財政轉(zhuǎn)移支付制度的改革策略分析

凌榮安

摘 要:本文闡述了轉(zhuǎn)移支付制度的含義，說明了轉(zhuǎn)移支付的分類，具體研究了世界上各個國家轉(zhuǎn)移支付的成功經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)國外的情況和我國的現(xiàn)實(shí)，分析了我國可以借鑒的因素，最后提出我國財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的政策建議。

關(guān)鍵詞: 轉(zhuǎn)移支付 國際經(jīng)驗(yàn) 財力

一、轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付是政府間的一種補(bǔ)助，它是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨，而實(shí)行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度包括財力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。財力性轉(zhuǎn)移支付是指對自有財政收入（含按財政體制規(guī)定上級財政給予的返還與補(bǔ)助收入）不能滿足支出需求或上級政府出臺減收增支政策形成財力缺口的地區(qū)，按照規(guī)范的辦法給予的補(bǔ)助。接受補(bǔ)助的地方政府可以按照相關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排和使用。財力性轉(zhuǎn)移支付不規(guī)定具體用途，由接受撥款的政府自主使用，所以又稱一般性轉(zhuǎn)移支付或無條件轉(zhuǎn)移支付，其目標(biāo)是基本公共服務(wù)均等化。目前，財力性轉(zhuǎn)移支付主要包括：1.一般性轉(zhuǎn)移支付，它是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的有效手段，作為分稅制財政管理體制改革的配套措施，從1995年起中央對財力薄弱地區(qū)實(shí)施一般性轉(zhuǎn)移支付；2.民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付；3.調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付；4.農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付；5.緩解縣鄉(xiāng)財政困難轉(zhuǎn)移支付；6.其他財力性轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級政府對承擔(dān)委托事務(wù)、共同事務(wù)的下級政府給予的具有指定用途的資金補(bǔ)助，以及對應(yīng)由下級政府承擔(dān)的事務(wù)給予的具有指定用途的獎勵或補(bǔ)助。

二、轉(zhuǎn)移支付的分類

（一）一般性轉(zhuǎn)移支付

稅收返還。它是我國分稅制財政體制改革后為保各級政府既得財力而采取的一種財力轉(zhuǎn)移支付方式。中央財政對地方稅收返還數(shù)額，以1993年為基期年核定。按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革后中央和地方收入劃分情況，合理確定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，并以此作為中央對地方稅收返還基數(shù)，保證1993年地方既得財力。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費(fèi)稅增長率的1:0.3系數(shù)確定，即全國增值稅和消費(fèi)稅每增長1％，中央財政對地方的稅收返還增長0.3％。

（二）專項(xiàng)補(bǔ)助

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指在中央與地方預(yù)算中，不包含在地方財政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，由中央財政根據(jù)特定用途，增撥給地方財政部門的專項(xiàng)預(yù)算資金。

三、我國財政轉(zhuǎn)移支付的制約因素

我國目前實(shí)行的不是很規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。主要制約因素：一是各級政府的職責(zé)和事權(quán)尚未明確劃分，財政支出的劃分與事權(quán)是緊密聯(lián)系的，難以確定標(biāo)準(zhǔn)的收支概念；二是我國的中央財政十分困難，使轉(zhuǎn)移支付制度缺乏充足的財力支持；三是既得利益調(diào)整的力度過大，困難很大；四是由于體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境和人口狀況等因素影響，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差很大、發(fā)展能力存在極大差別，致使通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地區(qū)均衡難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)；五是基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)統(tǒng)計、收集有很大難度。

四、國外轉(zhuǎn)移支付情況

（一）澳大利亞

澳大利亞的均等化轉(zhuǎn)移支付由聯(lián)邦撥款委員會操作，撥款委員會以一套公式來測度各州的財政能力與需求，在此基礎(chǔ)上決定撥款的分配，對第i州的撥款＝標(biāo)準(zhǔn)財政補(bǔ)助＋對第i州的收入補(bǔ)助＋對第i州的需求補(bǔ)助－對第i州的專項(xiàng)撥款。式中，標(biāo)準(zhǔn)財政補(bǔ)助是按該州人口乘以一個全國統(tǒng)一的人均撥款額來確定的。其主要目標(biāo)是從總體上彌補(bǔ)財政收入的縱向不平衡。收入補(bǔ)助考慮由于一州收入能力不足而應(yīng)得的補(bǔ)助；需求補(bǔ)助考慮由于一州的特殊需求而應(yīng)得的補(bǔ)助。

（二）美國

美國的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分為兩種基本形式:一是項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)助，聯(lián)邦政府可根據(jù)自己意愿確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn);二是公式專項(xiàng)補(bǔ)助，聯(lián)邦政府依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定的公式確定補(bǔ)助對象和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。其中，公式專項(xiàng)補(bǔ)助占1/3，項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)助占2/3。在轉(zhuǎn)移數(shù)額上，專項(xiàng)補(bǔ)助占有較大比重；在使用上，一般聯(lián)邦對州一級的補(bǔ)助主要用于失業(yè)救濟(jì)和其他福利轉(zhuǎn)移支出，州對地方一級的補(bǔ)助則主要用于教育。

（三）加拿大

加拿大的轉(zhuǎn)移支付包括:一是財政均等化計劃，二是固定項(xiàng)目補(bǔ)助，三是援助撥款計劃。加拿大的固定項(xiàng)目補(bǔ)助是聯(lián)邦政府對省級政府負(fù)責(zé)的兩項(xiàng)主要公共服務(wù)健康和高等教育進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助的一種形式。其目的在于使各省負(fù)責(zé)的兩項(xiàng)主要的公共服務(wù)教育和衛(wèi)生能夠達(dá)到國內(nèi)平均水平。加拿大援助計劃是聯(lián)邦政府對省在社會福利領(lǐng)域提供資助的一種形式，包括盲人補(bǔ)貼、老年人補(bǔ)貼、殘疾人補(bǔ)貼和失業(yè)救濟(jì)。其目的在于消除和制止貧困，提供基本的社會保障，并帶有聯(lián)邦與省雙邊協(xié)議的某種性質(zhì)。對一般省份，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)支出的一半;對較富裕的省份，聯(lián)邦政府則負(fù)擔(dān)支出的一半以下。

（四）日本

在日本的轉(zhuǎn)移支付制度中,并不僅僅使用某一種補(bǔ)助方法,而是綜合運(yùn)用規(guī)定用途與不規(guī)定用途、附加條件與無附加條件的補(bǔ)助方式。一般地,中央政府為了平衡各地區(qū)財政收入水平差異,則采取不規(guī)定用途的無條件補(bǔ)助方式,這樣能夠直接增強(qiáng)低收入地區(qū)的財政能力;而為了增強(qiáng)地方提供某一種或幾種公共產(chǎn)品的能力,則較多地采用附加條件的專項(xiàng)補(bǔ)助方式。通常,一般性補(bǔ)助是促進(jìn)公平、實(shí)施地區(qū)間財政收入?yún)f(xié)調(diào)政策時所采取的主要方式,而專項(xiàng)補(bǔ)助則有利于達(dá)到效率目標(biāo),提高公共產(chǎn)品的供給水平。因此,這種交叉運(yùn)用也是有主次的。

五、經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）無條件財政轉(zhuǎn)移支付對資金的使用沒有明確的規(guī)定。因此，無法確知所有的補(bǔ)助金是否都最終用于那些優(yōu)先選擇的公共物品上，不利于政府實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)。但是，它可以彌補(bǔ)地方政府一般性財力的不足，對于它的使用，地方政府擁有較大的自主權(quán)，有利于地方政府實(shí)現(xiàn)范圍廣泛的政策目標(biāo)和普遍改善地方居民的福利水平。

（二）中央政府利用非配合財政轉(zhuǎn)移支付支持地方政府供應(yīng)特定公共物品和服務(wù)，可以使地方將補(bǔ)助金全部供應(yīng)特定公共物品和服務(wù)的政策目標(biāo)。但是，它可能造成中央政府在供應(yīng)該公共物品和服務(wù)上對地方政府的替代作用，不利于提高地方政府的積極性，造成地方居民福利水平的非最優(yōu)化。

（三）中央政府為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)地方在某一特定的公共物品和服務(wù)增加供應(yīng)的政策目標(biāo)時，配合形式的財政轉(zhuǎn)移支付是達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)的最佳形式。與無條件財政轉(zhuǎn)移支付相比，達(dá)到相同政策目標(biāo)，中央政府所需支出的補(bǔ)助金較少，而且要求地方政府進(jìn)行配合，可以提高地方政府的責(zé)任感和積極性。與非配合財政轉(zhuǎn)移支付相比，配合財政轉(zhuǎn)移支付更易達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)，也不會造成地方居民福利損失。

六、結(jié)論

（一）增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

一般轉(zhuǎn)移支付沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財力的補(bǔ)充，下級政府擁有較大的使用自主權(quán)。主要目的是用來平衡地方預(yù)算，滿足地區(qū)基本開支的需要，因而更能體現(xiàn)公平原則，避免了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性。世界各個國家，大部分都是一般轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付限定在需要多級政府共同分?jǐn)偝杀镜哪承┗A(chǔ)項(xiàng)目和公益事業(yè)上。而我國目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍過寬，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地之間分配也缺乏嚴(yán)格的制度約束。因此，應(yīng)該壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，大幅度增加一般轉(zhuǎn)移支付。

（二）采用因素法轉(zhuǎn)移支付公式代替現(xiàn)行基數(shù)法公式

采用“因素法”替代“基數(shù)法”。采用基數(shù)法確定各級地方政府的財政收支基數(shù)是不合理的。因素法的基本特點(diǎn)是:選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素,如人口數(shù)量、城市化程度、人均ＧＤＰ、人口密度等,以此確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。為了鼓勵各地加強(qiáng)稅收的征管,提高地方上增加收入的積極性,可考慮收入努力因素,如各地財政收入占ＧＤＰ的比重。因素法有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性和客觀公正性,規(guī)范中央與地方之間的財政關(guān)系,提高財政管理的科學(xué)化程度。

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