國家環(huán)境審計發(fā)揮“免疫”功能的思考

姚鵬磊 王恩山

摘要：國家審計是經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，具有“免疫”功能。本文著眼于國家環(huán)境審計這一國家審計的重要分支，首先分析了國家環(huán)境審計發(fā)揮“免疫”功能的必要性，接著分析了發(fā)揮“免疫”功能的障礙，即認(rèn)識障礙、權(quán)限障礙和能力障礙，最后給出了克服這些障礙的具體措施。

關(guān)鍵詞：國家審計；環(huán)境審計；免疫系統(tǒng)；免疫功能

劉家義審計長提出的“國家審計免疫系統(tǒng)論”正引起人們的廣泛關(guān)注?！懊庖呦到y(tǒng)”相對于“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”或“看門狗”來說，審計功能上有很大的擴(kuò)展，即由被動的“守護(hù)”功能擴(kuò)展到主動的“免疫”功能，包括預(yù)防、提示和抵御等，重點(diǎn)在于預(yù)防、提示等“切斷火源”的功能。國家環(huán)境審計作為國家審計的重要分支，發(fā)揮其“免疫”功能的必要性如何?現(xiàn)實(shí)中存在哪些障礙?如何克服?這都值得我們深入思考。

一、國家環(huán)境審計發(fā)揮“免疫”功能的必要性

1這是政府更好地解脫受托環(huán)境責(zé)任的需要

在現(xiàn)代民主社會，政府是責(zé)任政府，承擔(dān)著對社會公眾的公共受托責(zé)任。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而來的環(huán)境惡化損害了社會公眾的利益，政府的公共受托責(zé)任擴(kuò)展到受托環(huán)境責(zé)任，環(huán)境審計應(yīng)運(yùn)而生。隨著環(huán)境問題的進(jìn)一步顯現(xiàn)，政府在環(huán)境問題上的投入越來越多，責(zé)任也越來越大，人們的關(guān)注度也越來越高。此時，環(huán)境審計僅僅充當(dāng)“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”保障環(huán)保資金的安全有效已經(jīng)不能滿足社會公眾的需要，社會公眾還需要確認(rèn)政府各項(xiàng)環(huán)境法律法規(guī)的科學(xué)性有效性，需要確認(rèn)環(huán)保部門的工作績效，需要確認(rèn)各種環(huán)保項(xiàng)目的績效?？梢姡鎸Ω映林氐氖芡协h(huán)境責(zé)任，政府為了更好地解脫，充分發(fā)揮環(huán)境審計的“免疫”功能是必要的。

2這是政府環(huán)保機(jī)關(guān)完善環(huán)境管理解脫受托責(zé)任的需要

政府環(huán)保機(jī)關(guān)代表政府具體來實(shí)施各種環(huán)保政策，履行受托環(huán)境責(zé)任。當(dāng)局者迷，為了更好地履行職責(zé)，環(huán)保機(jī)關(guān)需要審計機(jī)關(guān)的幫助，不僅需要懲戒性幫助，更需要建設(shè)性幫助，環(huán)境審計的“免疫功能”比“守護(hù)功能”更受歡迎。另外，隨著政府在環(huán)保問題上的投入越來越大，環(huán)保機(jī)關(guān)的權(quán)限越來越大，責(zé)任也越來越大。手握巨大權(quán)力，環(huán)保機(jī)關(guān)不僅要埋頭工作，履行責(zé)任，還需要審計機(jī)關(guān)的證明，證明其在努力，在高效地履行責(zé)任。

二、國家環(huán)境審計發(fā)揮“免疫”功能的現(xiàn)實(shí)障礙

1認(rèn)識障礙

(1)關(guān)于環(huán)保機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)關(guān)系的認(rèn)識誤區(qū)。有人認(rèn)為在環(huán)境管理中，環(huán)保機(jī)關(guān)才是主將，審計機(jī)關(guān)只能敲敲邊鼓，沒有大的用武之地。審計機(jī)關(guān)的本職工作局限于財政資金相關(guān)的范圍，最多通過環(huán)保財政資金的審計來發(fā)揮一下“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”的作用，要發(fā)揮“免疫”功能，要對環(huán)保政策、環(huán)保組織等進(jìn)行“預(yù)防性”審計，實(shí)為“狗拿耗子，多管閑事”，不必要做，也做不好。

(2)關(guān)于環(huán)境會計和環(huán)境審計關(guān)系的認(rèn)識誤區(qū)。在現(xiàn)代高校的學(xué)科設(shè)置中，會計學(xué)包含審計學(xué)，學(xué)審計的人往往有豐富的會計學(xué)知識。結(jié)果形成認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為會計是審計的基礎(chǔ)，沒有完善的會計資料，審計無法工作。目前，環(huán)境會計還處在探索階段，相應(yīng)的會計資料極為缺乏，因此認(rèn)為環(huán)境審計也不可能有大的作為，更不用說充分發(fā)揮“免疫”功能了。

2權(quán)限障礙

(1)組織地位方面。目前，審計機(jī)關(guān)作為政府的行政部門，在行政首長的領(lǐng)導(dǎo)下工作，對行政首長負(fù)責(zé)。這決定了審計機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)是兩個系統(tǒng)，溝通起來，困難重重。立法機(jī)關(guān)在環(huán)境立法方面一般很少聽取審計機(jī)關(guān)的意見，審計機(jī)關(guān)的立法影響很小。對于已生效的環(huán)境法律，審計機(jī)關(guān)也不好說三道四。但環(huán)境法律是保證環(huán)保效果的第一關(guān)，為發(fā)揮環(huán)境審計的“免疫”功能，審計機(jī)關(guān)應(yīng)該在此有所作為，但實(shí)際上障礙很大。另外，審計機(jī)關(guān)和同級的環(huán)保機(jī)關(guān)地位平等，若人家不愿意，環(huán)境機(jī)關(guān)也很難對環(huán)保機(jī)關(guān)的組織設(shè)置、人員績效等開展有效審計，“免疫”功能很難發(fā)揮。

(2)法律授權(quán)方面。我國《審計法》第二條規(guī)定：“國家實(shí)行審計監(jiān)督制度。國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)。國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督。審計機(jī)關(guān)對前款所列財政收支或者財務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計監(jiān)督?！?/p>

三、國家環(huán)境審計發(fā)揮“免疫”功能的障礙克服措施

1克服認(rèn)識障礙的措施

(1)學(xué)習(xí)“國家審計免疫系統(tǒng)論”，充分認(rèn)識國家審計的“免疫”功能。劉家義審計長提出的“國家審計免疫系統(tǒng)論”，強(qiáng)調(diào)審計的預(yù)防和提示功能，要求國家審計不能局限于“秋后算賬”，要全程參與；要重視制度建設(shè)，“切斷火源”，而不是疲于“救火”。

(2)培養(yǎng)創(chuàng)新精神，突破陳舊觀念的束縛。理論的創(chuàng)新、實(shí)踐的發(fā)展需要創(chuàng)新精神，需要對陳舊觀念的突破。環(huán)境審計處于發(fā)展初期，理論和實(shí)踐都需要探索，更需要創(chuàng)新精神。

2克服權(quán)限障礙的措施

(1)推進(jìn)體制改革，增強(qiáng)組織權(quán)限。若能讓審計署直接對人大負(fù)責(zé)，那審計署的獨(dú)立性大增，審計“免疫”功能更易于發(fā)揮。在人大直接領(lǐng)導(dǎo)下，審計署的立法影響將會大大增加，法律評價將成為其基本職能，對環(huán)保機(jī)關(guān)開展績效審計也更加順理成章。

(2)展示審計成果，爭取更大授權(quán)。讓審計機(jī)關(guān)脫離行政序列，屬于立法序列，短期內(nèi)可能有些困難，但可以爭取行政首長的支持，多獲得一些授權(quán)。有作為就有地位，本來審計署無權(quán)直接向人大報告工作的，但前審計長李金華在任時通過努力，獲得總理授權(quán)，代表政府向人大報告審計工作，掀起審計風(fēng)暴，引起社會關(guān)注，增強(qiáng)了審計的地位，并將代表政府向人大報告審計工作的權(quán)力固定下來。這是爭取領(lǐng)導(dǎo)更大授權(quán)的成功例子。環(huán)境審計也一樣，領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是能否發(fā)揮“免疫”功能的關(guān)鍵。