完善市縣轉(zhuǎn)移支付資金因素法分配的幾點思考

徐志欽

摘 要：近年來，各地政府積極推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，浙江省以全方位實踐“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”來破題，力推“四張清單一張網(wǎng)”這套組合拳。所謂“四張清單”，即行政權(quán)力清單、政府責(zé)任清單、投資負(fù)面清單、財政專項資金管理清單；“一張網(wǎng)”，即政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。本文以浙江省交通運輸發(fā)展專項資金為例，就財政專項資金管理清單、因素法分配實踐效果，以及優(yōu)化措施等進(jìn)行思考。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；因素法；交通運輸發(fā)展專項

一、省交通運輸發(fā)展專項資金分配現(xiàn)狀

2014年初，浙江省啟動省級財政專項資金管理清單梳理工作，加大專項資金整合力度，深化專項性一般轉(zhuǎn)移支付改革，屬于市縣事務(wù)的納入專項性一般轉(zhuǎn)移支付，采用因素法分配。按照“一個部門整合歸并為一個轉(zhuǎn)移支付項目，一個專項制定一個管理辦法”的原則，修訂完善轉(zhuǎn)移支付專項資金管理辦法。2015年，省級財政轉(zhuǎn)移支付專項由235個整合為54個，減少了181個。

省交通運輸發(fā)展專項資金是指由省級財政預(yù)算安排，納入省級政府部門專項資金管理清單，用于全省各地公路水運的管理、養(yǎng)護(hù)、建設(shè)等交通運輸事業(yè)發(fā)展的專項資金。《浙江省交通運輸發(fā)展專項資金管理辦法（試行）》規(guī)定，專項資金主要用于：交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、行業(yè)管理、取消普通公路收費項目支出、節(jié)能減排、綜合交通發(fā)展科研和信息化等支出。

國省道公路、國省骨干及重要支線航道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)大中修工程項目、交通戰(zhàn)備公路項目、中央補(bǔ)助資金的配套項目按項目法管理，除按項目法管理以外的交通運輸發(fā)展專項資金按因素法管理。分配因素主要考慮公路發(fā)展、港航發(fā)展、運管發(fā)展、綜合交通統(tǒng)籌發(fā)展等。

從2014年開始，省交通運輸廳進(jìn)行專項性一般轉(zhuǎn)移支付改革，將省公路管理局、省港航管理局、省運輸管理局等專項資金進(jìn)行整合，整合為“交通運輸發(fā)展專項資金”。2014年至2016年專項資金預(yù)算數(shù)分別443，237萬元、531，533萬元、516，767萬元。按因素法管理的交通專項資金規(guī)模的70%在每年10月底前提前預(yù)告市縣，作為下一年度轉(zhuǎn)移支付資金。余下的30%省補(bǔ)助資金及按照項目法管理的交通專項資金在省人代會批準(zhǔn)預(yù)算后60日內(nèi)，根據(jù)當(dāng)年度任務(wù)，結(jié)合上年度考核結(jié)果，分配下達(dá)。

二、專項資金因素法分配實踐存在的問題

交通運輸發(fā)展專項資金下達(dá)后，各地交通運輸部門主動發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分對接財政部門，組織預(yù)算編制和執(zhí)行，資金運行總體平穩(wěn)有序。從市縣交通運輸部門對資金的安排使用上看，有利于根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，靈活安排預(yù)算項目；有利于提高預(yù)算執(zhí)行率，減少項目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。但也存在著一些問題：

（一）因素法分配資金量小，無法集中財力辦大事

在分配資金過程中，習(xí)慣于老辦法、舊思維，按項目分配資金的慣性思維表現(xiàn)較為突出。以2015年為例，省交通運輸發(fā)展專項資金實際下達(dá)740811萬元，按項目法分配資金522635萬元，占70%，按因素法分配資金218176萬元，僅占比30%。因素法分配的資金總量小，導(dǎo)致部分市縣按因素法分配到的資金少，無法合理安排支出。

（二）分配因素設(shè)計過于復(fù)雜，激勵增效作用發(fā)揮不明顯

目前，省交通運輸發(fā)展專項資金分配因素有公路里程、ETC用戶數(shù)、戰(zhàn)備公路倉庫個數(shù)、區(qū)域干線公路建設(shè)任務(wù)、農(nóng)村公路提升改善工程任務(wù)、航道里程、貨物吞吐量、貨運量、渡運量、渡口個數(shù)、道路運輸行業(yè)管理專項指標(biāo)平均數(shù)、營運車輛數(shù)、經(jīng)營業(yè)戶、常住人口數(shù)、大物流建設(shè)、站場建設(shè)、業(yè)務(wù)用房建設(shè)及維護(hù)、地方財力水平、績效考核結(jié)果等幾十個因素，分配因素過于繁雜。并且分配因素中績效因素賦予的權(quán)重太小，主要側(cè)重資金管理考評指標(biāo)，缺少對市縣交通整體工作質(zhì)量考核。導(dǎo)致交通發(fā)展水平高的地方，分配的資金量越大，產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，好的愈好、壞的愈壞，對落后地區(qū)扶持力度不夠，地方交通發(fā)展水平越發(fā)不均衡，因素法分配資金的“政策指揮棒”和增效激勵作用發(fā)揮不明顯。

（三）各地對改革政策要求理解不一，貫徹落實不夠嚴(yán)謹(jǐn)

通過對省交通發(fā)展專項資金的預(yù)算執(zhí)行情況檢查發(fā)現(xiàn)，部分地方存在著預(yù)算安排過于籠統(tǒng)和預(yù)算指標(biāo)下達(dá)不及時等問題。一是各地對建立項目庫缺少操作規(guī)范，沒有向社會公眾公示項目庫及資金使用情況，與政策要求“未納入交通建設(shè)項目儲備庫的發(fā)展類項目，不得作為省級財政資金分配的對象”不符。二是省交通運輸發(fā)展專項資金提前下達(dá)的70%部分，各地均已納入次年部門預(yù)算，但個別市縣對當(dāng)年度下達(dá)的因素法資金30%部分追加預(yù)算困難，甚至將該部分資金并入下一年度70%部分安排預(yù)算，造成資金使用不及時。

（四）績效考評體系不健全，監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不夠完善

由于現(xiàn)行績效考評、監(jiān)督問責(zé)方面存在著過程監(jiān)管手段不夠、追蹤問效不及時等情況，省交通運輸發(fā)展專項資金被用于彌補(bǔ)基本支出等問題時有發(fā)生，各地在爭取資金時夸大困難程度、在爭取榮譽時夸大成效，專項性一般轉(zhuǎn)移支付資金實現(xiàn)特定政策目標(biāo)的功能可能會嚴(yán)重削弱。

三、專項資金因素法分配優(yōu)化措施

因素法分配應(yīng)該對分配因素進(jìn)一步完善和優(yōu)化，通過分配因素的政策性、導(dǎo)向性作用，有效地推動上級政府的政策意圖、目標(biāo)的落實，體現(xiàn)“公平、公正、公開”和獎優(yōu)罰劣的原則，促進(jìn)財政資金的科學(xué)化精細(xì)化管理，提高資金使用效益。

（一）加大市縣轉(zhuǎn)移支付資金的整合力度，減少項目法分配資金

嚴(yán)格按照財政專項資金管理的要求，對專項轉(zhuǎn)移支付資金按因素法分配，逐步取消省級部門直接審批或分配市縣具體項目，有效堵住“跑部錢進(jìn)”的漏洞。

（二）合理設(shè)計因素法分配的因素，突出績效考核因素

科學(xué)界定資金分配因素，分配因素體現(xiàn)政策性和導(dǎo)向性。建議采取基礎(chǔ)資源因素、工作任務(wù)因素、績效考核因素等3項因素，依次賦予4∶3∶3權(quán)重，分配交通運輸發(fā)展專項資金。

基礎(chǔ)資源因素考慮現(xiàn)有公路水運里程和受益人口等基礎(chǔ)資源因素確定，三年一定。工作任務(wù)因素根據(jù)省交通運輸廳下達(dá)的年度中心工作和重點工作確定，可根據(jù)每年的中心工作和重點工作調(diào)整、各地業(yè)務(wù)情況變化和管理需求的改變而進(jìn)行適時調(diào)整，體現(xiàn)因素分配法轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的靈活性?？冃Э己艘蛩馗鶕?jù)年度考核結(jié)果確定，倒逼市縣通過做實基礎(chǔ)工作、做優(yōu)工作績效來“爭取”資金，使單純的資金分配成為推進(jìn)年度工作目標(biāo)和任務(wù)的有力抓手，引導(dǎo)基層關(guān)注業(yè)績，集中精力抓工作。

（三）完善相關(guān)配套措施，加強(qiáng)考核問責(zé)機(jī)制

建立健全對市縣轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管機(jī)制，通過對資金流向的動態(tài)監(jiān)測和資金使用績效的實時評價，確保政策落地。對未按規(guī)定方向使用，以及管理不到位或資金使用效益不高的地區(qū)或單位，責(zé)成有關(guān)部門及時整改，并根據(jù)考核結(jié)果作為資金分配因素，相應(yīng)扣減或增加下一年度的資金補(bǔ)助。（作者單位：浙江省公路管理局）

參考文獻(xiàn)：

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