勞力進(jìn)城務(wù)工，遺留在農(nóng)村的承包地或是被賤賣(mài)和不當(dāng)征用，或是被拋荒。而被賤賣(mài)和不當(dāng)征用的土地交易利潤(rùn)卻往往被農(nóng)村基層政府所截流，農(nóng)民又一次成為工業(yè)化大潮中的利益受損方。

如何破解困擾中國(guó)發(fā)展已久的“三農(nóng)”難題一直是黨中央關(guān)注的大事。因此，在制度安排上很自然地采用補(bǔ)償性公正原則，千方百計(jì)地通過(guò)各種政策傾斜“三農(nóng)”，實(shí)行補(bǔ)貼和優(yōu)惠。溫家寶總理在十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上回答記者有關(guān)“三農(nóng)”問(wèn)題的提問(wèn)時(shí)，說(shuō)了這樣兩段話：一是“我想起了諾貝爾獎(jiǎng)獲得者、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨的一句話。他說(shuō)，世界上大多數(shù)人是貧窮的，所以如果我們懂得了窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)，也就懂得了許多真正重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理”。二是“世界上大多數(shù)窮人以農(nóng)業(yè)為生。因而，如果我們懂得了農(nóng)業(yè)，也就懂得了窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)”。溫家寶總理借助舒爾茨有關(guān)“窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)”原理所講的這番話表明，政府對(duì)農(nóng)民的貧困是抱有深切的道德關(guān)懷的，而且還千方百計(jì)最大限度地幫助農(nóng)民脫貧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的指導(dǎo)農(nóng)村改革的重要文件約79個(gè)，其中，有10個(gè)文件作為中央“1號(hào)文件”頒發(fā)，而這10個(gè)中央“1號(hào)文件”都貫穿著同一個(gè)主題：對(duì)于“三農(nóng)”要多予少取。1982年和1983年，兩個(gè)中央“1號(hào)文件”旨在解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，給予農(nóng)民生產(chǎn)自主權(quán)。1984年，第三個(gè)中央“1號(hào)文件”強(qiáng)調(diào)繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長(zhǎng)土地承包期至15年以上，同時(shí)，大幅度提高糧食和部分農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮。1985年，第四個(gè)中央“1號(hào)文件”進(jìn)一步規(guī)定，取消30年來(lái)農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)的制度，對(duì)糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取國(guó)家計(jì)劃合同收購(gòu)的新政策。1986年，面對(duì)整個(gè)國(guó)家物價(jià)波動(dòng)較大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)滑坡的不利形勢(shì)，中央出臺(tái)第五個(gè)“1號(hào)文件”，提出力保農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入。九十年代以來(lái)，為了解決農(nóng)村的貧困問(wèn)題，1996年，中央頒布《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》，提出努力減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)民增收。1997年，從政策上承諾土地承包期15年到期后，繼續(xù)延長(zhǎng)30年保持不變。2000年以后的五個(gè)涉農(nóng)中央“1號(hào)文件”更是加大了支農(nóng)、惠農(nóng)力度，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的高度上認(rèn)識(shí)“三農(nóng)”問(wèn)題在整個(gè)改革布局中的重要地位和意義。2003年，第六個(gè)中央“1號(hào)文件”和2004年的第七個(gè)中央“1號(hào)文件”都提出對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)民增加收入。2005年第八個(gè)和2006年第九個(gè)中央“1號(hào)文件”圍繞建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，決定大幅度增加國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的局面，推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍、就業(yè)、財(cái)稅、金融、社保等方面的改革，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)制度，加快形成保障農(nóng)民工合法權(quán)益的政策體系和惠及農(nóng)民工的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體制，盡快構(gòu)建起強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)的政策體系。隨即，政府宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著我國(guó)實(shí)行了兩千多年的古老稅種退出了歷史舞臺(tái)。2007年12月，第十個(gè)中央“1號(hào)文件”發(fā)布，強(qiáng)調(diào)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，切實(shí)關(guān)注農(nóng)村民生，在全國(guó)農(nóng)村普遍建立最低生活保障制度，加大農(nóng)村扶貧力度。

政府一系列支農(nóng)、惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策背后所折射出來(lái)的多予少取的補(bǔ)償性公正倫理原則本無(wú)可厚非，但落實(shí)在中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的具體實(shí)踐中卻出現(xiàn)了令人費(fèi)解的悖論：一方面，政府對(duì)農(nóng)民政策傾斜和補(bǔ)償?shù)牧Χ仍絹?lái)越大；另一方面，城鄉(xiāng)差距也越來(lái)越大。2008年8月公布的數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)農(nóng)民收入與城鎮(zhèn)居民收入差距從1984年的1∶1.81擴(kuò)大到1999年的1∶2.6，再擴(kuò)大到2007年的1∶3.3，人均收入差距絕對(duì)額則從5300元擴(kuò)大到9600元。究其原因，多予少取只是從外部給予補(bǔ)償和支援，況且還不能保證這種補(bǔ)償和支援的足夠度和持久性。好比救治病人，根本的解決之道是變輸血為造血，要從根本上解決農(nóng)民的貧困問(wèn)題，就要在多予少取之外找尋新的路徑：放活。放活就是確認(rèn)農(nóng)民的主體地位，充分發(fā)揮農(nóng)民的自主性和創(chuàng)造性，給其所應(yīng)得,用經(jīng)濟(jì)倫理的語(yǔ)言表達(dá)就是應(yīng)得公正原則。

應(yīng)得公正是經(jīng)濟(jì)倫理的重要原則。英國(guó)哲學(xué)家米爾恩認(rèn)為：“公正如果表現(xiàn)為‘給每個(gè)人他所應(yīng)得的這種基本的形式，那么它在任何社會(huì)共同體中都是一項(xiàng)必不可少的道德原則。它要求每一個(gè)成員依其成員的身份，給予伙伴成員們應(yīng)得的東西，并從他們那里獲得他應(yīng)得的東西”。而且，“不論一個(gè)社會(huì)共同體特定的文化和價(jià)值如何，有一種東西是每個(gè)成員都應(yīng)該得到和給與的，這就是公平對(duì)待”［2］。美國(guó)政治學(xué)家德沃金認(rèn)為，公正就是任何人都應(yīng)該得到同等的對(duì)待,社會(huì)的發(fā)展不能建立在剝奪一部分人的應(yīng)得權(quán)利和利益的基礎(chǔ)上，“經(jīng)濟(jì)功利主義是不公正的，因?yàn)樗沿毟F當(dāng)作效益的手段而使之永存”［3］5?！胺峙鋺?yīng)使任何一個(gè)種族或人種集團(tuán)并不比其他集團(tuán)更差?！保?］27可見(jiàn)，“給每個(gè)人他所應(yīng)得的”是確保社會(huì)公正的必要原則。黨的十七屆三中全會(huì)明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，表面上看是出臺(tái)又一項(xiàng)惠農(nóng)政策，但實(shí)質(zhì)上是拓寬了農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利范圍，賦予廣大農(nóng)民本應(yīng)得到的更全面、更切實(shí)的土地處置權(quán)，從而讓農(nóng)民擁有搞活經(jīng)濟(jì)的基本條件，讓他們真正成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主體。

土地流轉(zhuǎn)政策的推出標(biāo)志著政策導(dǎo)向從多予少取的補(bǔ)償?shù)劫x權(quán)搞活的轉(zhuǎn)型，這是歷史的跨越。其意義至少體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，只有農(nóng)民得到了包括土地流轉(zhuǎn)交易權(quán)在內(nèi)的完全的土地自主權(quán)，才能切實(shí)保證自身的權(quán)益。很多年里，政府的補(bǔ)償性政策收效不大，農(nóng)民的貧困沒(méi)有根本改觀，就在于農(nóng)民并沒(méi)有真正享有對(duì)自身賴以生存的，也是惟一的資本——土地的自主處置權(quán)。我國(guó)憲法規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有。改革開(kāi)放后實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在保持土地集體性質(zhì)不變的情況下，允許農(nóng)民擁有所承包土地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種兩權(quán)分離極大地激發(fā)了農(nóng)村的活力，為當(dāng)時(shí)農(nóng)村改革的成功奠定了基礎(chǔ)。但只擁有使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是完整的土地支配權(quán)，土地支配權(quán)中和農(nóng)民權(quán)益收入最直接相關(guān)的交易權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上卻被農(nóng)村基層政府僭越了。地方政權(quán)利用手中的權(quán)力任意征用農(nóng)民的土地并占有了大部分的本該屬于農(nóng)民的交易利潤(rùn)，農(nóng)民在土地方面的權(quán)益得不到任何保障。而且，這方面的問(wèn)題似乎越來(lái)越嚴(yán)重，既造成農(nóng)民和地方政權(quán)之間的高度緊張，影響社會(huì)穩(wěn)定；又誘發(fā)了官員和資本在土地問(wèn)題上的嚴(yán)重腐敗。只有賦權(quán)給農(nóng)民，才能真正盤(pán)活農(nóng)民手中的土地資本，使農(nóng)民獲利。比如：讓農(nóng)村建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)；農(nóng)民以地為股，經(jīng)集體轉(zhuǎn)讓獲穩(wěn)定租賃收益；以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，將農(nóng)業(yè)用地集中到龍頭企業(yè)和種植養(yǎng)殖大戶手中，實(shí)現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營(yíng)；針對(duì)農(nóng)業(yè)用地改為城市用地的情況，采取對(duì)征地動(dòng)遷農(nóng)民采取現(xiàn)金補(bǔ)償+股份補(bǔ)償?shù)姆绞?；集中配置宅基地等非農(nóng)用地資源，把更多的非農(nóng)用地釋放出來(lái)進(jìn)行交易獲利；對(duì)離開(kāi)農(nóng)村去城鎮(zhèn)務(wù)工或經(jīng)商的農(nóng)民可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓土地獲得補(bǔ)償，等等。土地流轉(zhuǎn)或者資本化顯然可以是農(nóng)民收入的一個(gè)很大來(lái)源，反之，如果土地不能資本化，地方政府實(shí)際上一直可以通過(guò)各種方式掠奪農(nóng)民的土地，損害農(nóng)民的權(quán)益。

第二，土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施有可能為農(nóng)村的下一步發(fā)展提供巨大的動(dòng)力。通過(guò)賦予農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)，農(nóng)民的主體地位更全面地得到確認(rèn)，可以預(yù)測(cè)，占中國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民勢(shì)必會(huì)被激發(fā)出致富奔小康的積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮聰明才智，像當(dāng)年創(chuàng)新承包制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式那樣，摸索出新一輪農(nóng)村改革的有效路徑。同時(shí)，賦予農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)權(quán)，可以從根本上解決我國(guó)家庭承包責(zé)任制與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間固有的悖論，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村本身生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型。我們知道家庭承包責(zé)任制的顯著特點(diǎn)就是土地分割到戶，以家庭為單位進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。顯而易見(jiàn)，這種細(xì)碎化的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)無(wú)法獲得規(guī)模效率與范圍經(jīng)濟(jì)，也無(wú)法從農(nóng)業(yè)內(nèi)部發(fā)展出專業(yè)化與分工體系，而通過(guò)流轉(zhuǎn)形成的合作經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)可以大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

第三，土地流轉(zhuǎn)制度也符合社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)，那就是工業(yè)化和城市化。從各國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)村問(wèn)題的根本解決還是要依靠工業(yè)化和城市化，就是說(shuō)，只有當(dāng)工業(yè)化和城市化有能力吸收大部分農(nóng)業(yè)人口的時(shí)候，中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題的解決才有希望，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)顯然是符合工業(yè)化和城市化的需要的。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民有著錯(cuò)誤的浪漫化傾向，試圖通過(guò)補(bǔ)償式的大量投入和政策傾斜把農(nóng)民和土地永久地綁在一起，使得農(nóng)民和農(nóng)村永久化，甚至認(rèn)為保持龐大的農(nóng)村勞動(dòng)力是中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的“優(yōu)勢(shì)”。實(shí)踐證明，此路既不道德也不奏效?！叭r(nóng)問(wèn)題”的解決最終必須依靠大量的農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，就是工業(yè)化和城市化。專家論證，隨著農(nóng)民的土地和宅基地流通權(quán)問(wèn)題得到解決，一方面城市的資本、知識(shí)、人力等資源可以向農(nóng)村流動(dòng)；另一方面，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民也可以離開(kāi)農(nóng)村，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?。這種雙向互動(dòng)的結(jié)果是把城市的知識(shí)、資源、文明帶入農(nóng)村，也把農(nóng)村充足的勞動(dòng)力輸往城市，實(shí)現(xiàn)真正的互補(bǔ)雙贏和城鄉(xiāng)的同步有機(jī)發(fā)展，從而最終破除阻礙中國(guó)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的城鄉(xiāng)二元體制。

參考文獻(xiàn)：

［1］羅建文.農(nóng)民待遇與制度道德問(wèn)題［J］.湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004（5）.

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［3］德沃金.認(rèn)真對(duì)待權(quán)利［M］.北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1998.

責(zé)任編輯：戴群英